■李凡

行動中的協(xié)商民主

■李凡

協(xié)商民主是中國民主政治發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是中國治理改革的一個重要部分。中共十八大和十八屆三中全會提出推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。今年初，中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見中，對如何構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，提出詳細意見。

協(xié)商民主和中國民主發(fā)展、中國治理改革是緊密聯(lián)系在一起的。多年前世界銀行和聯(lián)合國煞費心機地提出“治理”這樣一個全世界各國政府都可以應(yīng)用的概念，因為世界上還有些國家不是民主國家，所以聯(lián)合國就用一個“治理”概念來加以代替。特別是在治理改革當(dāng)中提出善治，善治就包含民主內(nèi)容。這就需要政府公共政策、行政過程和社會緊密聯(lián)系在一起，公共政策要由國家與社會協(xié)商產(chǎn)生這樣的內(nèi)容，隱含了協(xié)商民主的概念在里面。當(dāng)然，對民主的解釋有很多，而我們現(xiàn)在所談的協(xié)商民主更強調(diào)在公共行政、公共政策和政府行使權(quán)力過程中，進行多方商量，要有咨詢、討論、妥協(xié)、互動等內(nèi)容。這樣，協(xié)商民主在中國就有了一個應(yīng)用、發(fā)展空間，尤其是在當(dāng)前一些地方政府與百姓缺乏信任的狀態(tài)下，協(xié)商民主更有它的現(xiàn)實意義。因此，協(xié)商民主應(yīng)該是讓國家與社會、政府與人民面對面地坐下來，討論存在的問題，建立一套對話機制。

根據(jù)中國現(xiàn)狀和各地多年努力創(chuàng)新的結(jié)果，一些可以歸結(jié)為協(xié)商民主的案例在不斷出現(xiàn)，例如浙江溫嶺的民主懇談、上海閔行區(qū)的人大預(yù)算改革、廣東烏坎事件的處理方式、北京麥子店街道參與式預(yù)算改革等，都可以歸結(jié)到協(xié)商民主范圍之內(nèi)。當(dāng)然，這樣的例子還有很多，可以不斷歸納和總結(jié)。依據(jù)這樣一種基本情況，我提出制度、程序、議題、方法、政策和績效6個方面內(nèi)容，總結(jié)各地出現(xiàn)的協(xié)商民主經(jīng)驗，這也是未來在中國推動協(xié)商民主，把協(xié)商民主落到實處所必須關(guān)注的幾個重要環(huán)節(jié)。

第一是制度。協(xié)商民主一定要有制度，一個什么樣的制度可以在中國適合協(xié)商民主的發(fā)展呢？從實際案例當(dāng)中可以看到，像閔行和溫嶺所推動

的公共預(yù)算改革是利用現(xiàn)行的人民代表大會制度，這是一個比較好的協(xié)商民主可以依托的制度；在烏坎例子中可以看到利用現(xiàn)存的村委會制度；在麥子店是利用現(xiàn)存制度，又加以一種創(chuàng)新，在居委會之上成立一個新的組織機構(gòu)；順德在當(dāng)?shù)赝苿痈鞣N政策的咨詢過程中，充分利用現(xiàn)在日益發(fā)達的社會組織。可以看到，在協(xié)商民主推動過程中需要一種制度條件。當(dāng)然，現(xiàn)在中央比較強調(diào)協(xié)商民主應(yīng)該更好地利用政協(xié)組織，但是在我們的案例當(dāng)中還沒有看到，希望未來可以看到這方面的案例。協(xié)商民主發(fā)展過程中所需要的制度，有些是可以利用現(xiàn)存的，有些是可以創(chuàng)新的，或者是幾種現(xiàn)有制度互相結(jié)合的方式。

第二是程序。在協(xié)商民主過程中程序非常重要，應(yīng)該說是成敗的關(guān)鍵。但是在實踐中也看到，很多地方政府對于程序不關(guān)注，或者感到麻煩。推動民主要有時間，一個程序要搞幾個月，地方政府就認(rèn)為是一件非常復(fù)雜和浪費時間的事情。但是在成功案例當(dāng)中，程序是非常重要的，程序公正保證結(jié)果公正，保證結(jié)果能夠適合社會各方面需要，是能達到這樣一個結(jié)果的必要條件。按照程序走，可能一些原來設(shè)想的結(jié)果會發(fā)生變化。所以程序是必須關(guān)注的，是在協(xié)商民主推動過程中一個非常重要的環(huán)節(jié)。

第三是議題。在實踐中特別是公共行政過程中，議題選擇非常重要。在溫嶺民主懇談發(fā)展過程中，到2005年的時候，下一步民主懇談怎么走，溫嶺選擇了政府預(yù)算?，F(xiàn)在看來這個議題選得非常成功，因為預(yù)算是政府和百姓都關(guān)注的問題。如果在推動協(xié)商民主過程中只關(guān)注政府的事情，或者只關(guān)注社會的問題，政府與社會之間沒有關(guān)于議題的共同交集，這個協(xié)商會遇到很大問題。當(dāng)時溫嶺選擇預(yù)算，并且是在人大制度當(dāng)中來推動預(yù)算改革，迄今為止做了10年，取得了非常大的成功?？梢姡h題的選擇在協(xié)商民主當(dāng)中非常重要。當(dāng)然，可以看到在議題選擇中，政府占據(jù)主動地位，基本是可以控制議題的。政府要重視議題選擇，但不要只偏好于自己喜歡的議題，而要更多考慮社會大眾，要照顧到社會的想法。

第四是方法。協(xié)商民主怎么搞，坐下來以后怎么談是一個很重要問題。在麥子店預(yù)算改革當(dāng)中，采用了羅伯特議事規(guī)則的一些做法，取得一些成功，當(dāng)然也沒有完全照抄，因為羅伯特議事規(guī)則是非常復(fù)雜的一個方法。社區(qū)參與行動服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，在推動社區(qū)協(xié)商過程中有一種方法叫做開放空間，這個方法可以使大家公平地坐下來面對面商量問題，一些重要問題和一些不重要問題都可以不加忽略地拿出來討論，這樣可以關(guān)注社會各個方面的問題。這些方法雖然都源于國外，但是在中國實踐當(dāng)中都在應(yīng)用。一個很重要的問題是，政府和社會雙方在坐下來的時候，要有一個公開公平、互相尊重、讓人講話的環(huán)境。對于政府來講，要不怕社會批評。這一點在溫嶺實踐當(dāng)中可以看到，溫嶺農(nóng)民如果對政府很不高興的話，當(dāng)著地方官員的面罵兩句，官員也只是笑笑而已。這在其他地方看不到，甚至于一些地方政府

連人大代表的面都不敢見，擔(dān)心人大代表會讓他們下不了臺，提出一些他們沒有辦法回答的問題。這樣就造成了地方政府與社會之間的互不信任。中國社會上的問題特別是地方政府和百姓之間的問題，很多是由于誤解產(chǎn)生的，如果雙方能夠坐下來面對面地談，讓大家把意見都表達出來的話，很多誤解可以消除。所以在協(xié)商民主的方法當(dāng)中，最重要的就是政府與百姓坦誠相見，面對面對話。

第五是政策。所謂政策，就是公共政策。公共政策包含兩個基本定義，一是為公共利益，二是和公眾協(xié)商。這些年來之所以在預(yù)算改革上協(xié)商民主取得很大成功，就是因為將一個地方的預(yù)算過程看成是公共政策建立過程，社會與政府在預(yù)算問題上可以坦誠交換意見，讓社會講話。這樣的結(jié)果，對社會各個方面都產(chǎn)生了非常好的效果。所以，協(xié)商民主過程實際就是一個公共政策產(chǎn)生過程，這個政策要為社會服務(wù)，讓社會參與。

第六是績效。績效就是協(xié)商民主會產(chǎn)生一個什么樣的結(jié)果。關(guān)鍵是建立一種政府與百姓（國家與社會）之間的互動過程，能夠不斷地把這種協(xié)商形式推動下去。這就要求政府對社會要求做出回應(yīng)，社會也要對政府加以理解，加強雙方之間的互動，最終取得互信，這是協(xié)商民主能達到的最好結(jié)果。如果能夠達到這種互動結(jié)果，即便一些具體的政策效果可能不是非常好，但只要這種互動過程能夠建立，就是一種最好的協(xié)商民主結(jié)果。在這樣的過程當(dāng)中，政府逐漸變成負(fù)責(zé)任的政府，一個可以課責(zé)的政府，政府未來的決策將會透明、公開和開放。

（作者為世界與中國研究所所長）