公大勇

[摘 要] 目前，黑龍江省貧困村數(shù)量多，農(nóng)村貧困人口規(guī)模大，農(nóng)村人口的貧困發(fā)生率高，黑龍江省農(nóng)村貧困人口的救助工作極為艱巨。農(nóng)業(yè)資本不足、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、貧困農(nóng)村人力資本不足和扶貧工作落實不到位是黑龍江省農(nóng)村貧困人口產(chǎn)生的主要原因。黑龍江省政府應(yīng)進一步加大扶貧的投入力度，推進專項扶貧措施精準落實，健全完善農(nóng)村救助體系，切實加強扶貧保障措施落實，從而使黑龍江省的農(nóng)村扶貧救助工作邁向新階段。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江；農(nóng)村貧困人口；原因；救助對策；精準扶貧

[中圖分類號] F420 [文獻標識碼] A

Abstract： As the number of poverty villages in Heilongjiang province and the poor population size is large and the poverty incidence of rural population is high， there are tremendous difficulties for the assistance and relief of the poor population. Lack of agricultural capital， weak rural infrastructure， human capital deficit and the poor anti-poverty project implementation in impoverished rural areas， and the insufficient assistance and relief are the main reason for the poor rural population in the province. The government should intensify poverty alleviation， focus on the accurate implementation of special poverty alleviation projects， improve the relief system in rural areas， and ensure the implementation of the poverty alleviation measures.

Key words： Heilongjiang， poverty-stricken rural population， reason， relief strategy， accurate poverty alleviation

一、引言

中國從2014年開始將每年的10月17日定為“扶貧日”，這一天也是國際消除貧困日。中國國際扶貧中心和華中師范大學(xué)在2014年10月17日的第一屆“10.17”論壇上聯(lián)合發(fā)布的《中國反貧困發(fā)展報告（2014）》認為，隨著中國扶貧開發(fā)進入“啃硬骨頭”階段，減貧難度更大，需要全社會共同參與。這一方面要求政府進一步加大扶貧的投入力度，也對社會扶貧救助提出了更高的要求，不斷增強社會扶貧救助的效果。黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村貧困人口的規(guī)模大，社會扶貧救助存在問題尤其突出，在全國扶貧開發(fā)“啃硬骨頭”的大背景下，必須集合全黨和全社會力量，増強決心、提高力度、多措并舉，打好扶貧攻堅戰(zhàn)，力爭2019年底前，全省貧困縣全部脫貧摘帽，提前一年完成脫貧任務(wù)。

二、黑龍江省農(nóng)村貧困人口的規(guī)模

根據(jù)2014年度的《黑龍江統(tǒng)計年鑒》，黑龍江省2013年末總?cè)丝跒?835.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口為2182.5萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?6.9%，鄉(xiāng)村人口為1651.5萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?3.1%。城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)為271.7萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)為14.3萬人。則最狹窄口徑的貧困人口總數(shù)為286萬人，貧困發(fā)生率為7.46%，而全國貧困發(fā)生率為5.933%，黑龍江省的貧困發(fā)生率要遠高于全國平均水平。

黑龍江省的貧困縣主要集中分布在七個地區(qū)，包括國家級貧困縣14個，省級貧困縣7個，共計21個。具體分布情況為：哈爾濱市：延壽縣、通河縣（省級）；齊齊哈爾市：拜泉縣、甘南縣、泰來縣、龍江縣（省級）、富?？h（省級）、克東縣（省級）；大慶市：林甸縣、肇源縣（省級）；鶴崗市：綏濱縣；佳木斯市：同江市、樺南縣、樺川縣、撫遠縣、湯原縣；雙鴨山市：饒河縣；綏化市：蘭西縣、海倫市、青岡（省級）、明水縣（省級）。

根據(jù)國家和黑龍江省的扶貧標準，2014年全省農(nóng)村貧困人口識別規(guī)模為211.6萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率為12.8%，其中低于國家扶貧標準111萬人，低于省扶貧標準100.6萬人；全省貧困村識別規(guī)模為1765個，占全省行政村的19.6%。黑龍江省農(nóng)村貧困人口規(guī)模大、貧困發(fā)生率高，凸顯農(nóng)村扶貧任務(wù)艱巨。

同時黑龍江省農(nóng)村扶貧工作也取得了巨大的成就。2014年，全省21個國家和省級貧困縣農(nóng)民人均純收入7724元，比2013年增長12.1%，其中，國家和省級貧困縣農(nóng)民人均純收入為5583元和9420元，分別比2013年增長13.2%和12.7%。脫貧37萬人，比2013年提高201%，超額完成國家下達的脫貧任務(wù)。但是黑龍江省要想2015年實現(xiàn)300個貧困村整村脫貧，減少國定標準貧困人口20萬人、省定標準貧困人口20萬人的目標，任務(wù)依然艱巨。

三、黑龍江省農(nóng)村貧困人口產(chǎn)生的原因分析

（一）財政投入有限導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本不足

農(nóng)業(yè)投資主要來自農(nóng)戶自有資本、銀行信貸資本和政府財政支農(nóng)資金三個渠道。一是受制于貧困現(xiàn)狀，農(nóng)戶自有資本有限，在其收入用于維持基本生活尚且存在困難的情況下，更難保證對農(nóng)業(yè)的資本投入。正是由于入不敷出成為農(nóng)村貧困居民的經(jīng)濟常態(tài)，使其難以進行資金積累與儲蓄，導(dǎo)致農(nóng)戶自身投資能力不足。endprint

二是銀行信貸資金雖然可以成為農(nóng)戶獲得農(nóng)業(yè)資本的重要渠道，但是在市場機制中，銀行實行企業(yè)化經(jīng)營，商業(yè)化運作，而農(nóng)村貧困居民的風(fēng)險抵抗能力和償還能力較低，他們也難以獲得銀行信貸資金。目前針對貧困農(nóng)戶的小額扶貧貸款由于缺少后續(xù)支持、數(shù)額小、時限短等原因，所以作用有限。

三是政府財政支農(nóng)資金包括國家級、省級和縣級財政支農(nóng)資金的效果有限，雖然國家和省級財政不斷加大對農(nóng)業(yè)的投入，但是國家和省級財政資金主要是用于農(nóng)村公共事業(yè)投入和農(nóng)業(yè)補貼。公共事業(yè)投入對于增加富裕人群的福利有利，因為他們有更大的優(yōu)勢利用這些公共產(chǎn)品，普惠制的農(nóng)業(yè)補貼雖然有利于縮小農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間的差距，但是對于縮小農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距作用有限。貧困縣自身有限的財政投入也足以產(chǎn)生良好的扶貧效果。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

以樺南縣為例，樺南縣位于黑龍江省東北部，處于三江平原第五區(qū)，面積4416平方公里。全縣地形呈東高西低，東部是山區(qū)、半山區(qū)，西部是平原地帶，森林面積212萬畝，覆蓋率為33%；草原44萬畝、耕地189萬畝，隸屬于佳木斯市，縣轄5鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，192個行政村，377個自然屯?？h境內(nèi)有7個萬畝以上灌區(qū)，其中3個灌區(qū)無上游控制性水利工程，致使水田灌溉保證率低。每年都會出現(xiàn)水田渴水現(xiàn)象，而遇到中到大雨，又會發(fā)生河水出槽，造成農(nóng)業(yè)災(zāi)害。因各種自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都會有幾十萬畝農(nóng)田受災(zāi)，導(dǎo)致大量返貧與致貧人口的出現(xiàn)。再加上農(nóng)村交通條件、通訊條件和水電條件等基礎(chǔ)設(shè)施差，導(dǎo)致信息閉塞，也阻礙了貧困地區(qū)農(nóng)民收入的提高。

（三）貧困農(nóng)村人力資本嚴重不足

貧困農(nóng)村人力資源豐富，但人力資本不足。人力資本的作用主要以教育作用和健康存量的作用體現(xiàn)。受教育水平提高的作用主要體現(xiàn)在增加農(nóng)業(yè)內(nèi)收入和農(nóng)業(yè)外收入兩個方面。根據(jù)研究，農(nóng)業(yè)勞動力的人均受教育水平每增加1年，人均收入平均增加20元，同時家庭中最高學(xué)歷者每增加一個學(xué)歷檔次，家庭人均收入可以增加100元以上。健康存量的作用主要體現(xiàn)在農(nóng)民的勞動收入能力和衛(wèi)生保健支出方面。根據(jù)研究，營養(yǎng)健康與經(jīng)濟發(fā)展之間存在一定的正相關(guān)關(guān)系：卡路里擁有量每增加1%，種植業(yè)收入將會增加0.57%；而農(nóng)業(yè)勞動力因病無法工作時間每延長一個月，種植業(yè)收入將會減少2200元。

2013年，貧困縣農(nóng)村勞動力中小學(xué)文化程度的占6.44%，初中文化程度的占23.31%，高中文化程度的占4.84%，而文盲和半文盲的占63%左右。貧困人口中小學(xué)以下文化程度的高于全省4.3%，具有初、高中文化程度的勞動力低于全省4.7%；具有中專、大專文化程度的勞動力低于全省6.4%。貧困農(nóng)戶中，有殘疾的占8.5%；患有大病的占4.7%；長期慢性病的占14.8%；體弱多病的占25.6%。貧困農(nóng)戶家庭收入用于醫(yī)療保健支出的比例高達30-40%，遠遠高于全省平均水平。

低教育水平和低健康存量所體現(xiàn)出的低人力資本水平即限制了貧困人口的增收能力，又增加了消費支出。

（四）扶貧具體工作落實不到位

農(nóng)村貧困地區(qū)的部分領(lǐng)導(dǎo)干部，對扶貧的精神實質(zhì)把握不足、領(lǐng)會不到位。主觀認為扶貧就是過年過節(jié)“送錢送物”式的慰問，并且片面認為修路、修壩、改水、建房，農(nóng)民脫貧就會水到渠成，卻沒有意識到農(nóng)民是扶貧工作中的主體，沒有意識到文化扶貧、科技扶貧、教育扶貧等的重要性，缺乏對農(nóng)戶脫貧意識與能力的發(fā)掘和培養(yǎng)，從而使扶貧工作開展難、見效慢。

四、完善黑龍江省農(nóng)村貧困人口救助對策

（一）推進專項扶貧措施精準落實

黑龍江省應(yīng)該扎實促進專項扶貧措施精準到村和扶持到戶。首先推進整村脫貧，通過專項扶貧資金的引導(dǎo)，整合資源，重點解決貧困村農(nóng)田水利、飲用水、電力、道路、危房、產(chǎn)業(yè)、文化衛(wèi)生等制約發(fā)展的瓶頸問題。對貧困村中低產(chǎn)田和低洼易澇農(nóng)田進行分級治理，改善生產(chǎn)條件。二是推進產(chǎn)業(yè)扶貧，以“兩牛一豬”、鵝鴨、果菜、食用菌、雜糧雜豆等特色種養(yǎng)業(yè)為重點，加大扶持力度，通過土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移務(wù)工、入股分紅等措施，完善產(chǎn)業(yè)扶貧帶動貧困村、貧困戶增收的利益聯(lián)結(jié)機制；推進貧困村鄉(xiāng)村旅游、光伏發(fā)電、互聯(lián)網(wǎng)+電商等扶貧新業(yè)態(tài)發(fā)展，拓寬增收渠道，增強發(fā)展內(nèi)生動力。三是推進就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧，開展“百社千企萬人”就業(yè)扶貧行動，引導(dǎo)農(nóng)民外出打工和扶持創(chuàng)業(yè)。對貧困家庭子女參加中高職教育進行補貼，提高就業(yè)技能。對缺乏技能的貧困群體進行培訓(xùn)，提升從業(yè)能力。四是拓寬投入渠道扶貧，實施小額信貸扶貧，通過貸款貼息、風(fēng)險保證金，放大貸款規(guī)模，為貧困戶提供5萬元以下小額貸款，逐步建立免擔保免抵押的信用貸款；擴大扶貧互助金規(guī)模，建立集中使用、風(fēng)險共擔、利益共享的運行機制，推動規(guī)模經(jīng)營，放大資金效應(yīng)；加大小額保險扶持力度，構(gòu)建“政府支持、農(nóng)民受益、市場運作”的農(nóng)村扶貧保險體系。

（二）健全和完善農(nóng)村救助體系

有效整合各部門資源，盡快制定針對農(nóng)村貧困人口的各項優(yōu)惠政策和措施，包括就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、住房、水電、法律援助等等，從而逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差別。尤其是當前農(nóng)村貧困人口最關(guān)心的就醫(yī)、就學(xué)、住房和就業(yè)問題，一是就醫(yī)方面，要針對農(nóng)村貧困人口住院醫(yī)療降低新型農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷門檻，提高報銷比例，積極探索資助以農(nóng)村貧困人口為對象，以參合參保、門診救助、住院救助、臨時醫(yī)療救助、慈善援助為主的“五位一體”的醫(yī)療救助新模式。二是就學(xué)方面，以教育部門牽頭負責(zé)實施援助，全部免除貧困學(xué)生九年義務(wù)教育階段的所有費用，非九年義務(wù)教育階段實行減免收費，并且提供獎學(xué)金、社會捐助、助學(xué)貸款等多種途徑，切實解決貧困學(xué)生的就學(xué)困難問題，從而提高人口素質(zhì)和人力資本水平。三是住房方面，以災(zāi)后重建、農(nóng)村安居工程建設(shè)、對口幫扶為突破口，努力改善貧困人口的住戶難題。四是就業(yè)方面，通過就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)扶持、勞務(wù)輸出等多種措施，提高有勞動力的貧困家庭的“自我造血”功能，盡快實現(xiàn)脫貧致富。同時，要繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件，推動貧困農(nóng)村落后面貌的根本改變，從而切實解決貧困農(nóng)村交通難、飲水難、就學(xué)難、就醫(yī)難等問題，改善貧困群眾的生活水平。

（三）切實加強扶貧保障措施落實

一是建立激勵機制，把績效考評、扶貧成效、資金使用作為年度資金分配依據(jù)，獎優(yōu)罰劣。二是落實考核機制，開展貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核、扶貧工作和約束機制考核，并把考核結(jié)果與干部選拔任用相結(jié)合。三是建立貧困縣退出機制，根據(jù)國家規(guī)定，制定貧困縣退出辦法。對提前退出的原支持政策不變。四是提高貧困縣和貧困人口脫貧的主動性，要改變等靠要思想，主動作為，切實承擔起脫貧主體責(zé)任。

[參 考 文 獻]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint