向靜

從1996年28名浦東律師成為我國第一批公職律師以來，我國公職律師制度發(fā)展至今已約20年。公職律師們在提高政府依法行政水平、維護社會穩(wěn)定以及服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)方面都發(fā)揮了巨大的作用，但不能否認的是，公職律師制度仍然存在諸多問題。筆者試著提出解決這些問題的決策和建議，并強調(diào)在當(dāng)前階段公職律師需做好法律援助工作。

一、我國公職律師制度的發(fā)展現(xiàn)狀

自2002年公職律師試點工作以來，公職律師制度已經(jīng)在全國全面鋪開。其中，廈門、揚州、吉林、廣州、周村等地形成了自己的典型模式。目前，全國共有公職律師4730人，建立公職律師制度已成為各級政府機關(guān)的普遍共識。

（1）我國公職律師的職業(yè)定位。司法部頒布的《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》中，已將公職律師定義成取得法律職業(yè)資格，供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，為本級政府或部門提供各種法律服務(wù)，由政府支付薪酬的國家公職人員。

但業(yè)界對公職律師的定位仍存在不同聲音——有學(xué)者認為“公職律師服務(wù)政府的職能不應(yīng)包含刑事檢控及實施法律援助，應(yīng)主要圍繞政府工作中心及任務(wù)，協(xié)助處理涉法事務(wù)，涵蓋代表政府參加訴訟”；也有學(xué)者提出“務(wù)必將提供法律援助的義務(wù)和責(zé)任定位于由政府部門的公職律師來承擔(dān)”。

（2）公職律師履職現(xiàn)狀。公職律師的職能大致可以分為參與決策、制度把關(guān)、化解糾紛、法律援助四個方面。

在參與決策與制度把關(guān)方面，公職律師們因為本身地位尷尬，在社會治理過程中的政治影響未能得到充分發(fā)揮，并未能按照《意見》中規(guī)定的那樣發(fā)揮法政府律顧問的作用。

法律援助方面，我們可以從江蘇省法律援助中心的一組數(shù)據(jù)進行分析。在江蘇省法律援助機構(gòu)每年辦理的約23000余件法律援助案件中，由法律援助中心公職律師代理的案件只占約10%，大部分的法律援助案件仍是由社會律師和基層法律服務(wù)工作者代理。與江蘇省8300余名社會律師相比，全省121個法律援助中心專職從事法律援助工作的律師只有133人?？梢钥闯?，公職律師的法律援助工作有待加強。

最后，在化解糾紛方面，公職律師通過調(diào)節(jié)協(xié)商、行政訴訟以及參與信訪接待，在規(guī)范政府依法行政、依法訴訟發(fā)揮了獨到作用。尤其是近年來“民告官”案件增多，公職律師作為本部門代表，在處理頻發(fā)的征地拆遷、環(huán)境污染糾紛中功不可沒。

二、我國公職律師制度存在的問題

（1）立法的缺失導(dǎo)致公職律師身份尷尬。按照目前的法律、法規(guī)，公職律師的設(shè)立及存在尚缺乏法律依據(jù)。新《律師法》中規(guī)定：“國家機關(guān)的現(xiàn)職工作人員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”，而依《司法部關(guān)于開展公職律師試點工作意見》的規(guī)定，公職律師的產(chǎn)生、選拔及身份恰恰是《律師法》規(guī)定所禁止的。二者之間顯然存在著矛盾，使得公職律師的地位陷入尷尬。

（2）職業(yè)環(huán)境影響導(dǎo)致公職律師履職困難。由于公職律師自身的公務(wù)員身份，以及身處行政部門的大環(huán)境，公職律師很容易受“官本位”思想影響，對各類法律事務(wù)作出決定、處理及出具法律意見時，易受單位領(lǐng)導(dǎo)人及其他行政人員的意志左右和干預(yù)。

（3）待遇偏低導(dǎo)致公職律師積極性低下。公職律師因為屬于公務(wù)員序列，無論他們?yōu)楸静块T提供多少法律服務(wù)，每月的工資都是相對固定的。這種薪金模式，往往造成公職律師工作積極性不高。

（4）管理制度限制公職律師人才選拔渠道。由于公職律師屬于公務(wù)員序列，公職律師的選拔就必須要同時滿足三個條件：第一、具有律師資格或法律職業(yè)資格；第二、供職于政府職能部門專職從事法律事務(wù)的人員；第三、所在單位同意擔(dān)任公職律師。這種選拔方式等于關(guān)閉了面向社會招錄的大門，不利于公職律師隊伍的壯大。

三、對完善我國公職律師制度的思考

（1）根據(jù)各地情況，調(diào)整管理模式。目前，我國廈門、揚州、廣州等地都已形成了相對成熟的公職律師管理模式。

筆者認為，現(xiàn)階段對公職律師采用“廈門模式”中的雙重管理更為科學(xué)。廈門模式中，政府并不設(shè)立專門機構(gòu)管理公職律師，而是由公職律師所在單位進行管理，既避免了與現(xiàn)有的政府法制部門之間的重復(fù)設(shè)置和職能重疊，又能避開行政機關(guān)之間的職能之爭，使公職律師制度在低成本的狀態(tài)下建立并發(fā)揮作用。此外，“廈門模式”在準(zhǔn)入和執(zhí)業(yè)監(jiān)督上嚴(yán)格把關(guān)，保證了公職律師隊伍的高起點、高素質(zhì)，較好地解決了困擾公職律師管理上的“兩張皮”問題。

（2）完善制度保障，破除公職律師履則困境。一是盡快修訂《律師法》，對現(xiàn)行《律師法》中公職律師的概念、法律地位、性質(zhì)、功能作用、執(zhí)業(yè)機構(gòu)等條款作出規(guī)定。其次，應(yīng)在《律師法》中對公職律師制度加以專章規(guī)定或增加“國家建立公職律師制度”的條款，凸顯公職律師制度的正當(dāng)性和合法性，并具體規(guī)范公職律師的任職條件、職責(zé)范圍及其履行職責(zé)時的職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律。

二是建立公職律師首問制。規(guī)定政府部門在作出重大決策、重大項目或進行重要活動時，必須有政府律師出具的法律意見書才能有效。行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件或者作出重大行政處罰決定時，立法機關(guān)在起草有關(guān)行政法律法規(guī)時，也應(yīng)征求政府律師的意見。筆者認為還可逐步嘗試讓公職律師列席政府常務(wù)會議，方便律師為政府把握法律關(guān)。

三是落實《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》，保障政府內(nèi)的公職律師不因依法執(zhí)業(yè)而受調(diào)離、降職處分。

（3）建立有效激勵機制，提高公職律師積極性。一方面是提高公職律師的待遇，可以根據(jù)公職律師的履職情況設(shè)定績效工資，提高公職律師工作的主動性。另一方面，給予公職律師按公務(wù)員依法晉級晉職的權(quán)利，根據(jù)公職律師在政府行政管理中的實績、學(xué)術(shù)研究能力，法律服務(wù)能力等綜合情況給予職稱評定，給予公職律師晉升行政職務(wù)的機會。

（4）將法律援助律師納入公職律師行列。我國的法律援助模式，是采取由法律援助機構(gòu)負責(zé)受理、審查法律援助申請，并指派或者安排律師等專業(yè)人員（公證員、基層法律工作者等）提供法律援助服務(wù)。

首先，應(yīng)明確法律援助公職律師的職責(zé)。確保法律援助律師將提供法律援助作為唯一工作內(nèi)容；其次，應(yīng)明確法律援助律師的公務(wù)員身份，由政府為他們提供穩(wěn)定的收入，使法律援助律師沒有后顧之憂，專心工作，保障法律援助工作的順利開展；再次，應(yīng)選拔高素質(zhì)的專業(yè)人才。

最后，關(guān)于法律援助律師制度的費用問題，可以嘗試國外合同制度和“勝訴付費”做法，律師費從當(dāng)事人勝訴后所獲得賠償額中按一定比例支付，敗訴則不收費的做法，實際上由律師來承擔(dān)風(fēng)險，政府財政不必為此支出。