河北經(jīng)貿(mào)大學 張莉
在我國,公職律師這一身份主體的角色是雙重的,公職律師必須具有我國的法律職業(yè)資格證書,且要獲得公職律師執(zhí)業(yè)證書。公職律師特殊的身份決定了他們的職責范圍,與普通律師不同,公職律師主要在政府機構(gòu)、事業(yè)單位中從事法律工作,主要職責是為政府提供法律咨詢,擔任法律顧問,有的學者稱其為“政府法律顧問制度的重要組成部分”[1]。公職律師也參與政府的信訪工作,并定期進行普法宣傳工作,調(diào)節(jié)群眾糾紛。當前,我國的公職律師制度無論在理論還是實踐中都取得了一定的進步。
公職律師這一概念,最早出現(xiàn)于西方國家,并日臻完善。相比之下,我國的公職律師制度發(fā)展較晚,相關(guān)理論的成熟也較緩慢。在20世紀90年代,我國才初次提出公職律師制度,時至今日,公職律師制度經(jīng)過20余年的發(fā)展,已經(jīng)相對成熟。自2019年1月1日施行的《公職律師管理辦法》第二條規(guī)定:“本辦法所稱公職律師,是指任職于黨政機關(guān)或者人民團體,依法取得司法行政機關(guān)頒發(fā)的公職律師證書,在本單位從事法律事務(wù)工作的公職人員。”根據(jù)《公職律師管理辦法》等相關(guān)法律文件的規(guī)定,公職律師制度是指規(guī)定公職律師的概念、任職資格、職責范圍、權(quán)利義務(wù)、公職律師的管理體制等在內(nèi)的法律規(guī)范的總稱。
1.2.1 身份具有雙重性
公職律師的特征中,較為突出的一點是其身份角色的雙重性,即公職身份與律師身份。與其在單位的其他公職人員相同,公職律師享受同等的國家公務(wù)員待遇,薪酬福利應(yīng)當嚴格按照政府財政標準發(fā)放,且需受到《公務(wù)員法》的約束。同時,雙重身份之下,公職律師要具備雙重的技能,他們必須具備法律專業(yè)知識,只有獲得法律職業(yè)資格證書,才能勝任;作為公職人員,他們還應(yīng)具有職業(yè)道德品質(zhì),與律師一樣具有相應(yīng)的法律知識,并接受《律師法》的調(diào)整和規(guī)范。
1.2.2 職責范圍相對確定,任職嚴格
從具體職責的類型劃分,公職律師的職責大概可以劃分為參與政府決策、審核經(jīng)濟活動、處理行政糾紛等方面,更細的劃分是訴訟業(yè)務(wù)一類,非訴訟業(yè)務(wù)一類。我國現(xiàn)行的《公職律師管理辦法》中,有許多對公職律師的任職禁止性規(guī)定?!稗k法”對公職律師的法律素養(yǎng)提出了較高的要求,他們要具有深厚的法學理論根基。這一規(guī)定,在一定程度上督促公職律師認真學習法學理論,提升法學業(yè)務(wù)素養(yǎng),培養(yǎng)法律思維,以求在律師事務(wù)中,游刃有余,履行好職責。這一點也體現(xiàn)在公職律師的實務(wù)經(jīng)驗上,他們需要從事法律方面的業(yè)務(wù)達兩年以上,或其在法官、檢察官、律師隊伍中曾有一年以上的工作經(jīng)歷。職責的確定性及任職的嚴格性有利于發(fā)展更加優(yōu)秀的公職律師隊伍,促進法治社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。
1.2.3 服務(wù)具有無償性
眾所周知,社會律師向大眾提供的法律咨詢、代理訴訟等業(yè)務(wù)是有償?shù)?,而公職律師是不允許從事這類有償服務(wù)的,比如在律師事務(wù)所兼職。作為國家的公職人員,公職律師的工資主要由國家財政負擔。
我國建立公職律師制度的重要標志,是《公職律師管理辦法》的頒布施行。此前,我國并無專門的用來規(guī)制公職律師的法律法規(guī),各地對于公職律師制度的研討,也只是處于探索階段,制度層面的建構(gòu)也僅停留在較淺的層次上。從我國目前的司法實踐來看,2019年1月,是我國公職律師制度建設(shè)中關(guān)鍵的時間節(jié)點,我國的公職律師制度改革的工作正在從全國各地展開,據(jù)統(tǒng)計,我國的公職律師隊伍人數(shù)已達31000,日漸強大的公職律師隊伍,活躍于證監(jiān)會、交通運輸部等各個國家部門。在我國推行公職律師制度改革的進程中,各地也涌現(xiàn)出許多具有代表性、示范性、可行性的典型,廣州、揚州、周村、廈門等地的改革經(jīng)驗值得推廣和借鑒,這些典型經(jīng)驗對我國推進法治國家建設(shè)、全面推進依法治國、提升國家治理能力具有指導意義。各地的公職律師制度改革,獨具特色,實踐經(jīng)驗也各不相同,在注意到這些寶貴經(jīng)驗的同時,公職律師制度改革中的問題也不容忽視。在筆者看來,制度層面宏觀構(gòu)建的薄弱是我國公職律師制度發(fā)展、完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前,我國公職律師制度中,對公職律師的法律地位、職能等方面的規(guī)定不盡完善,這對于建設(shè)高素質(zhì)、專門化的公職律師隊伍十分不利。值得注意的是,我國的公職律師還與其他法律機構(gòu)存在業(yè)務(wù)上的沖突,譬如與政府法制機構(gòu)[2]。這些沖突,對公職律師制度的健全是不利的,主管部門的交叉,使得對律師監(jiān)管的效率低下,而法律援助律師、社會律師等與公職律師的職能又有重復,凡此種種,均不利于建立一支專門的公職律師隊伍。
我國公職律師制度的完善,面臨的首要問題是加強公職律師的制度保障,明確公職律師的法律地位,2019年施行的《公職律師管理辦法》雖然在完善公職律師配套法律體系進程中有所發(fā)展,但仍存在很多不足。把公職律師納入《律師法》也是值得研究的問題。在實踐過程中公職律師的職責應(yīng)得到切實的貫徹,公職律師的法律地位應(yīng)得到清晰的規(guī)定。對公職律師的管理和監(jiān)督應(yīng)當于法有據(jù)、嚴格依法,以法治的理念、法治的方式實施管理、監(jiān)督。
公職律師的身份特殊性要求我國盡快完善科學合理、符合我國國情的管理模式,推動管理體制創(chuàng)新。完善公職律師審批程序,解決多重管理問題。在司法行政機構(gòu)、公職律師單位、律師協(xié)會三重管理機構(gòu)的束縛之下,律師會受到很大程度的制約,其獨立性更是受到影響,不利于公職律師更好地發(fā)揮其職能。筆者以為,我國可以嘗試建立專門的公職律師管理機構(gòu),全面統(tǒng)一管理公職律師的相關(guān)事務(wù),統(tǒng)籌推進公職律師制度建設(shè)與改革。而建立以司法行政機關(guān)為核心的管理機制,輔以其他部門的配合,不失為一種優(yōu)質(zhì)選擇,這樣一來,即可保障公職律師執(zhí)業(yè)的獨立性,又可以提升管理效率,減少管理成本,有助于公職律師隊伍的健康發(fā)展。
公職律師的選拔門檻往往高于一般公職人員以及社會律師,但工資收入與津貼普遍低于同一地區(qū)的社會律師,這導致公職律師的流失嚴重。因此,應(yīng)在考慮我國的實際狀況的基礎(chǔ)之上,酌情提高公職律師的薪資待遇水平,讓他們在社會上受到應(yīng)有的尊重。與此同時,應(yīng)對公職律師在精神層面上給予激勵,增強公職律師職業(yè)榮譽感,以使公職律師更積極有效地投身法律服務(wù)。
公職律師制度對法治社會的建設(shè)具有重大意義,也是我國律師制度不可或缺的組成部分。它的出現(xiàn)適應(yīng)了時代發(fā)展需要,為我國的法治建設(shè)提供了有力的支撐。前文已經(jīng)提到,雖然我國公職律師制度改革已初見成效,但在其宏觀制度構(gòu)建及微觀運行中仍有許多不足亟待完善。因此,我們必須認識到完善公職律師制度的緊迫性,但筆者所作之思考也僅是一孔之見,以期能夠起到拋磚引玉的作用,為我國公職律師制度的發(fā)展提供一定的支持和參考。