文/楊澤偉

選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，不但是推進(jìn)海上共同開發(fā)的前提，而且是邁出有效解決兩國海上爭(zhēng)端的重要一步。

“區(qū)塊”選擇的理論與實(shí)踐

從現(xiàn)今海上共同開發(fā)的理論與實(shí)踐來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇主要涉及“區(qū)塊”的地理范圍、具體面積以及與領(lǐng)海的關(guān)系等。

（一）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍，包括跨界的共同開發(fā)和爭(zhēng)議海區(qū)的共同開發(fā)。

（1） 跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線已經(jīng)劃定的情況下，兩國一般是在其海上邊界線兩側(cè)劃出面積基本上相同的兩塊區(qū)域作為一個(gè)跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”，從而進(jìn)行跨界共同開發(fā)。例如，按照1974年《法國和西班牙關(guān)于兩國在比斯開灣劃分大陸架的協(xié)定》，法國和西班牙所劃的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”在邊界線兩側(cè)的面積是相等的。

（2） 爭(zhēng)議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線尚未劃定的情況下，可以把爭(zhēng)議海區(qū)或主張重疊區(qū)的一部分或者全部劃為海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，以實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議海區(qū)的共同開發(fā)。因此，爭(zhēng)議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的前提條件是雙方承認(rèn)爭(zhēng)議海區(qū)或主張重疊區(qū)的存在。例如，1979年《馬來西亞和泰國就泰國灣兩國大陸架確定地域海床中的資源進(jìn)行開發(fā)而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》的前言就明確規(guī)定，承認(rèn)作為兩國就泰國灣大陸架邊界線所提出相互重疊的主權(quán)要求的結(jié)果，在相鄰的大陸架上存有一塊重疊區(qū)，并將這一重疊區(qū)作為共同開發(fā)“區(qū)塊”。

（二）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積。從現(xiàn)有的海上共同開發(fā)案例來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的具體面積不完全一樣，有大有小。面積較大的有澳大利亞與印度尼西亞的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約61000平方公里；面積較小的如法國與西班牙的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約814平方公里。

（三）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”與領(lǐng)海的關(guān)系。關(guān)于海上共同開發(fā)“區(qū)塊”能否延伸至一國或雙方的領(lǐng)海范圍問題，我們可以從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)行分析。一方面，從理論上來看領(lǐng)海是一國領(lǐng)土的重要組成部分，它隸屬于國家主權(quán)的管轄范圍，沿海國的主權(quán)涵蓋領(lǐng)海的上空及其海床和底土。因此，主權(quán)國家原則上是不會(huì)把該國的領(lǐng)海包含在海上共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)的。另一方面，就當(dāng)今海上共同開發(fā)的實(shí)踐而言，各國的做法不完全一致。例如，1993年《幾內(nèi)亞比紹共和國與塞內(nèi)加爾共和國管理與合作協(xié)定》第1條也規(guī)定，兩國的領(lǐng)海應(yīng)排除在共同開發(fā)“區(qū)塊”之外。而1965年《科威特與沙特阿拉伯劃分中立區(qū)協(xié)定》第1條，則將領(lǐng)海部分包括在共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)。因此，在特殊情況下不應(yīng)當(dāng)完全排斥領(lǐng)海部分地區(qū)并將其包含在共同開發(fā)區(qū)的可能性。

影響“區(qū)塊”選擇的主要因素

在海上共同開發(fā)的實(shí)踐中，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，往往并非易事。例如，從20世紀(jì)70年代末開始，中、日兩國在東海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇和具體開發(fā)方式上，一直分歧巨大。中方建議，在東海北部的大陸架爭(zhēng)議區(qū)域和釣魚島周邊海域建立共同開發(fā)區(qū)；日本則提議，在其所稱東?！爸虚g線”包括該線西側(cè)的“春曉”“天外天”“斷橋”和“龍井”四個(gè)油氣田在內(nèi)的“廣泛區(qū)域”進(jìn)行共同開發(fā)。同時(shí)，日本以所謂“釣魚島是日本領(lǐng)土”的理由，不接受中方共同開發(fā)釣魚島周圍海域的設(shè)想。綜合海上共同開發(fā)50多年的實(shí)踐，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇，主要受下列因素的影響。

（一）政治意愿。相關(guān)國家間有共同開發(fā)的政治意愿，是共同開發(fā)談判獲得成功的關(guān)鍵。作為一項(xiàng)政治色彩濃厚的國際合作行為，無論是共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇，還是共同開發(fā)協(xié)議的簽署及其實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，都受到雙方政治意愿強(qiáng)弱的影響。例如，在1981年“冰島和挪威間關(guān)于揚(yáng)馬延島共同開發(fā)案”中，兩國共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積挪威部分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于冰島部分。挪威之所以在“區(qū)塊”面積等方面做出較大讓步，主要是因?yàn)榕餐Ｍ鶏u能繼續(xù)留在北約，并使之作為抗衡蘇聯(lián)的前哨；同時(shí)通過對(duì)冰島的讓步，挪威也可以得到美國及北約國家的認(rèn)可和保護(hù)。

（二）經(jīng)濟(jì)考量。對(duì)油氣資源的需求和油氣開發(fā)技術(shù)的需要等經(jīng)濟(jì)因素，也是促進(jìn)兩國劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議的重要原因。例如，1976年英國與挪威簽訂了聯(lián)合開發(fā)協(xié)定，就是為了使兩國盡快獲取北海的石油和天然氣，以有效應(yīng)對(duì)1973年以來的第一次全球性能源危機(jī)。因此，國家急需油氣資源等經(jīng)濟(jì)因素，會(huì)促使政府尋找辦法先從開發(fā)上受益，而不致于使資源的開發(fā)利用因劃界談判而拖延。

（三）所涉國家的多寡。一般而言，通過共同開發(fā)的方式解決多邊爭(zhēng)端要比雙邊爭(zhēng)端更加困難。雖然在國際實(shí)踐中并沒有共同開發(fā)只限于兩國的原則性規(guī)定，但是到目前為止大多數(shù)共同開發(fā)案例都是雙邊的。因?yàn)闋?zhēng)議海區(qū)涉及的國家越少，越容易劃定共同開發(fā)“區(qū)塊”以進(jìn)行共同開發(fā)。例如，1999年越南、泰國和馬來西亞三國，雖然原則同意在泰國灣劃定共同開發(fā)的“區(qū)塊”，但是迄今為止一直沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（四）主張的合法性。如前所述，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”的一個(gè)重要前提是雙方存在明確承認(rèn)的權(quán)利重疊海域（海區(qū)）。而判定各方主張的權(quán)利重疊海域合法性的依據(jù)是現(xiàn)代國際法的原則和規(guī)則。換言之，一方的海洋權(quán)利主張只有符合現(xiàn)代國際法的要求，才有可能獲得對(duì)方的承認(rèn)，才能成為雙方進(jìn)行共同開發(fā)談判的基礎(chǔ)。這種“特殊情況”包括海岸的形狀、島嶼的存在、安全利益以及歷史性權(quán)利等。因此，相關(guān)各方主張有關(guān)海域的權(quán)利時(shí)也應(yīng)考慮上述情況。

（五）文化因素。文化因素也有可能促進(jìn)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定、達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議。例如，在上述“揚(yáng)馬延島的共同開發(fā)案”中，冰島和挪威均受基督教文化的影響并具有共同的北歐價(jià)值觀。同樣，在“波斯灣的共同開發(fā)案”中，巴林、沙特阿拉伯和科威特等國也都受伊斯蘭文明的影響。因此，在這些海上共同開發(fā)的實(shí)踐中，文化因素不但有利于排除海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的障礙，而且有助于成功推進(jìn)這些地區(qū)的海上共同開發(fā)。

（六）第三方的權(quán)益。第三方一般是指簽約雙方以外而同該爭(zhēng)議海域有關(guān)的國家或機(jī)構(gòu)。就爭(zhēng)議海區(qū)共同開發(fā)而言，對(duì)第三方權(quán)益的處理不但關(guān)系到海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定，而且直接影響海上共同開發(fā)能否順利進(jìn)行。例如，在1974年日韓共同開發(fā)案中，日韓對(duì)東海的共同開發(fā)之所以未能取得進(jìn)展，一個(gè)重要因素就是日韓不顧中方的多次強(qiáng)烈反對(duì)，沒有顧及中方作為第三方應(yīng)有的權(quán)益。

對(duì)中國推動(dòng)南海共同開發(fā)的啟示

上述有關(guān)海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇理論與實(shí)踐的分析，對(duì)中國與有關(guān)國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇具有一定的啟示意義。因?yàn)槟虾?zhēng)端涉及六國七方，所以中國與有關(guān)國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題頗為復(fù)雜。為此，我們可以做好以下工作：

（一）拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動(dòng)。南海島嶼主權(quán)爭(zhēng)端、海域劃界爭(zhēng)端以及油氣資源等，是制約南海共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的重要因素。因此，中國要想與有關(guān)國家劃定在南海的共同開發(fā)“區(qū)塊”，就必須首先進(jìn)一步拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動(dòng)，以準(zhǔn)確掌握南海島礁（特別是南沙島礁）和油氣資源等方面的具體情況。中國一方面可以單方面進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查科考活動(dòng)，另一方面，也可以倡導(dǎo)成立多國或中立性的調(diào)查機(jī)構(gòu)，在不損害有關(guān)各方權(quán)利主張的基礎(chǔ)上，全面深入地進(jìn)行南海島礁和油氣資源的調(diào)查活動(dòng)，從而為共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)的具體實(shí)施創(chuàng)造條件。

（二）選擇南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”宜小。海上共同開發(fā)的順利實(shí)施，與共同開發(fā)“區(qū)塊”的大小也有關(guān)系。選擇的共同開發(fā)“區(qū)塊”面積較小，不但容易達(dá)成協(xié)議，而且便于管理。例如，日韓共同開發(fā)“區(qū)塊”多達(dá)8萬平方公里，不得不分成幾個(gè)小區(qū)塊對(duì)外招標(biāo)。因此，南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”面積宜小、所涉的國家宜少。如前所述，南海爭(zhēng)端涉及六國七方，如果選擇面積較大的共同開發(fā)“區(qū)塊”，必然涉及兩個(gè)以上的國家或爭(zhēng)端方，那么就不容易達(dá)成協(xié)議。事實(shí)上，在目前已有的南海相關(guān)國家的實(shí)踐中，無論是海域劃界的談判還是海上共同開發(fā)協(xié)議的簽署，成功的案例都是雙邊的，如2000年《中越關(guān)于在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》、2009年《馬來西亞與文萊關(guān)于共同開發(fā)的換文》等。

（三）鼓勵(lì)石油公司積極參與南海的共同開發(fā)活動(dòng)。石油公司能夠發(fā)揮推動(dòng)南海共同開發(fā)的重要作用。鑒于在南海進(jìn)行共同開發(fā)的復(fù)雜性和敏感性，南海的相關(guān)國家應(yīng)鼓勵(lì)各自的石油公司就共同開發(fā)問題進(jìn)行探討和嘗試，爭(zhēng)取達(dá)成一致。其實(shí)，石油公司最有可能就南海的共同開發(fā)安排提出合適的建議。特別是一些石油公司被委托參與了南海潛在共同開發(fā)“區(qū)塊”附近的地震調(diào)查活動(dòng)，更應(yīng)當(dāng)參與到共同開發(fā)的談判中。石油公司還能為南海的相關(guān)國家提供有關(guān)共同開發(fā)的技術(shù)性支持，如油氣開發(fā)設(shè)施的安全問題、許可證制度、法律適用、管轄權(quán)及爭(zhēng)端解決方式等。況且，石油公司還是南海共同開發(fā)的最終實(shí)施者。因?yàn)樵谀虾５墓餐_發(fā)活動(dòng)，終究還是需要由石油公司來完成。

（四）劃定南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”。如上所述，選擇南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”，既要限于兩國之間，又要蘊(yùn)藏較為豐富的油氣資源。從已有的開發(fā)實(shí)踐來看，南海南部的油氣資源較北部豐富, 發(fā)現(xiàn)了許多大型油氣田；而南海北部除了發(fā)現(xiàn)Ya13-1、LW3-1、LH29-1等大型油氣田外，其他均是中小型的油氣田。因此，可供選擇的南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”主要有：

（1）北部灣。中越兩國在漁業(yè)合作的基礎(chǔ)上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，既可以選在已劃定界限的北部灣中部的共同漁區(qū)，也可以劃在兩國尚未定界的北部灣外口。

（2）萬安灘盆地。萬安灘盆地位于中越兩國主張的海域重疊區(qū)。近些年來，越南加快了對(duì)該區(qū)域的勘探開發(fā)，從而使之成為了國際石油公司相繼投資的熱點(diǎn)區(qū)域之一。因此，可以考慮將此區(qū)域作為中越兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

（3）禮樂灘盆地?！爸蟹圃饺降卣鹂碧胶献鲄f(xié)議”于2008年期滿后，菲律賓單方面對(duì)外招標(biāo)，并計(jì)劃在禮樂灘海域GSEC-101區(qū)塊（中菲爭(zhēng)議海區(qū)）單方面進(jìn)行勘探開發(fā)。目前中菲兩國的關(guān)系受到“黃巖島事件”和“仲裁案”的負(fù)面沖擊很大。兩國關(guān)系改善后，禮樂灘盆地可成為中菲兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

（4）曾母暗沙盆地。曾母暗沙盆地雖然位于中國的“九段線”范圍以內(nèi)，但是已成為了馬來西亞海上油氣資源開發(fā)的主要基地；況且，馬來西亞深水油氣資源的開發(fā)在不斷推進(jìn)，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。不過，該區(qū)域雖然有可能成為中馬兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”，但是如何付諸實(shí)施也是一個(gè)難題。

（5）納土納海域。中國與印度尼西亞在南海南部存在5萬平方公里的海域重疊區(qū)。而在該重疊海區(qū)的納土納氣田可采儲(chǔ)量約為1.31萬億立方米，是世界上最大的氣田之一。因此，納土納海域也是中國和印尼兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

海上共同開發(fā)不存在絕對(duì)輸贏

通過對(duì)上述海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇問題的理論與實(shí)踐的分析，我們可以得出以下規(guī)律性的認(rèn)識(shí)：

第一，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第74條和第83條的規(guī)定，在達(dá)成劃界協(xié)議前，“有關(guān)各國應(yīng)基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排應(yīng)不妨礙最后界限的劃定”。從這一“不損害條款”可以看出，作為臨時(shí)安排的一種類型，海上共同開發(fā)活動(dòng)包括“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定。因此，在共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的談判中，首先提出“不損害條款”，并引導(dǎo)國內(nèi)民眾對(duì)海上共同開發(fā)性質(zhì)的正確認(rèn)知，不但有助于共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定，而且有利于共同開發(fā)的順利實(shí)施。

第二，明確爭(zhēng)議海區(qū)的存在有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。如前所述，雙方對(duì)爭(zhēng)議海區(qū)的承認(rèn)是劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、進(jìn)行共同開發(fā)的前提條件。如果一方或雙方對(duì)有關(guān)海域的主張不明確，就難以界定海域劃界爭(zhēng)端的具體范圍，也不可能確定潛在的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。同時(shí)，在這種情況下，國際石油公司也不甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)，投資法律地位不明確的海域來參與共同開發(fā)活動(dòng)。因此，從某種意義上來說，進(jìn)一步明確中國在南海的權(quán)利主張，清晰地界定中國與相關(guān)國家間在南海的爭(zhēng)議海區(qū)范圍，無疑有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。

第三，海上共同開發(fā)安排不存在“絕對(duì)的輸贏”。作為一種臨時(shí)安排，海上共同開發(fā)活動(dòng)有助于緩和乃至消除兩國間的緊張關(guān)系、增進(jìn)雙方的互信。事實(shí)上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的簽署，都是建立在承認(rèn)對(duì)方的主張存在一定的合法性的基礎(chǔ)上，并進(jìn)行相互妥協(xié)和讓步的結(jié)果，因而不存在“全輸或全贏”的可能性。

第四，海上共同開發(fā)通常不能一蹴而就。海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的達(dá)成及其實(shí)施，事關(guān)國家利益，往往舉步維艱，需要較長(zhǎng)的時(shí)間。因此，中國對(duì)與相關(guān)國家在南海的共同開發(fā)活動(dòng)，也要有足夠的耐心和反復(fù)磋商的心理準(zhǔn)備。