蘇玉

（解放軍南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003）

論群體性事件頻發(fā)背景下的政府公信力建設(shè)

蘇玉

（解放軍南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003）

在以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的和諧社會建設(shè)道路上，政府是這項工程的引領(lǐng)者和舉旗人。然而在轉(zhuǎn)型期的社會背景下，我國群體性事件頻發(fā)，政府與人民群眾的矛盾日益突出。政府特別是基層政府面臨著越來越嚴(yán)重的信任危機，其中最重要的原因就是政府公信力的缺失。面對日益嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實，加強我國基層政府公信力建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。本文試從群體性事件的角度分析政府公信力缺失的原因和解決途徑。

群體性事件；政府公信力；路徑選擇

一、群體性事件頻發(fā)背景下加強政府公信力的必要性

政府公信力是指社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀價值判斷，是政府行政行為和所產(chǎn)生的信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反應(yīng)，即民眾對政府整體形象的認(rèn)識、態(tài)度、情緒、期望和信念等。 與此相應(yīng)的行為表現(xiàn)是民眾是否能在政府的感召下，自動凝聚在一起，認(rèn)同并擁戴政府的各項公共行政指令，從而提高政府的行政效率。

隨著行政體制改革的不斷深化，我國政府的社會管理水平與公共服務(wù)水平不斷增強，政府信用和公信力也得到不斷提高。但是，在現(xiàn)實社會生活中，政府決策缺乏科學(xué)化、民主化，行政信息不公開、透明，行政官員責(zé)任意識差，忽視社會管理和公共服務(wù)，“缺位”、“錯位”、“越位”等失信于民的現(xiàn)象依舊廣泛地存在于基層政府部門中，嚴(yán)重削弱了我國政府執(zhí)政的民意基礎(chǔ)。據(jù)《小康》研究中心調(diào)查，2006～2007年度中國政府公信力指數(shù)為60.6分，剛過及格線。政府官員以80.3%的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體。 政府特別是基層政府公信力的缺失最終導(dǎo)致我國群體性事件數(shù)量呈逐年上升趨勢，嚴(yán)重影響了正常的社會秩序。2009年《社會藍(lán)皮書》的資料顯示，2006年～2007年我國群體性事件數(shù)量分別為6萬余起和8萬余起 。

在這種背景下，加強政府公信力建設(shè)勢在必行。如果民眾不再把政府視為價值中立的裁判者，而是民眾利益的剝奪者，政府的決策總被質(zhì)疑，社會爭端無法在體制框架內(nèi)解決，不僅會浪費巨大的社會管理成本，更嚴(yán)重的是最終必將降低政府體系的合法性，影響社會的政治穩(wěn)定。

二、群體性事件中我國政府公信力缺失原因分析

政府公信力的高低是眾多因素影響的結(jié)果。結(jié)合當(dāng)前各級政府對頻發(fā)的群體性事件的處理過程，加劇影響我國政府公信力缺失的因素大致有以下幾個方面：

(一）傳統(tǒng)官本位思想的影響

我國兩千多年的封建社會一直貫穿著濃厚的官本位的傳統(tǒng)思想。“官是管理者，民是被管理者”的官民對立的二元社會結(jié)構(gòu)根深蒂固，并逐漸形成“管制統(tǒng)治”的官僚文化。這一思想的影響是造成當(dāng)代官僚主義盛行的主要原因之一。相當(dāng)多的群體性事件爆發(fā)的緣由就是受傳統(tǒng)官本位思想影響的政府行政人員在行政管理過程中存在對人民的利益漠不關(guān)心、唯上是從、形式主義、弄虛作假的官僚主義作風(fēng)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部受傳統(tǒng)“民可使由之，不可使知之”思想影響，在處理群體性事件、面對媒體時甚至帶有明顯的壓制民眾傾向，最終導(dǎo)致群體性事件惡化。

（二）依法執(zhí)政水平不高

現(xiàn)代社會理應(yīng)是法制社會，現(xiàn)代政府也理應(yīng)是法治政府。當(dāng)前的社會現(xiàn)實是，法制建設(shè)雖然取得了較大成就，但一些規(guī)范政府及其工作人員行為的基礎(chǔ)性法律規(guī)范還存在著較多的缺位，依法執(zhí)政的水平亟須進(jìn)一步加強，其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.是權(quán)力的濫用。在部分群體性事件當(dāng)中，政府濫用自己手中的權(quán)力，不僅沒有及時、有效、公正、合理地處理好事件，反而還激化了更大的社會矛盾。政府濫用行政權(quán)力最為突出的表現(xiàn)就是警力的濫用。警力的濫用往往會激化矛盾，為引發(fā)更大的沖突埋下了更大的社會隱患，造成了惡劣的社會影響，也嚴(yán)重影響了政府在群眾當(dāng)中的威信。

2.是執(zhí)法程序不合法。某些地方政府在處理群體性事件時草率行事，急于給事件定性，同時在執(zhí)法過程中沒有按法律規(guī)定的程序辦事，造成了不良的社會影響。在安徽池州事件中，現(xiàn)場執(zhí)法的民警沒有切實做到依法辦事，既未給觸犯刑律者戴手銬，也沒有把他們抓上警車，反而開著肇事者的車到派出所，使得現(xiàn)場的群眾懷疑公安部門能否秉公執(zhí)法，產(chǎn)生不滿情緒。

3.是問責(zé)法缺失。由于問責(zé)法律的缺失，我國政府的行政問責(zé)的細(xì)節(jié)缺少硬性規(guī)定。例如，很多的行政問責(zé)都是在發(fā)生了群體性事件、經(jīng)過媒體的報道、引起了社會廣泛關(guān)注之后被動進(jìn)行的。在群體性事件發(fā)生之前問責(zé)少之又少。同時，被問責(zé)者通常都能在幾年之后不經(jīng)正當(dāng)法律程序重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位甚至是更高的領(lǐng)導(dǎo)崗位。隨著社會公眾對政府及其官員越來越嚴(yán)重的腐敗等問題關(guān)注的加深，如果這些有損政府形象的事件不能得到很好的處理，政府官員的行為就不可能得到很好的約束，政府的信譽就會進(jìn)一步降低。

（三）社會公眾缺乏足夠多的利益表達(dá)渠道

在我國，政治權(quán)力高度集中，決策體系封閉，造成普通公民很難參與并影響到政治過程。當(dāng)前我國人民群眾政治參與的合法途徑主要有以下三條：一是通過信訪途徑，二是通過選舉人大代表，三是參加社團(tuán)。但這三條途徑的制度化程度都不夠，人民群眾無法通過這些合法的途徑來表達(dá)自己的利益訴求?？v觀最近發(fā)生的一些群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)，公眾利益表達(dá)機制嚴(yán)重的缺失已成為引發(fā)沖突的重要誘因。隨著社會利益群體的不斷增多，利益表達(dá)渠道缺位，不僅會積聚社會公眾的不滿情緒，還會導(dǎo)致利益訴求的非正常表達(dá)。

（四）信息公開機制缺失

陽光的、透明的政府對于政府公信力的提升具有非常重要的作用，它是有效防止決策失誤的重要途徑，可以從源頭上防范和避免群體性事件的發(fā)生。然而縱觀諸多群體性事件的爆發(fā)和升級，其中一個重要原因就在于信息公開機制的缺失。信息的不透明，該公開的不公開或遮遮掩掩地公開，有些可以公開的被行政人員以“國家秘密”為由不公開等現(xiàn)象都極易導(dǎo)致政府缺乏親和力和感召力，從而喪失應(yīng)有的公信力。

在某些地方，在信息資源的掌控上，掌握公權(quán)力的政府部門和群眾之間存在著嚴(yán)重的不對稱。政府部門不作為，群眾當(dāng)然不明真相。杭州飆車案中，由于警方的調(diào)查結(jié)果與眾多現(xiàn)場目擊者的描述相差甚遠(yuǎn)，浙大學(xué)生和杭州市民立即表達(dá)了極大不滿，網(wǎng)友們以一個新詞匯——“欺實馬”，來諷喻交警在通報會上的表現(xiàn)。

三、加強政府公信力的路徑選擇

政府公信力是社會信用體系的基石和靈魂，反映了公眾對政府的信任程度。政府失去信用，就會嚴(yán)重影響政府的形象，損害政府在公眾心目中的地位，削弱政府執(zhí)政的基礎(chǔ)。因此，建設(shè)信用政府，提高政府公信力是當(dāng)下我國行政體制改革的重要任務(wù)。根據(jù)我國政府公信力缺失的表現(xiàn)及其原因的分析，提高政府公信力的對策大致有以下幾點：

（一）把公平與正義作為政治制度的核心原則

體制改革過程中，政府必須把公平與正義作為核心指導(dǎo)思想。黨的十六屆六中全會明確提出，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求”建設(shè)社會主義和諧社會的歷史任務(wù)，標(biāo)志著我們對人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會矛盾增多，群體性事件頻發(fā)這樣一個大環(huán)境下，各級政府應(yīng)率先深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，堅定立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。在行政過程中必須做到以最廣大人民的根本利益為本，要樹立一種親民意識，真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

政府職能有三種，一是階級統(tǒng)治職能，二是社會管理職能，三是社會服務(wù)職能。應(yīng)該說，“傳統(tǒng)政府的職能重心是統(tǒng)治和社會管理，而現(xiàn)代政府職能的重心則是社會服務(wù)”。 現(xiàn)代政府的社會角色定位要從“管理者”向“服務(wù)者”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，改變從前官民不平等的社會現(xiàn)狀，切實關(guān)心廣大人民的切身利益，重視民眾希望和合法期待。亞里士多德也曾經(jīng)說過：“一個城邦，一定要參與政事的公民具有善德，才能成為善邦。” 政府公信力在很大程度上取決于行政人員的個人素質(zhì)和道德修養(yǎng)。這就需要各級政府官員轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。總之，只有實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，樹立服務(wù)理念才能從根本上解決政府的公信力問題。

（三）依法行政，建設(shè)法治政府

政府要嚴(yán)格依法辦事，不得濫用權(quán)力，政府有違法行為就要受到法律的制裁，這既是對政府公信力的最基本要求，也是提高政府公信力的有效途徑和中心環(huán)節(jié)。因此，各級政府必須提高依法執(zhí)政能力，做到依法有效防范和妥善處置各類群體性事件。首先，要嚴(yán)格區(qū)分性質(zhì)不同的群體性事件，堅持“慎用警力、慎用警械、慎用強制措施”原則，及時有效地平息事態(tài)。其次，要根據(jù)群體性事件參與者的參與動機、參與形式及參與程度等情況按照程序作出合理、合法的處理。再次，要加快構(gòu)建政府問責(zé)法。十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出:“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！?建立行政問責(zé)制，是構(gòu)建責(zé)任政府、服務(wù)政府、效能政府、法治政府的必然要求，對加強政府自身建設(shè)、提高政府公信力具有重要作用。政府只有嚴(yán)格依法管理、依法辦事，才能在社會公眾中真正樹立起威信，進(jìn)而推動整個社會信用體系的建立與發(fā)展。

（四）擴大政治參與渠道，實現(xiàn)公民政治參與的制度化

亨廷頓認(rèn)為，政治穩(wěn)定由政治組織和程序制度化而來，因此，提高政治制度化層次是政治穩(wěn)定的根本保障。 實現(xiàn)公民政治參與的制度化，首先是要實現(xiàn)政治參與的程序化，即通過一定的規(guī)則、程序和制度設(shè)計為公民提供更多可供選擇的合法途徑，以保證公民政治參與渠道的暢通，保證各階層利益協(xié)調(diào)整合的暢通。

“只有公眾廣泛的參與公共政策的制定執(zhí)行過程中，才能保證公共政策符合公眾利益，增強公眾對公共政策的信任”。 政府的權(quán)力來源于人民，這是權(quán)力合法性的基礎(chǔ)。新中國成立到現(xiàn)在，我國公民一直缺乏實質(zhì)性的政治參與，這是導(dǎo)致權(quán)力不受約束的根源。權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗，只有廣泛的政治參與才能有效的實現(xiàn)權(quán)力的制衡，更好的規(guī)制權(quán)力，以實現(xiàn)“權(quán)為民所用”，這就需要政府積極努力地拓寬民眾的利益訴求渠道，使廣大人民群眾參與到社會政治活動過程當(dāng)中去。

擴大公民有序的政治參與必須依照中國政治發(fā)展的現(xiàn)狀和條件循序漸進(jìn)。以黨內(nèi)民主帶動公民的政治參與，是符合中國國情的政治發(fā)展的有效路徑，是實現(xiàn)政治參與高度有序的理性選擇。同時應(yīng)該充分考慮協(xié)商民主為特點的中國政治，繼續(xù)深化、改革和創(chuàng)新形式，如人大旁聽制度、聽證制度、人大常委會主任接待日、人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、人大信息網(wǎng)、人大信箱、信訪制度等。這樣可以讓公民根據(jù)自己利益需要選擇不同的方式表達(dá)訴求和意見。

（五）增加政府工作透明化，建設(shè)透明政府

“只要政治代理人即政府是信息優(yōu)勢者，即擁有一些為政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就有可能利用其信息優(yōu)勢牟取私利”。 因此，構(gòu)建信用政府、提高政府公信力，迫切需要建立起行政信息公開機制，增加政府工作透明化。

首先，需要行政人員樹立信息公開的觀念。行政人員應(yīng)當(dāng)明白政府的權(quán)威性特性要求其對信息的發(fā)布必須及時、客觀。政府把信息的最終所有權(quán)讓渡給人民，可以讓社會了解問題出現(xiàn)的原因及政府即將采取的解決方法。保障了社會的知情權(quán)，就會及時消除社會的誤解，減少社會沖突的發(fā)生。

其次，加大信息公開的力度，讓人民群眾知道政府的工作動向，尤其是在涉及公眾切身利益的問題上更要做好宣傳。通過建立陽光政府，進(jìn)行政務(wù)公開，把政府的工作置于社會監(jiān)督之下，促進(jìn)政府工作的自我改進(jìn)，以起到“公權(quán)力”對“私權(quán)利”的保障，減少社會問題的出現(xiàn)。同時要建立系統(tǒng)的政府信息公開制度體系，使政府的行為制度化規(guī)范化。

注釋：

①吳威威：《良好的公信力：責(zé)任政府的必然追求，載于《蘭州學(xué)刊》2003.6

②中國信用小康指60分，官員信用度最差農(nóng)民最高，搜狐新聞，http:// news.sohu.com/.2007-08.

③陳先兵：《重塑政府公信力，化解城鄉(xiāng)群體性事件，載于《中共銀川市委黨校學(xué)報》2009.5

④戴艷軍，趙東霞：《論我國轉(zhuǎn)型期的公共政策決策模式，載于《公共行政》2003.3

⑤亞里士多德：《政治學(xué)》，北京商務(wù)印書館.1965

⑥姜麗麗，張峰：《政府公信力的失范與規(guī)制——兩件華南虎事件迥異命運的深層次考量》，載于《政治研究》。

⑦程雄：《公信力:評價領(lǐng)導(dǎo)者的重要尺度》，載于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2003.17

⑧亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店.1989

⑨高衛(wèi)星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，載于《中國行政管理》。

⑩李春成：《信息不對稱下政治代理人的問題行為分析》，載于《學(xué)術(shù)界》2000.3

[1]武曉峰：《近年來政府公信力研究綜述》，載于《中國行政管理》.2008.5.

[2]羅希:《淺論如何提高政府公信力》，載于《知識經(jīng)濟(jì)》.2008.11.

[3]戴艷軍，趙東霞：《論我國轉(zhuǎn)型期的公共政策決策模式》，載于《公共行政》.2003.3.

[4]亞里士多德：《政治學(xué)》，北京商務(wù)印書館.1965.

[5]黨秀云：《公民精神與公共行政》，中國行政管理.200.8.

[6]程雄：《公信力:評價領(lǐng)導(dǎo)者的重要尺度》，載于《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》.2003.17.

[7]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店.1989.

[8]高衛(wèi)星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，載于《中國行政管理》.

[9]李春成：《信息不對稱下政治代理人的問題行為分析》，載于《學(xué)術(shù)界》200.3.

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：A文章編號：1671-864X（2015）09-0045-02