楊麗琴 ，劉海兵

（1.蘭州交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.蘭州交通大學(xué) 西北交通經(jīng)濟(jì)研究中心，甘肅 蘭州 730070）

一、研究背景

政府財(cái)政，或曰公共財(cái)政，歷來(lái)是公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心范疇，具體涉及財(cái)政規(guī)模以及結(jié)構(gòu)問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是探討政府與市場(chǎng)的關(guān)系，目的是有效應(yīng)對(duì)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)在不同的國(guó)情背景，在不同的社會(huì)發(fā)展階段，面對(duì)不同的公眾訴求表現(xiàn)各有差異。也就是說(shuō)，政府財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際不斷調(diào)適。一般來(lái)說(shuō)，政府財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際越契合，其支出效率越高，反之，則越低。

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施和區(qū)域一體化深入發(fā)展，西北少數(shù)民族地區(qū)日益成為一個(gè)受學(xué)術(shù)界和政府廣泛關(guān)注的，包括甘肅、青海、寧夏、新疆等四?。▍^(qū)）具有經(jīng)濟(jì)意義、政治意義、文化意義的復(fù)合區(qū)域型概念，作為中國(guó)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱且發(fā)展乏力、民族眾多且人口因素復(fù)雜、文化多樣且缺乏有效整合是西北少數(shù)民族地區(qū)的典型特征。這給西北少數(shù)民族地區(qū)地方治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，極大地制約著國(guó)家邊疆穩(wěn)定和地區(qū)社會(huì)發(fā)展。我們認(rèn)為，這一問(wèn)題的關(guān)鍵突破口在于優(yōu)化政府財(cái)政結(jié)構(gòu)，提高地方政府財(cái)政支出效率，以充分發(fā)揮政府的先導(dǎo)作用，進(jìn)而推動(dòng)西北少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，地方政府財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)是優(yōu)化政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于政府財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)已經(jīng)取得了一些重要研究成果，其大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)側(cè)重政府財(cái)政支出效率及其影響因素作整體性分析，大多采用DEA等非參數(shù)邊界分析方法，如 Worthington（2000）、Balaguer-Coll（2002）分別對(duì)澳大利亞和西班牙瓦倫西亞地區(qū)的市政支出效率進(jìn)行了測(cè)算[1]，Afonso,Fernandes（2008）評(píng)價(jià)了葡萄牙各地方政府效率[2]，劉振亞、唐滔和楊武（2008）對(duì)中國(guó)省級(jí)財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出了改進(jìn)政府效率的對(duì)策[3]，王德祥和張權(quán)（2011）對(duì)2008年中國(guó)內(nèi)地126個(gè)地級(jí)市以上城市的公共支出效率作了分析[4]，陳仲常和張崢（2011）對(duì)中國(guó)1995—2008年各地區(qū)公共財(cái)政支出效率及影響因素進(jìn)行了分析[5]。周孝坤（2013）對(duì)中國(guó)西部地區(qū)政府公共財(cái)政支出效率進(jìn)行了實(shí)證分析[6]；另一類(lèi)側(cè)重對(duì)政府提供某項(xiàng)具體公共服務(wù)的支出效率進(jìn)行分析，如Sanjeev Gupta（2001）對(duì)非洲37個(gè)國(guó)家的政府衛(wèi)生支出效率進(jìn)行了測(cè)算[7]；Afonsoand Aubyn（2009）對(duì)中國(guó)教育供給效率進(jìn)行了分析[8]，韓華為和苗艷青（2010）對(duì)1997—2007年中國(guó)31個(gè)省的衛(wèi)生支出效率進(jìn)行分析[9]，龔鋒（2008）對(duì)2005年中國(guó)內(nèi)地70個(gè)大中城市的公共安全服務(wù)的供給效率進(jìn)行評(píng)估[10]，王寶順（2011）對(duì)2005—2008年中國(guó)省級(jí)公共衛(wèi)生財(cái)政支出效率進(jìn)行了分析等[11]。

已有的研究成果在效率評(píng)價(jià)方法、公共財(cái)政支出指標(biāo)等方面形成了有益的探索，對(duì)政府財(cái)政支持效率評(píng)價(jià)研究具有重要貢獻(xiàn)。然而，也存在著明顯不足之處，即在分析地方財(cái)政支出效率時(shí)，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際的關(guān)注明顯不夠，沒(méi)有考慮到地區(qū)的差異性和特殊性。這是因?yàn)?，?cái)政是一種服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的手段，特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)是評(píng)價(jià)政府財(cái)政支出效率的根據(jù)，繞開(kāi)目標(biāo)談效率難免有失偏頗，作為中國(guó)欠發(fā)達(dá)的西北少數(shù)民族地區(qū)，擔(dān)負(fù)著社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重重任，社會(huì)穩(wěn)定尤為重要?；诖?，本文將西北少數(shù)民族地區(qū)作為研究對(duì)象時(shí)，將社會(huì)保障和改善民生作為了其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，因此，嘗試重點(diǎn)從體現(xiàn)保障和改善民生兩方面構(gòu)建政府財(cái)政產(chǎn)出指標(biāo)體系，選取2001—2012年4?。▍^(qū)）面板數(shù)據(jù)分析地方政府財(cái)政支出效率及影響因素，并提出相應(yīng)對(duì)策，以期為優(yōu)化西北少數(shù)民族地區(qū)政府財(cái)政結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。

二、模型設(shè)定和變量選擇

（一）模型設(shè)定

本文在測(cè)算西北地區(qū)政府財(cái)政支出效率時(shí)，考慮到不同地區(qū)、不同時(shí)期政府財(cái)政支出效率的可比性，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）和曼奎斯特（Malmquist）指數(shù)兩種模型。

1.數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Date Envelopment Analysis，DEA），是由著名管理運(yùn)籌學(xué)家 A.Charnes和 W.W Cooper以及 E Rhodes于 1978年提出的一種“面向數(shù)據(jù)”的評(píng)價(jià)方法，是用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型來(lái)評(píng)價(jià)相同類(lèi)型的多投入、多產(chǎn)出的決策單元的相對(duì)效率的一種非參數(shù)統(tǒng)計(jì)方法。由于國(guó)家或地區(qū)的公共財(cái)政系統(tǒng)可以視為一個(gè)將若干投入轉(zhuǎn)化為若干產(chǎn)出的生產(chǎn)系統(tǒng)，公共支出效率即地方政府將公共財(cái)政投入轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)出的相對(duì)效率。所以非參數(shù)DEA方法是測(cè)算公共支出效率的較好的方法。

假設(shè)一組可比較的DMU的數(shù)目為n，每個(gè)DMU均有m個(gè)投入X，s個(gè)產(chǎn)出Y。對(duì)于第j個(gè)決策單元DMUj，投入指標(biāo)xi和產(chǎn)出指標(biāo)yr的值分別為xij（i=1，…，m）和yrj=（r=1，…，s），其中 j∈J={1，…，n}。

記X=（x1，…，xm）T，Y=（y1，…，ys）T，Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，…，ysj）T，則稱（Xj，Yj）為第j個(gè)單元公共支出的生產(chǎn)活動(dòng)，j∈J={1，…，n}。此時(shí)，技術(shù)效率可以定義為s個(gè)產(chǎn)出加權(quán)之和與m個(gè)投入加權(quán)之和的比例，線性規(guī)劃：

線性規(guī)劃的解θ*為 DMUj的相對(duì)效率值當(dāng)θ=1時(shí)表明該DMU處于最有生產(chǎn)前言面上，技術(shù)效率有效；如果θ?1，該DMU不在最有生產(chǎn)前沿面，技術(shù)效率無(wú)效。本文相對(duì)效率值θ即為公共支出效率。本文是基于投入角度和規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型測(cè)算地區(qū)公共財(cái)政支出效率。

2.曼奎斯特（Malmquist）指數(shù)。Malmquist指數(shù)是 1953年瑞典的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家Malmquist提出來(lái)的，用于分析消費(fèi)。Caves、Christensen和 Diewert在1982年提出Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)，主要應(yīng)用于生產(chǎn)率變化的測(cè)量。Rolf Fare等人在1994年給出了這一理論的一種非參數(shù)的線性規(guī)劃算法和DEA理論相結(jié)合。[2]Malmquist指數(shù)構(gòu)造的基礎(chǔ)是距離函數(shù)(Distance Function)，距離函數(shù)是技術(shù)效率的倒數(shù)?；诋a(chǎn)出的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)可以表示為：

Malmquist指數(shù)更多的傾向于對(duì)決策單元的動(dòng)態(tài)變化，可以彌補(bǔ)DEA方法BCC模型只能分析每期決策單元的效率，無(wú)法反映決策單元效率變動(dòng)的情況的不足。[2]Malmquist指數(shù)可以分解為幾個(gè)指數(shù)，得到更為細(xì)致的動(dòng)態(tài)分析。

（二）變量選擇

對(duì)于地方政府財(cái)政支出效率的評(píng)價(jià)，主要是對(duì)投入變量的產(chǎn)出變量進(jìn)行確定。對(duì)于投入變量，本文采用人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出作為投入變量。對(duì)于產(chǎn)出變量，本文重點(diǎn)從體現(xiàn)保障和改善民生兩方面構(gòu)建政府財(cái)政產(chǎn)出指標(biāo)體系，包括地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、社會(huì)保障、公共管理，指標(biāo)體系見(jiàn)表1。數(shù)據(jù)來(lái)源為2002—2013年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、實(shí)證分析

分別用DEA分析模型和Malmquist指數(shù)模型進(jìn)行西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府財(cái)政支出效率分析。

（一）基于DEA模型的財(cái)政支出效率分析

運(yùn)用DEAP2.1軟件，可以求出2002—2012年西北民族地區(qū)四省份的靜態(tài)數(shù)據(jù)，包括技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率，分別見(jiàn)表 2、表 3、表 4。

表2 2001—2012年西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出綜合技術(shù)效率得分

表3 2001—2012年西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出純技術(shù)效率得分

表4 2001—2012西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出規(guī)模效率得分

1.技術(shù)效率分析。技術(shù)效率表示決策單元在最大產(chǎn)出下，最小要素投入的成本，主要衡量各省財(cái)政支出所帶來(lái)的產(chǎn)出與前沿面的比較。測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表2。

從表2可以看出，西北民族地區(qū)2001—2012年平均技術(shù)效率為0.874，其中最高的是寧夏，技術(shù)效率達(dá)到0.906，最低的是青海，技術(shù)效率為0.847。盡管省區(qū)間有差距，但并不明顯。從各省的技術(shù)效率變化來(lái)看，2008年為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，2001—2008年，各省技術(shù)效率維持在一個(gè)較高的水平，且比較穩(wěn)健，但2009開(kāi)始，技術(shù)效率呈逐年下降趨勢(shì)。2012年時(shí)，甘肅、青海、寧夏、新疆技術(shù)效率分別為0.467，0.357，0.791，0.322。

2.純技術(shù)效率分析。純技術(shù)效率表示在同一規(guī)模的最大產(chǎn)出下，最小的要素投入成本。純技術(shù)效率可以用來(lái)衡量政府財(cái)政支出無(wú)效率在多大程度上是由純技術(shù)無(wú)效率造成的。純技術(shù)效率反映了在財(cái)政支出規(guī)模一定的前提下，地方政府預(yù)算管理水平的高低和地方政府財(cái)政區(qū)域規(guī)劃的合理程度，更多反映地方政府的日常經(jīng)營(yíng)管理政策和水平。測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表3。

西北民族地區(qū)2001—2012年財(cái)政支出平均純技術(shù)效率為0.998，表明地方財(cái)政支出的經(jīng)營(yíng)管理水平較高，從各個(gè)省來(lái)看，都處于效率前沿面上，而且變化幅度特別小。這也說(shuō)明這些地區(qū)財(cái)政支出配置處于高效狀，現(xiàn)有的投入都得到了較好的利用。

3.規(guī)模效率分析。規(guī)模效率等于技術(shù)效率值除以純技術(shù)效率值，它反映規(guī)模因素對(duì)生產(chǎn)效率的影響。規(guī)模效率越大，表示該生產(chǎn)單元的生產(chǎn)規(guī)模越接近最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模，當(dāng)規(guī)模報(bào)酬遞減時(shí)，應(yīng)縮減要素的投入，縮小生產(chǎn)規(guī)模。測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表4。

西北少數(shù)民族地區(qū)2001—2012年平均規(guī)模效率值為0.876，西北少數(shù)民族地區(qū)綜合技術(shù)效率低，并呈遞減趨勢(shì)，很大程度上是由于規(guī)模效率造成的。從2008年開(kāi)始，甘肅、寧夏、新疆都開(kāi)始處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，從理論上講，應(yīng)該縮減財(cái)政支出規(guī)模。

（二）財(cái)政支出的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)分析

計(jì)算出Malmquist生產(chǎn)率，反映動(dòng)態(tài)效率變化情況，并將其分解為技術(shù)變化與技術(shù)效率變化，判斷效率的變化情況以及變化來(lái)源。

從表5可以看出，2002—2012年西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出平均效率僅為0.857，發(fā)展嚴(yán)重滯后。僅2005年效率大于1，其余年份基本圍繞0.85水平上下波動(dòng)。其中，平均技術(shù)效率（TE）大于技術(shù)進(jìn)步（TC），這說(shuō)明技術(shù)效率對(duì)于財(cái)政支出效率貢獻(xiàn)較大。較高的技術(shù)效率又是純技術(shù)效率與規(guī)模效率二者共同作用的結(jié)果。西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出純技術(shù)效率值（PTE）穩(wěn)定在1.000，即一直處在生產(chǎn)前沿面上；另一方面，規(guī)模效率值（SE）基本上處在稍大于1.000的水平。可見(jiàn)，財(cái)政支出是技術(shù)有效且規(guī)模最佳的，基本不存在投入冗余和產(chǎn)出不足。可以知道，未來(lái)提升該地區(qū)財(cái)政支出效率的關(guān)鍵在于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，提升相關(guān)技術(shù)水平。

表5 2002—2012年西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出Ma lmquist指數(shù)及其分解

圖1描述了西北民族地區(qū)公共財(cái)政效率及其分解指標(biāo)變化趨勢(shì)，可以清楚地看到，綜合技術(shù)效率（TE）由純技術(shù)效率（PTE）及規(guī)模效率（SE）決定，總體穩(wěn)定在1.000水平。而技術(shù)水平（TC）與公共財(cái)政效率（TFP）曲線變化趨勢(shì)相同，波動(dòng)較大且總體呈下降趨勢(shì)?？梢?jiàn)，公共財(cái)政效率小于1，是由技術(shù)水平低下導(dǎo)致的。從圖1還可以看出，西北少數(shù)民族地區(qū)綜合技術(shù)效率自2003年開(kāi)始總體呈下降趨勢(shì)。

圖1 2002—2012年西北民族地區(qū)財(cái)政支出效率分解指標(biāo)趨勢(shì)圖

表6 西北民族地區(qū)各省財(cái)政支出Malm quist指數(shù)及其分解

表6為西北少數(shù)民族地區(qū)各省（區(qū)）財(cái)政支出Malmquist指數(shù)及其分解，反映了各地區(qū)公共財(cái)政效率水平?？梢钥闯?，各?。▍^(qū)）公共財(cái)政效率均小于1。排名由高到低依次為：甘肅（0.885）、寧夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。各?。▍^(qū)）公共財(cái)政效率水平同樣地由技術(shù)水平?jīng)Q定，四省份公共財(cái)政效率排名與技術(shù)水平排名完全一致。

四、結(jié)論及對(duì)策

本文選取西北民族地區(qū)2001—2012年的數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析DEA方法分析核算了橫截面和縱截面的地方政府財(cái)政支出的技術(shù)效率值、純技術(shù)效率值以及規(guī)模效率值，并計(jì)算出Malmquist指數(shù)及分解來(lái)衡量地方財(cái)政支出生產(chǎn)率的動(dòng)態(tài)變化，指出生產(chǎn)率變動(dòng)的來(lái)源。

（一）主要結(jié)論

第一，西北少數(shù)民族地區(qū)2001—2012年政府財(cái)政支出的平均技術(shù)效率為0.874，總體水平比較高，但仍有提升空間，省級(jí)差距不明顯。其中，2001—2008年，各?。▍^(qū)）平均技術(shù)效率維持在較高的水平，且比較穩(wěn)健，2009—2012年，4?。▍^(qū)）綜合技術(shù)效率呈逐年遞減趨勢(shì)。

第二，西北少數(shù)民族地區(qū)2001—2012年財(cái)政支出平均純技術(shù)效率為0.998，表明地方財(cái)政支出的經(jīng)營(yíng)管理水平較高，從各個(gè)省來(lái)看，都處于效率前沿面上，而且變化幅度特別小。

第三，西北少數(shù)民族地區(qū)2001—2012年財(cái)政支出平均規(guī)模效率值為0.876，總體水平較高，但呈遞減趨勢(shì)，很大程度上是由于規(guī)模效率造成的。從2008年開(kāi)始，甘肅、寧夏、新疆都開(kāi)始處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，從理論上講，應(yīng)該縮減財(cái)政支出規(guī)模。

第四，從Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來(lái)看，2002—2012年西北少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政支出平均效率僅為0.857，反映了該區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重滯后，同時(shí)，純技術(shù)效率值（PTE）穩(wěn)定在1.000，即一直處在生產(chǎn)前沿面上，另一方面，規(guī)模效率值（SE）基本上處在稍大于1.000的水平?？梢?jiàn)，財(cái)政支出是技術(shù)有效且規(guī)模最佳的，基本不存在投入冗余和產(chǎn)出不足。

第五，西北少數(shù)民族4?。▍^(qū)）公共財(cái)政支出效率還不太高，由高到低依次為：甘肅（0.885）、寧夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。這是由技術(shù)水平低下導(dǎo)致的。

（二）對(duì)策

自西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，西北少數(shù)民族地區(qū)公共財(cái)政投入大幅增加，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平有了明顯改善。然而，從財(cái)政支出效率的規(guī)律效率和Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)來(lái)看，近年來(lái)總體效率卻呈下降趨勢(shì)。應(yīng)該看到，當(dāng)前技術(shù)效率對(duì)公共財(cái)政效率的作用已接近飽和，單方面依靠增加支出、擴(kuò)大規(guī)模提升公共服務(wù)水平的發(fā)展模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前西北民族地區(qū)公共財(cái)政進(jìn)一步發(fā)展的需要。也就是說(shuō)，如果不能從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步對(duì)公共財(cái)政效率的作用，就無(wú)法沖出這一瓶頸。未來(lái)要全面建設(shè)公共財(cái)政，要讓公共服務(wù)持續(xù)發(fā)展，就要將依靠擴(kuò)大投入的規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變到依靠技術(shù)進(jìn)步上來(lái)。西北民族地區(qū)在今后的發(fā)展中，應(yīng)大力引進(jìn)和推廣技術(shù)，充分發(fā)揮技術(shù)進(jìn)步在提升公共財(cái)政效率中的作用，帶動(dòng)公共財(cái)政長(zhǎng)效持續(xù)發(fā)展。此外，在考慮地方財(cái)政收入水平制約的情況下，應(yīng)提高地方政府財(cái)政收入，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，主要向教育、社會(huì)保障以及醫(yī)療衛(wèi)生等公共支出領(lǐng)域傾斜。

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