端木鍍洋，劉友兆

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210095)

農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的治理績(jī)效評(píng)價(jià)

端木鍍洋，劉友兆*

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210095)

以利益相關(guān)者理論、項(xiàng)目治理理論、委托-代理理論為基礎(chǔ),圍繞土地整理項(xiàng)目、項(xiàng)目治理、績(jī)效評(píng)價(jià)3個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容,將治理理論引入農(nóng)村土地整理項(xiàng)目。主要界定了研究涉及的利益相關(guān)者,考查了在內(nèi)部治理與外部治理過(guò)程中,政府、項(xiàng)目法人、農(nóng)戶等多個(gè)權(quán)利主體的利益訴求,揭示了土地整理項(xiàng)目中利益主體的各項(xiàng)權(quán)責(zé)利情況以及矛盾糾葛,初步探索了農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理的運(yùn)行機(jī)制,探求了土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效的形成與影響因素。并以鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村的土地整理項(xiàng)目作為研究對(duì)象,運(yùn)用構(gòu)建指標(biāo)體系評(píng)價(jià)了該項(xiàng)目的治理績(jī)效,結(jié)果表明大岡鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效一般,在項(xiàng)目進(jìn)行以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益保障方面有所欠缺、監(jiān)督機(jī)制不完善、整理項(xiàng)目實(shí)施效果欠佳為主要原因。

農(nóng)村土地整理;利益相關(guān)者;項(xiàng)目治理;績(jī)效評(píng)價(jià)

文獻(xiàn)著錄格式:端木鍍洋,劉友兆.農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的治理績(jī)效評(píng)價(jià)[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué),2015,56(9):1473-1476.

DOI 10.16178/j.issn.0528-9017.20150944

土地資源一直是人類賴以生存、發(fā)展的最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料和生活條件。從20世紀(jì)90年代起,全世界人民就迫于相當(dāng)嚴(yán)峻的土地保護(hù)壓力,在人口基數(shù)大、土地?cái)?shù)量基數(shù)同樣大的中國(guó),土地保護(hù)更是國(guó)家和人民不得不面對(duì)的難題,因此做好農(nóng)村土地整理項(xiàng)目極為重要。無(wú)論土地整理項(xiàng)目在哪里進(jìn)行,都必然涉及項(xiàng)目自身管理的要求。然而,由于土地整理項(xiàng)目的復(fù)雜度加深,利益牽涉面廣,僅憑普通項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法滿足現(xiàn)行土地整理項(xiàng)目的需要,現(xiàn)有的管理體制亟待創(chuàng)新。對(duì)項(xiàng)目治理績(jī)效進(jìn)行分析,既是對(duì)土地整理項(xiàng)目治理情況的最佳反饋,也是砥礪土地整理項(xiàng)目治理理念不斷發(fā)展的有效動(dòng)力。

基于治理理論,項(xiàng)目治理與土地整理項(xiàng)目治理之間存在極大的共性。項(xiàng)目治理作為一種基于契約的制度框架,體現(xiàn)了項(xiàng)目參與各利益相關(guān)者之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目作為具有重大社會(huì)意義的公共項(xiàng)目,存在非營(yíng)利性和公共價(jià)值,具備推行(公共)項(xiàng)目治理的理論基礎(chǔ)和借鑒環(huán)境。此外,公司治理與項(xiàng)目治理亦具備共同的本質(zhì)特征,都是在組建一定的組織后去完成設(shè)定的目標(biāo),因此,將公司治理績(jī)效的理念和體系引入農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效研究是可取且意義充足的。本文以前述3種理論為基礎(chǔ),探索農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的治理績(jī)效評(píng)價(jià),以期為相關(guān)研究提供參考。

1 農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理理論

利益相關(guān)者理論的中心思想是:項(xiàng)目是由不同要素提供者組成的一個(gè)系統(tǒng),他們提供的要素有許多是項(xiàng)目的專用資產(chǎn),他們是這些項(xiàng)目的利益相關(guān)者。項(xiàng)目治理是為項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)者創(chuàng)造服務(wù),而不僅僅是為管理者的利益最大化服務(wù)。為此,就應(yīng)當(dāng)讓利益相關(guān)者享有所有權(quán)并參與項(xiàng)目治理。有許多實(shí)踐已經(jīng)在這方面做了有益的嘗試,如員工持股計(jì)劃、雇員進(jìn)入董事會(huì)的監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)以及機(jī)構(gòu)投資者和債權(quán)人的作用等。

項(xiàng)目治理理念是對(duì)傳統(tǒng)的、一貫的、單一的自上而下的政府管理理念的沖擊與挑戰(zhàn)。項(xiàng)目治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體多中心化的秩序(如利益相關(guān)者多樣化、多重化)和治理權(quán)力的多維度,這與之前自上而下的行政命令與自下而上的教條服從相反,與命令、要求、控制相對(duì),推崇對(duì)話、談判、協(xié)商與合作,強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目治理中涉及的利益相關(guān)者(如土地整理項(xiàng)目中的政府部門、項(xiàng)目業(yè)主、承包商、農(nóng)村集體、農(nóng)戶等)彼此互動(dòng)、相互協(xié)作和共同治理,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下完善項(xiàng)目管理體制的必然要求。

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

運(yùn)用“邏輯過(guò)程”框架(投入→過(guò)程→產(chǎn)出→效果),構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！斑壿嬤^(guò)程”的思路是將目標(biāo)和因果這兩層關(guān)系細(xì)化為4個(gè)動(dòng)態(tài)性又連為一體的不同層次,這與“績(jī)效”理念中“表現(xiàn)與成績(jī)、執(zhí)行與效果”相呼應(yīng)。績(jī)效不僅需要考慮結(jié)果如何,更要分析過(guò)程發(fā)生了什么,所以依據(jù)這樣一個(gè)邏輯過(guò)程的四維,可以將農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效的分析畫成一條動(dòng)態(tài)流線圖(圖1),從不同過(guò)程理解和分析其治理績(jī)效。

圖1 土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

3 農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效評(píng)價(jià)的模糊物元模型

物元分析最早是由我國(guó)著名學(xué)者蔡文教授提出的,它的核心是促進(jìn)事物轉(zhuǎn)化、解決不相容問(wèn)題,該分析方法適用于多因素的評(píng)價(jià)問(wèn)題。針對(duì)土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效模糊的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),本研究基于物元分析,結(jié)合模糊集合與歐式貼近度計(jì)算,來(lái)開展土地整理項(xiàng)目的治理績(jī)效評(píng)價(jià)。

具體步驟如下:結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)定的4大評(píng)價(jià)維度,23項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)因子,綜合專家咨詢?cè)O(shè)立的目標(biāo)尺度,形成5位23維的復(fù)合模糊物元;再者,按照“越大越優(yōu)、越小越優(yōu)”兩種類型分別進(jìn)行模糊量值的標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算,得到從優(yōu)隸屬度模糊物元;最后,由從優(yōu)隸屬度模糊物元確定其標(biāo)準(zhǔn)模糊物元,之后根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊物元與從優(yōu)隸屬度模糊物元作平方差,得到差平方復(fù)合模糊物元。

4 實(shí)證研究

4.1 項(xiàng)目區(qū)概況和數(shù)據(jù)來(lái)源

項(xiàng)目區(qū)位于鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn),建設(shè)規(guī)模205.16 hm2,新增耕地10.8 hm2。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)土地平整169.67 hm2,田間土地平整土方量60 522.17 m3;新建進(jìn)水機(jī)口55座、機(jī)耕橋7座;改建機(jī)耕橋4座;新建各級(jí)涵洞39座;新增流動(dòng)泵站20座;新建泥結(jié)石路面支道路2條,總長(zhǎng)2 910 m;新建泥結(jié)石路面田間道6條,總長(zhǎng)2 710 m;沿灌排兩用渠道新建生產(chǎn)路17 480 m,防護(hù)林植樹3 745株;拆遷房屋面積505.85 m2。實(shí)際預(yù)算總投資292萬(wàn)元。

評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于眾多土地整理項(xiàng)目的各方面資料,大致可分為項(xiàng)目申請(qǐng)與決策階段資料。(1)農(nóng)村土地整理項(xiàng)目可行性研究、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目規(guī)劃文本、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目規(guī)劃說(shuō)明、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目規(guī)劃圖件、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目預(yù)算書、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目投資預(yù)期效益情況報(bào)告。(2)項(xiàng)目工程進(jìn)展階段的農(nóng)村土地整理項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)理評(píng)估報(bào)告、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算與審計(jì)報(bào)告。(3)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的農(nóng)村土地整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目工程監(jiān)理總結(jié)報(bào)告、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目初驗(yàn)報(bào)告、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目竣工圖以及其他相關(guān)資料。據(jù)此,通過(guò)土地整理項(xiàng)目專家評(píng)審團(tuán)討論打分確定指標(biāo)權(quán)重。

4.2 指標(biāo)權(quán)重和目標(biāo)值的確定

構(gòu)建網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)關(guān)系圖,用SD軟件結(jié)合專家評(píng)分算出各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。同時(shí),結(jié)合農(nóng)村土地整理項(xiàng)目建設(shè)情況、文檔資料(如農(nóng)村土地整理項(xiàng)目梭工驗(yàn)收資料)、《國(guó)家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》、專家打分等綜合確定目標(biāo)值(表1)。

4.3 結(jié)果分析

本實(shí)例研究采用網(wǎng)絡(luò)分析法(ANP),在層次分析(AHP)的基礎(chǔ)上,考慮了不同層次因素間的相互作用與反饋情況,在專家的意見(jiàn)指導(dǎo)下,確定了23項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。根據(jù)土地整治項(xiàng)目相關(guān)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定,結(jié)合相關(guān)專業(yè)人士的意見(jiàn),設(shè)定了各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值,將各項(xiàng)指標(biāo)分為優(yōu)秀、良好、一般、較差4個(gè)等級(jí)。之后,將研究項(xiàng)目的實(shí)際值與訪談、問(wèn)卷調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)帶入之前構(gòu)建的模糊評(píng)價(jià)模型,計(jì)算得到如下結(jié)果。

表1 農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重和目標(biāo)值

從項(xiàng)目投入與決策的治理績(jī)效情況來(lái)看,單位面積投資額等5項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標(biāo)限值的歐式距離分別為0.037 5, 0.005 9,0.013 6和0.166 9。根據(jù)歐式貼近原理,大岡鎮(zhèn)土地治理項(xiàng)目的投入決策治理績(jī)效為良好。說(shuō)明在土地整理項(xiàng)目的初期,尤其是在決策分析階段,主要負(fù)責(zé)單位以及核心規(guī)劃管理部門,協(xié)同合作,科學(xué)決策,形成了良好的治理績(jī)效,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目規(guī)劃決策的科學(xué)、規(guī)范、高效。

從項(xiàng)目的實(shí)施組織與管理的治理績(jī)效來(lái)看,預(yù)算執(zhí)行偏差率等5項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標(biāo)限值的歐式距離分別為0.036 3, 0.008 8,0.016 7和0.077 4。

根據(jù)貼近度原理,大岡鎮(zhèn)光華村土地治理項(xiàng)目的組織實(shí)施治理績(jī)效為良好。說(shuō)明在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中,項(xiàng)目的執(zhí)行與施工的組織都比較到位,該階段由于制度約束健全,各利益相關(guān)主體尤其是項(xiàng)目實(shí)施方工作到位,在預(yù)算、工期方面表現(xiàn)出了較高執(zhí)行水準(zhǔn),治理績(jī)效良好。

從項(xiàng)目的建設(shè)與監(jiān)督的治理績(jī)效來(lái)看,耕地面積增加率等8項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標(biāo)限值的歐式距離分別為:0.275 9, 0.124 0,0.001 3和0.089 6。按貼近程度來(lái)判定,光華村土地治理項(xiàng)目的建設(shè)與監(jiān)督的治理績(jī)效為一般。這表明在工程建設(shè)中、竣工后,其項(xiàng)目初始目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況不夠理想。一方面由于項(xiàng)目本身的條件限制,涉及的整理地塊較小,各項(xiàng)建設(shè)受制;但另一方面也在一定程度上反映出項(xiàng)目在整理后達(dá)到的水平上偏低,并且相對(duì)缺乏合理有效的監(jiān)督與制約機(jī)制,使得項(xiàng)目的工程建設(shè)治理水平不高,利益相關(guān)者參與度不高。

從項(xiàng)目的綜合產(chǎn)出與效益來(lái)看其治理績(jī)效,農(nóng)地年收入增加量等5項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標(biāo)限值的歐式距離分別為0.118 9, 0.058 3,0.004 5和0.064 3,根據(jù)貼近度判別,光華村土地整理項(xiàng)目的綜合產(chǎn)出與效益的治理績(jī)效為一般。說(shuō)明在項(xiàng)目完成后,農(nóng)地產(chǎn)能提高、就業(yè)改善、成本回收和公眾的滿意度還有待提升。該土地整理項(xiàng)目治理的效果并不明顯,主要體現(xiàn)在農(nóng)民主體的一些利益訴求還不能得到很好滿足,各方利益還有待協(xié)調(diào),項(xiàng)目本身整理水平也亟待提高。

總體來(lái)看,鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村土地整理項(xiàng)目,其各項(xiàng)指標(biāo)調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標(biāo)限值的歐式距離分別為0.181 9, 0.142 6,0.011 7和0.195 4。按照歐式貼近度的計(jì)算規(guī)則,該項(xiàng)目的總的治理績(jī)效判定為一般。

5 討論

農(nóng)村土地整理項(xiàng)目,對(duì)于保障國(guó)家糧食安全,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。而目前土地整理項(xiàng)目的管理還存在較多問(wèn)題,尤其是制度框架層面有待進(jìn)一步創(chuàng)新與完善。公司治理理論起步較早,理論成果應(yīng)用較為成熟,且與土地整理項(xiàng)目等公共項(xiàng)目治理具有一定的相似性與可借鑒性。因此將治理理論引用到農(nóng)地整理項(xiàng)目中具有一定的理論可行性與現(xiàn)實(shí)必要性。本文在明確治理理論概念與內(nèi)容的基礎(chǔ)上,將治理與農(nóng)村土地整理項(xiàng)目相結(jié)合,嘗試從內(nèi)部治理和外部治理兩個(gè)方面分析農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的治理運(yùn)行機(jī)制以及治理績(jī)效形成。

土地整理項(xiàng)目中,各利益相關(guān)者由于各自的出發(fā)點(diǎn)、利益訴求不同,往往會(huì)產(chǎn)生沖突。這種矛盾沖突,容易影響整理項(xiàng)目治理績(jī)效的發(fā)揮,在項(xiàng)目的前、中、后期都會(huì)對(duì)項(xiàng)目真正效用的發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面影響。因此,應(yīng)給各個(gè)權(quán)利主體提供表達(dá)各自需求的渠道,合理分配整理項(xiàng)目所得利益,并在法律、制度的約束下實(shí)現(xiàn)共同利益的最大化。這就需要通過(guò)完善項(xiàng)目決策機(jī)制、形成項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制,從項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā),形成核心利益相關(guān)者的治理結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用。

本研究將基于項(xiàng)目治理理論構(gòu)建的農(nóng)村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系運(yùn)用于鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村土地整理項(xiàng)目,評(píng)價(jià)結(jié)果顯示,光華村土地整理項(xiàng)目治理績(jī)效一般。在項(xiàng)目開始的前期,主要是決策、規(guī)劃、組織實(shí)施方面,該項(xiàng)目的績(jī)效水平良好,主要的治理薄弱環(huán)節(jié)在于項(xiàng)目中期和后期產(chǎn)出的效益,農(nóng)民滿意度、農(nóng)地實(shí)際產(chǎn)能、相關(guān)監(jiān)管不足,這是最終影響項(xiàng)目治理績(jī)效的主要原因。

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(責(zé)任編輯：高 峻)

F 301.2;C 939

A

0528-9017(2015)09-1473-04

2015-05-06

端木鍍洋(1989-),男,江蘇揚(yáng)州人,碩士,主要研究方向?yàn)橥恋乜沙掷m(xù)發(fā)展與利用。E-mail:duanmu_duyang@163.com。

劉友兆(1959-),男,江蘇淮安人,教授,博士,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)橥恋乜沙掷m(xù)利用與土地資源評(píng)價(jià)。E-mail:yzliu@njau.edu.cn。