文/彭文斌 向昊 熊文瑞

在傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體系中，政府和企業(yè)扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實(shí)踐證明，僅僅依靠政府監(jiān)督來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要公眾真正地參與到環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中來。

2015年10月29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出，需要加大環(huán)境整治力度，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

“十二五”時(shí)期是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平凡的5年，面對復(fù)雜多變的國際環(huán)境，“中國號列車”平穩(wěn)換擋、合理提速，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。目前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題仍然比較突出。據(jù)2014年《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《中國環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，全國廢氣中二氧化硫、氮氧化合物和煙（粉）塵排放量，分別達(dá)1974.4萬噸、2078.0萬噸和1740.8萬噸，工業(yè)排放各占88.1%、67.6%和83.6%；對全國161個(gè)地級及以上城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行檢測，僅有16個(gè)城市空氣質(zhì)量年均值達(dá)標(biāo)；全國廢水排放量為716.2億噸，其中工業(yè)廢水排放量205.3億噸；全國一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量達(dá)32.6億噸，全國一般工業(yè)固廢綜合利用率低于發(fā)達(dá)國家，僅為62.1%。由此可見，工業(yè)企業(yè)仍然是污染排放的主體，我國環(huán)境保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)，面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，污染減排需要以工業(yè)減排為核心的全行業(yè)共同完成。

十八屆五中全會通過的《建議》把生態(tài)文明建設(shè)提升到更高的高度?！熬G色發(fā)展”將是“十三五”期間的重中之重。這需要作為正式環(huán)境規(guī)制主體的政府部門、非正式環(huán)境規(guī)制主體的社會公眾和企業(yè)自身共同踐行“綠色發(fā)展”理念，有效緩解環(huán)境污染問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)“美麗中國”。然而我國正式環(huán)境規(guī)制主體存在著政策體系不健全、內(nèi)部腐敗滋生等問題；非正式環(huán)境規(guī)制主體更是無組織，缺乏使命感。為此，我們需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對各主體的建設(shè)。

加強(qiáng)正式環(huán)境規(guī)制主體的外部保障及自身內(nèi)部建設(shè)

一是完善環(huán)境規(guī)制政策。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）各成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，環(huán)境政策在建立環(huán)境監(jiān)管的長效機(jī)制和提升環(huán)境工作者效率中發(fā)揮重要作用?！笆濉逼陂g是我國環(huán)境政策快速完善的發(fā)展期，國家加快了環(huán)境政策制定的步伐，各部委連同環(huán)保部共同出臺了涉及環(huán)保信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、排污權(quán)交易以及稅收等相關(guān)法律法規(guī)。地方政府積極開展環(huán)境政策試點(diǎn)工作，遼寧、浙江和海南等省份積極開展生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，環(huán)境政策成效初步顯現(xiàn)。但是，環(huán)境政策的實(shí)施仍然存在諸多問題，主要體現(xiàn)在相關(guān)的行政法規(guī)缺乏法律支撐、環(huán)境政策的作用空間有待進(jìn)一步拓展、環(huán)境政策之間協(xié)調(diào)不夠。因此，我國需要在以上方面進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系，重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境公共利益損失索賠與生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失應(yīng)急修復(fù)等環(huán)境保護(hù)措施的法律支撐，進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)環(huán)境立法的地位與作用，同步拓寬地方環(huán)境執(zhí)法廣度，充分發(fā)揮地方立法對中央立法的協(xié)調(diào)作用。

二是杜絕規(guī)制主體內(nèi)部腐敗。被外界視為“清水衙門”的環(huán)保監(jiān)管部門，近年來也成為腐敗的多發(fā)地。根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，2015年2月中央巡視組發(fā)現(xiàn)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬插手環(huán)評審批工作、環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批“花錢買證”等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，監(jiān)管不嚴(yán)造成的環(huán)境污染事故和尋租行為屢禁不止。防范環(huán)境監(jiān)管部門，特別是基層監(jiān)管部門的內(nèi)部腐敗，堅(jiān)決肅清環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍，需要建立健全內(nèi)部監(jiān)管制度體系，強(qiáng)化權(quán)力約束機(jī)制和環(huán)評工作的剛性。

目前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題仍然比較突出。圖為2015年11月12日，山東濟(jì)南霧霾彌漫，市區(qū)空氣質(zhì)量指數(shù)達(dá)重度污染級別。 圖/東方IC

促進(jìn)非正式環(huán)境規(guī)制主體的發(fā)展

一是促進(jìn)非正式環(huán)境規(guī)制主體組織化。民間環(huán)保組織已經(jīng)成為我國環(huán)保事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要推動(dòng)力量，目前，我國已經(jīng)成立了中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、地球村等環(huán)保組織。雖然數(shù)量眾多，但是我國的環(huán)保組織起步晚、發(fā)展不均衡、欠缺獨(dú)立性和使命感，極大地限制著其應(yīng)有的效用。因此，政府可以適度放低公益事業(yè)組織的申請門檻，積極引導(dǎo)非正式環(huán)境規(guī)制主體進(jìn)行注冊登記，輔助新成立的環(huán)保組織發(fā)展壯大。

二是建立健全獎(jiǎng)賞機(jī)制。浙江省金華市環(huán)保局為激勵(lì)公眾積極參與環(huán)境監(jiān)督管理工作，出臺實(shí)施了《金華市環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，根據(jù)社會貢獻(xiàn)度給予舉報(bào)人50～5000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。不過獎(jiǎng)賞機(jī)制帶來環(huán)境監(jiān)督績效的同時(shí)，也可能導(dǎo)致舉報(bào)不實(shí)、故意夸大事實(shí)等惡性行為，這勢必會導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)督工作的低效率。所以，實(shí)施獎(jiǎng)賞機(jī)制的同時(shí)，需要提高公眾的環(huán)境監(jiān)督的道德水平，防止出現(xiàn)盲目參與、過激參與等問題。

三是提升非正式環(huán)境規(guī)制主體使命感和安全感。環(huán)境保護(hù)部于2015年9月1日正式出臺實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，旨在鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境監(jiān)管，完善公眾參與制度，保障公眾知情權(quán)。環(huán)保部門需要加強(qiáng)對非正式環(huán)境規(guī)制主體的宣傳教育工作，通過項(xiàng)目資助增強(qiáng)公眾參與環(huán)境整治的使命感；開辟公眾參與的新途徑，保障公眾安全，確保環(huán)境保護(hù)公眾參與工作的順利進(jìn)行。

四是增強(qiáng)生產(chǎn)企業(yè)環(huán)保意識。目前，諸多地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督部門擰不過招商引資“土政策”的現(xiàn)象，特別是面對地區(qū)的大型企業(yè)時(shí)，基層環(huán)境監(jiān)管部門往往“胳膊擰不過大腿”，這給環(huán)境監(jiān)管工作帶來諸多不便。同時(shí)，我國企業(yè)缺乏污染治理的內(nèi)在動(dòng)力，這是環(huán)境保護(hù)的一大障礙。企業(yè)需要提高自身的環(huán)保意識，弘揚(yáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)道德責(zé)任，以“綠色發(fā)展”為中心，提高改造現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)水平，提升環(huán)境保護(hù)能力。

建立政府、企業(yè)和公眾聯(lián)控體系

政府、企業(yè)和公眾是環(huán)境監(jiān)管的三大行為主體。在傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體系中，政府和企業(yè)扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實(shí)踐證明，僅僅依靠政府監(jiān)督來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要公眾真正地參與到環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中來。在此基礎(chǔ)上，才使政府、企業(yè)和公眾之間形成良性互動(dòng)，進(jìn)行信息交流、分權(quán)決策，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，推進(jìn)環(huán)境的綜合整治。政府需要時(shí)刻堅(jiān)守工業(yè)企業(yè)減排的主戰(zhàn)場，實(shí)施污染排放“問責(zé)制”，加強(qiáng)對地方大型企業(yè)的生產(chǎn)監(jiān)管，提高公眾對工業(yè)污染事件高發(fā)的認(rèn)知度；企業(yè)需要強(qiáng)化行業(yè)排放總量控制意識，調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展、淘汰落后產(chǎn)能，從生產(chǎn)減排向管理減排和結(jié)構(gòu)減排轉(zhuǎn)變；公眾需要尊重自然、保護(hù)自然，強(qiáng)化環(huán)保意識，著眼當(dāng)前并考慮未來，切實(shí)維護(hù)好自身的環(huán)境權(quán)，發(fā)揚(yáng)環(huán)保見義勇為精神。