□ 程慧棟

深化城市社會治理公共權(quán)力體制改革路徑探析

□ 程慧棟

公共權(quán)力（或稱為行政權(quán)力）主要是指在社會治理實踐活動中，政府及有關部門賴以處理各項社會公共事務、維護社會公共秩序的權(quán)力。正如金太軍在《公共權(quán)力與公共福利保》一文中所指出，“其基本功能之一在于維持、調(diào)整或發(fā)展整個社會生活的基本秩序，使社會免于瓦解。”同時，政府公共權(quán)力具有雙重屬性，因為“政府公共權(quán)力既承擔著政治職能，又擔負著管理社會公共事務的職能?！边@體現(xiàn)了公共權(quán)力的廣泛性與公共性。從根本上來說，公共權(quán)力的所有者是社會公眾，政府僅僅是公共權(quán)力的代表者和行使者。也就是說，政府的公共權(quán)力需要受到法律與制度的規(guī)范與制約，需要接受社會公眾的監(jiān)督與約束。然而，當前我國政府在行使社會治理公共權(quán)力的過程中，依舊存在著諸多問題，制約著公共權(quán)力的效益，影響著公眾對公共權(quán)力的認可。因此，深化城市社會治理公共權(quán)力體制改革成為了提升城市社會治理水平的關鍵環(huán)節(jié)。

轉(zhuǎn)變政府職能，提升公共權(quán)力效益

轉(zhuǎn)變政府職能是深化城市社會治理公共權(quán)力、提升公共權(quán)力效益的重要內(nèi)容。政府作為公共權(quán)力的重要執(zhí)行者，其權(quán)力的合法性和合理性主要來自法律和制度所規(guī)定的政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務型和責任型政府意味著公共權(quán)力行使理念以及方式的轉(zhuǎn)型。也就是說，政府履行社會公共事務管理職能的過程事實上就是行使公共權(quán)力的過程。因此，社會治理水平的高低在很大程度上取決于政府職能的界定是否準確，政府職能的履行是否到位。概括來看，轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共權(quán)力效益可以從如下幾方面著手：

第一，樹立“以人為本”的服務意識，推進“管理型”政府向“服務型”政府的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建服務型政府是轉(zhuǎn)變政府職能的核心目標。服務型政府的實質(zhì)是政府以滿足人們的基本需求以及促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點，努力為人們提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，構(gòu)建完善的公共服務體系，平衡經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系。具體來說，如搭建政府社會公共事務綜合服務平臺，提升公共服務質(zhì)量和供給，深化行政審批制度改革，提升政府服務的規(guī)范化、程序化。

第二，明確界定不同社會治理主體的職責界限。在發(fā)揮政府主導作用的同時，充分調(diào)動市場、社會組織以及社會大眾等其他社會治理主體的積極性和主動性，有序引導其他社會治理主體參與社會治理實踐活動，逐步推進政府由“全能—包攬型”向“有限—外包型”轉(zhuǎn)變，確保社會組織能夠有效承接政府轉(zhuǎn)移出的部分公共事務管理職能，避免出現(xiàn)政府職能缺位現(xiàn)象。

第三，堅持依法行政，以法律形式保障政府職能的轉(zhuǎn)變。法律作為最具權(quán)威的行為規(guī)范和行為導向，有利于確保政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)范性和持續(xù)性。因此，政府職能轉(zhuǎn)變必須以相關法律法規(guī)為基本依據(jù)和主要保障，要堅持“職能法定”的基本原則，出臺有針對性的法律法規(guī)，避免政府職能轉(zhuǎn)變的主觀性和隨意性；要堅持法治思維和法治方式，規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)變的基本程序、內(nèi)容，確保政府職能轉(zhuǎn)變能夠在合法的范圍內(nèi)展開；要全面加強依法行政建設，規(guī)范行政權(quán)力的有效運行，保障行政決策的規(guī)范化、科學化、法治化，推進政府依法治理、依法辦事。

第四，構(gòu)建全方位的政府職能績效評估指標體系。評估社會治理的成就和不足，發(fā)現(xiàn)社會治理實踐中存在的問題，引導社會治理的改革方向，努力推進績效評估由單一的經(jīng)濟質(zhì)量指標向多維的經(jīng)濟社會質(zhì)量指標轉(zhuǎn)變，避免政府單一的追求經(jīng)濟發(fā)展，而忽略了社會發(fā)展的重要性。如適當加大生活滿意度、社會公平度等指標的比例，提升政府對社會公共事業(yè)的重視度。

培育和發(fā)展社會組織，有效制衡政府公共權(quán)力

傳統(tǒng)的社會治理公共權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于層級性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府公共權(quán)力占有絕對支配地位，公共權(quán)力的執(zhí)行方向是自上而下的。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)容易導致公共權(quán)力的濫用。因此，社會治理公共權(quán)力改革的核心就是培育出能夠有效制衡政府公共權(quán)力的社會力量，逐步構(gòu)建出多中心的立體化網(wǎng)絡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。而社會組織作為社會力量的重要代表，在制衡政府公共權(quán)力方面較市場以及社會公眾具有獨特的作用。所以說，深化社會治理公共權(quán)力的關鍵環(huán)節(jié)是壯大和培育一批具有話語權(quán)的社會組織，從而保障其能夠有效參與社會公共事務、影響政府決策及執(zhí)行。具體來說，需要從如下幾方面著手：

第一，加大對社會組織的孵化、培訓力度，積極推動社會組織參與社會治理，提升社會組織的參與能力。社會組織與政府公共權(quán)力之間不是相互對抗的關系，而是相互支持的關系。因此，要想提升公共權(quán)力效益，實現(xiàn)公共利益的最大化，就必須實現(xiàn)政府公共權(quán)力與社會組織的協(xié)同互動、優(yōu)勢互補。

第二，清晰界定政府與社會組織之間的關系，明確社會組織的主體地位，賦予社會組織更多的社會參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮社會組織的功能作用。政府與社會組織之間的關系不是上級與下級、領導與被領導的縱向關系，而是相互配合、相互支持的橫向關系。因此，在社會治理領域，要正確處理政府與社會組織之間的關系，尊重社會組織的獨立性、自主性，避免政府公共權(quán)力過度滲透到社會組織的日常實踐中。

第三，加強對社會組織的監(jiān)督管理。社會組織的培育和發(fā)展不僅需要政府的政策支持，同時也需要政府的有效監(jiān)督。為了有效扭轉(zhuǎn)這一局面，政府需要發(fā)揮其監(jiān)督管理職能，推進“管制型”模式向“服務型”模式的轉(zhuǎn)型，提升其為社會組織服務的意識和水平。具體來說，如積極推進社會組織管理體制改革，改變過去的“雙重”管理格局，避免出現(xiàn)業(yè)務主管單位與登記管理單位之間的相互推諉，以致出現(xiàn)管理“空白”；分類管理社會組織，逐步降低社會組織準入門檻，尤其要鼓勵和支持公益性社會組織的培育和發(fā)展；構(gòu)建多維度、全方位的社會組織考評體系，發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督評估功能。

建立健全公共權(quán)力監(jiān)督制約機制，強化權(quán)力監(jiān)督管理

社會治理公共權(quán)力的有效行使離不開政府的自我監(jiān)督和社會的外部監(jiān)督。因此，深化公共權(quán)力改革，提升公共權(quán)力效益，需要進一步建立健全社會治理公共權(quán)力監(jiān)督制約機制，進一步強化對政府決策與政策執(zhí)行的監(jiān)督管理。

第一，搭建社會組織、市場、社會公眾等社會治理主體與政府的溝通交流平臺。公共權(quán)力的監(jiān)督制約需要充分調(diào)動社會力量，需要有效搜集民眾反饋意見。因此，強化對公共權(quán)力的監(jiān)督管理，需要搭建不同社會治理主體之間的交流平臺。具體來說，如建立社會治理公共事務溝通網(wǎng)絡平臺，強化不同社會治理主體之間的溝通交流，借助社會力量來強化對政府公共權(quán)力的監(jiān)督管理。

第二，完善公共權(quán)力監(jiān)督的相關法律法規(guī)，實現(xiàn)監(jiān)督制約的程序化、法律化、規(guī)范化。公共權(quán)力的監(jiān)督離不開法律的支撐。因此，強化公共權(quán)力監(jiān)督，需要進一步建立健全法律體系。具體來說，如進一步規(guī)范和公開監(jiān)督程序，保障監(jiān)督權(quán)的有效使用，避免公共權(quán)力運行的隨意性和偏離性；依據(jù)監(jiān)督對象以及監(jiān)督內(nèi)容的不同，出臺相應的法律法規(guī)，保障監(jiān)督的針對性和有效性。

第三，綜合運用法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。法律作為一種強制性的監(jiān)督力量，在制約公共權(quán)力方面發(fā)揮著重要作用。但單純的依賴法律監(jiān)督不僅成效不高，而且成本較高。因此，在強化法律監(jiān)督的同時，還應該有效結(jié)合行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督，最大限度實現(xiàn)對公共權(quán)力的全面、有效監(jiān)督。

強化人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障公共權(quán)力實施

人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度，體現(xiàn)了我國民主化的廣泛性和有效性。因此，要深化城市社會治理公共權(quán)力體制改革，需要充分發(fā)揮人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的作用，保障最廣大人民群眾的合法權(quán)益。

第一，強化人大的立法功能。以制度、法律形式進一步保障人大立法工作的順利開展，高度重視、審議優(yōu)化人大提交的法規(guī)草案，提升人大的立法水平；建立健全人大立法機制，主要包括立法前論證和立法后評估機制，推動人大立法的科學化、民主化、可操作化。

第二，強化人大的監(jiān)督功能。進一步建立健全人大監(jiān)督機制體系，建立事前、事中、事后跟蹤監(jiān)督的長效機制，推進監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化和具體化，加強對法律法規(guī)以及行政規(guī)章的監(jiān)督管理，加強對行政體制改革以及行政職能的監(jiān)督管理，加強對財政預算以及執(zhí)行的審計、跟蹤監(jiān)督。進一步創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，拓寬人大監(jiān)督渠道，提升人大監(jiān)督效能。將法律監(jiān)督、工作監(jiān)督有機結(jié)合起來，將人大監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結(jié)合起來；進一步大力宣傳法治精神，提升法律意識，強化人大代表的監(jiān)督管理職責；加大對人大代表的培訓，提升人大代表的監(jiān)督意識和能力。

（作者系湖北省社會科學院社會學所湖北省現(xiàn)代社會治理體系研究中心助理研究員）

責任編輯：宋瀟