□賈志鴻

檢察體制改革的海南樣本

□賈志鴻

2014年3月31日，海南省被中央確定為全國司法體制改革首批試點省份后，在省委和最高人民檢察院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，與成員單位共同研究制定了《海南省司法體制改革試點方案》。11月18日，該方案獲中央政法委批準(zhǔn)。2015年1月29日，省檢察院召開了全省檢察機關(guān)司法體制改革試點動員大會，以檢察官“員額制”改革、完善司法責(zé)任制為重點，全面推進各項改革試點工作，取得了階段性成果。

檢察官“員額制”改革

全省檢察機關(guān)共有政法編制2498名，按39%的員額比例可配備檢察官975名。全省現(xiàn)有檢察官1510人（其中檢察員1022人、助理檢察員488人），占實有人員總數(shù)的69.1%，需要分流的檢察官人數(shù)多、任務(wù)重。為此，省檢察院把過渡期檢察官選任作為推行檢察人員分類管理和“員額制”改革的重中之重，專門成立了以檢察長任組長的全省檢察機關(guān)司法體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)10余名骨干人員組成工作小組，深入基層，逐院逐人，摸清情況，精細(xì)測算，研究方案，精心組織實施首批檢察官選任工作。

經(jīng)組織報名、資格審查，全省檢察機關(guān)共有1240名檢察人員符合選任條件。4月2日至16日，省檢察院統(tǒng)一組織各級院參加選任人員進行考試、考核，選出了807名檢察官推薦人選。7月17日，經(jīng)省法官、檢察官遴選委員會審議，確定了796名檢察官人選入額，占全省政法編制的31.9%，比中央確定的39%的比例低7.1個百分點，邁出了司法體制改革的關(guān)鍵一步。

一、以辦案任務(wù)定員額。根據(jù)中央確定的員額比例要求，堅持向基層辦案一線傾斜，核定省院、分市院、基層院三級院的檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員比例，省院為38%、42%、20%；分市院為38%、47%、15%；基層院為40%、50%、10%，基層院、分市院投入辦案一線的人員比例分別為90%、85%?？紤]各地案件數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平、人口總量不均衡等實際情況，在嚴(yán)格控制上述員額比例的基礎(chǔ)上，對各院檢察官員額實行定額分配，根據(jù)情況在大院小院之間進行適度調(diào)劑，預(yù)留一定比例的檢察官員額。首次實際選任檢察官796名，預(yù)留了179名。其中，104名員額由省院統(tǒng)一管理調(diào)配，余下75名員額下達各院根據(jù)工作需要補充。

二、全省一個步調(diào)整體推進。在選任中，省檢察院結(jié)合我省省直管縣的行政體制和檢察隊伍基數(shù)小等特點，不搞試點，全省上下聯(lián)動、統(tǒng)一實施，做到部署統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、步驟統(tǒng)一。檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)制定和修改選任方案，與司改小組成員一道反復(fù)研究，數(shù)易其稿，制定了全省各級院統(tǒng)一適用的《過渡期檢察官選任辦法》《過渡期檢察官選任考試實施方案》《過渡期檢察官選任考核實施方案》。在省檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全省檢察機關(guān)統(tǒng)一組織考試，統(tǒng)一考核程序和內(nèi)容，統(tǒng)一檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)，三級院同步推進選任推薦工作。在選出檢察官人選的基礎(chǔ)上，7月初省院組織各級院經(jīng)過嚴(yán)格考核程序，選任了第一批500名檢察官助理。同時對書記員、檢察技術(shù)人員、司法警察進行確認(rèn)和分類管理，真正落實各歸其位、各司其職、各盡其用。

三、會辦案才能當(dāng)檢察官。在考試考核中，嚴(yán)把檢察官選任標(biāo)準(zhǔn)，突出業(yè)務(wù)能力和工作實績，不論資排輩，不遷就照顧，真正把有辦案能力的檢察人員選入員額。在考試中，無論是考試形式，還是考試內(nèi)容、題型設(shè)計，重在測試考生的實際辦案能力和工作實踐積累，不搞空對空，不搞花架子，不憑死記硬背，力求做到會辦案才能考好?？己酥攸c考察工作實績，要求政工人事部門提供每位參選人員近三年的辦案數(shù)量、質(zhì)量等材料；要求分管院領(lǐng)導(dǎo)在黨組集體推薦前，向黨組全面介紹分管部門參加選任人員的工作實績和業(yè)務(wù)能力，使黨組全面了解情況，避免了憑印象、憑感覺推薦。在考核項目設(shè)置中，近五年內(nèi)參加全國檢察系統(tǒng)業(yè)務(wù)崗位練兵和競賽活動獲得獎項的給予加分。凡長期不辦案或沒有辦案經(jīng)歷的檢察人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部都不進入員額，具有法律資格的院班子成員進入員額必須經(jīng)過嚴(yán)格考核，群眾認(rèn)可度達不到70%的不進入員額。在省檢察院嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)、擇優(yōu)推薦的基礎(chǔ)上，省遴選委員會從專業(yè)的角度，對入額檢察官推薦人選資格進行了認(rèn)真審查，好中選優(yōu)，最后以記名投票表決同意796人，否決了11人。

四、檢察員、助理檢察員“兩股道”分開選。對省院、分市院和人數(shù)較多的基層院，采取檢察員、助理檢察員分別分配名額、分別選任的方式，助理檢察員入額檢察官增加面試環(huán)節(jié)。從方案設(shè)計上既保證了在一線辦案的、實踐經(jīng)驗豐富的檢察員留在檢察官員額內(nèi)，又讓年輕的、優(yōu)秀的助理檢察員能夠進入檢察官員額。如省院，共有檢察官員額86名，符合選任條件的有143名，其中檢察員66名、助理檢察員77名。院黨組認(rèn)真研究隊伍結(jié)構(gòu)、參選人員情況和崗位要求，最后確定在66名檢察員中推薦入額50名（占75.8%），在77名助理檢察員中推薦入額36名（占46.8%）。全省首次遴選共有110名助理檢察員進入了檢察官員額，占助理檢察員總數(shù)的22.5%，年輕人成為改革中最大的受益者。

五、用“三個精心”化解“三個擔(dān)心”。選任前，面對需要分流714名現(xiàn)有檢察官的情況，也就是說現(xiàn)有檢察員、助理檢察員有47.3%會落選。省檢察院一是擔(dān)心思想不穩(wěn)、隊伍不穩(wěn)；二是擔(dān)心辦案骨干選不進員額；三是擔(dān)心一批中青年優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干流失。對此，省檢察院提出要精心調(diào)研謀劃、精心設(shè)計方案、精心組織實施，力爭以“三個精心”化解“三個擔(dān)心”。各級院嚴(yán)格按照省院要求，充分發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，順利組織完成選任推薦工作。整個選任工作取得了良好的效果：一是選任工作平穩(wěn)有序、隊伍穩(wěn)定。截至目前，媒體網(wǎng)絡(luò)、社會輿論無負(fù)面反應(yīng)，未選上的干警情緒波動不大，沒有一個人辭職。干警普遍反映選任方案科學(xué)合理、選任過程公平公正。二是一批中青年骨干進入了員額，其中推薦入額檢察員和助理檢察員的平均年齡分別比選任前小3.2歲和1.7歲。在796名入額檢察官人選中，45歲以下的498名，占62.6%。三是各級院嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)，寧缺毋濫，不折不扣地貫徹和落實了中央和省委關(guān)于“員額制”改革的要求。全省檢察機關(guān)有11.4%的班子成員、31%的部門負(fù)責(zé)人、33%的檢察員沒有入額檢察官。

完善司法責(zé)任制

今年1月，省檢察院制定了《海南省檢察機關(guān)檢察官辦案責(zé)任制改革試點指導(dǎo)意見》，選擇在萬寧、屯昌、白沙、海口秀英、三亞城郊等5個基層院開展司法責(zé)任制改革試點工作。6月1日，省檢察院召開了全省檢察機關(guān)司法體制改革工作推進會，在總結(jié)先行試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定在全省三級檢察院全面推行司法責(zé)任制改革工作。

一、組建辦案組織。在選任檢察官的基礎(chǔ)上，配備若干檢察官助理、書記員等輔助人員，組成主任檢察官辦案組或者獨任檢察官辦案組，辦案組可以相對固定，也可以根據(jù)辦案需要臨時組成，作為辦案的基本單元，直接對檢察長負(fù)責(zé)，減少案件審批層級，提高辦案效率。省檢察院制定了《海南省檢察機關(guān)檢察官、檢察官助理和書記員崗位職責(zé)規(guī)范》，明晰辦案組成員的職責(zé)。通過搭建新的辦案組織，選好配強檢察官，科學(xué)搭配辦案組成員，使辦案人員成為有職有權(quán)的辦案主體，確保誰辦案、誰負(fù)責(zé)，誰決定、誰負(fù)責(zé)的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了辦案組織的扁平化、專業(yè)化。

二、整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)。根據(jù)檢察業(yè)務(wù)特點和職能分工，打破檢察院內(nèi)部“科、處”的行政劃分，撤并內(nèi)設(shè)機構(gòu)，基層院將除派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室以外的內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為“五局一部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察局、民事行政檢察局、案件管理局、檢務(wù)管理局、政治監(jiān)察部，分市院在此基礎(chǔ)上可增設(shè)刑事執(zhí)行檢察局。各院整合后的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量和職能，可根據(jù)實際情況適當(dāng)調(diào)整。通過整合，分市院、基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量大幅減少，由原來的16至19個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，減少為6至8個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。過去許多中層干部成為一線檢察官，直接辦理案件，增強了一線辦案力量。

三、科學(xué)確定檢察官辦案權(quán)責(zé)。本著穩(wěn)步推進、逐步放開的原則，省檢察院制定了《海南省檢察機關(guān)檢察官辦案責(zé)任制職權(quán)規(guī)范指引（試行）》，確定檢察官的“權(quán)力清單”，即重大疑難復(fù)雜案件以及一般案件重大決定事項，由檢察長、檢察委員會決定；其他案件和事項，檢察長可以根據(jù)具體情況授權(quán)檢察官決定和處理，各院可根據(jù)具體情況適當(dāng)調(diào)整。同時，嚴(yán)格遵循“放權(quán)不放任”的原則，強化權(quán)力行使的監(jiān)督制約和辦案質(zhì)量全程監(jiān)控，省檢察院制定了《海南省檢察機關(guān)檢察人員司法責(zé)任追究辦法（試行）》，明確了詳細(xì)的責(zé)任認(rèn)定和追究辦法，注意區(qū)分故意、重大過失造成的錯案與一般工作失誤導(dǎo)致的瑕疵案件，既充分保護檢察官辦案的積極性，又確保問責(zé)制度公平公正、切實可行。

未來工作設(shè)想

下步，省檢察院將緊緊依靠中央、省委、高檢院的領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地貫徹落實中央的改革精神，加強組織，穩(wěn)妥操作，進一步做好各項改革試點工作。

一、堅定不移地推進司法體制改革。在中央、省委、高檢院的有力領(lǐng)導(dǎo)和各成員單位的協(xié)作配合下，我省檢察機關(guān)司法體制改革試點工作開局良好，特別是在全省三級檢察院一次性全部選出了入額檢察官人選，拿下了這塊最難啃的硬骨頭。下步，省檢察院將認(rèn)真貫徹落實全國司法體制改革試點工作推進會、全國大檢察官研討班和省委六屆八次全會關(guān)于司法體制改革工作的決策部署，引導(dǎo)廣大干警進一步凝聚改革共識，敢于擔(dān)當(dāng)，攻堅克難，堅定不移地推動改革深入發(fā)展。

二、進一步完善司法責(zé)任制。在“選好檢察官”的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞如何“用好檢察官”，進一步健全辦案組織，完善檢察官“權(quán)力清單”，深化內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，推動建立檢察官單獨職務(wù)序列和檢察官職業(yè)準(zhǔn)入、等級晉升、逐級遴選機制，建立完善檢察官違法違紀(jì)懲戒制度，加強司法辦案的監(jiān)督制約，確保檢察權(quán)依法獨立公正行使。

三、大力推進省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理改革。積極配合組織、編辦、人社、財政等部門，加快干部統(tǒng)一管理機制改革，完善省以下檢察院經(jīng)費、資產(chǎn)統(tǒng)一管理機制，推動檢察人員職業(yè)保障制度盡快落地，逐步釋放改革紅利，確保改革試點取得實實在在的成效。

四、將思想政治工作貫穿始終。堅持改革推進到哪一步，思想政治工作就跟進到哪一步。深入了解干警思想動態(tài)，加強教育引導(dǎo)，及時釋疑解惑，通過采取為未入額的檢察官爭取優(yōu)惠政策、鼓勵其選擇合適崗位等措施，確保在改革過程中思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

（作者系海南省人民檢察院黨組書記、檢察長）