□馮濤

區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制：一個(gè)新分析框架*

□馮濤

城市群、都市圈、都市區(qū)發(fā)展將是新一輪城鎮(zhèn)化的重要態(tài)勢(shì)，區(qū)域公共管理治理模式應(yīng)運(yùn)而生。地方政府是區(qū)域公共管理的重要參與者，提升地方政府參與區(qū)域公共事務(wù)治理能力意義重大。梳理國(guó)內(nèi)外已有研究，提煉出地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制分析框架，圍繞區(qū)域公共問(wèn)題，地方政府與上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)和社會(huì)等主體間的互動(dòng)是協(xié)調(diào)職能與治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的關(guān)鍵。浙江省“五水共治”與美國(guó)田納西河流域管理局兩大案例的比較研究，驗(yàn)證了分析框架的理論預(yù)設(shè)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)要確保協(xié)同機(jī)制正常運(yùn)行，離不開(kāi)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制與組織內(nèi)技術(shù)化、專業(yè)化設(shè)置等適用條件。

區(qū)域公共管理 地方政府 職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制 五水共治案例

黨的十八大明確指出，打造城市群將是我國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式，是未來(lái)城市發(fā)展的主體形態(tài)。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議具體部署了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略新格局。2014年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要完善區(qū)域政策，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展?？梢?jiàn)，推進(jìn)城市群、都市圈、都市區(qū)發(fā)展將是健康有序城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。新形勢(shì)下，過(guò)去“內(nèi)部”公共問(wèn)題與公共事務(wù)難免變得越來(lái)越“外部化”和“無(wú)界化”，跨行政區(qū)劃的“區(qū)域公共問(wèn)題”不斷出現(xiàn)，并有復(fù)雜化、多元化和規(guī)模化的態(tài)勢(shì)。①陳瑞蓮、楊愛(ài)平：《從區(qū)域公共管理到區(qū)域公共治理研究：歷史的轉(zhuǎn)型》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012年第2期。傳統(tǒng)行政區(qū)行政的治理模式越來(lái)越陷入“治理失靈”的困境，新的區(qū)域公共管理治理模式將應(yīng)運(yùn)而生。②金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2007年第6期。地方政府是區(qū)域公共管理的重要參與主體，它將重構(gòu)與上層級(jí)政府③“上層級(jí)政府”不同于“區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織”中的上級(jí)政府，本文所指的“上層級(jí)政府”是指凌駕于區(qū)域之上的上級(jí)政府，為了表述簡(jiǎn)便，文中用“上層級(jí)政府”代替。、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、社會(huì)主體和市場(chǎng)主體等治理主體間關(guān)系，從而有效履職。同樣，圍繞解決區(qū)域公共問(wèn)題的目標(biāo)，地方政府將在其中承擔(dān)起重要職能，當(dāng)然，這又離不開(kāi)相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)變革?？梢?jiàn)，構(gòu)筑職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制就化解區(qū)域公共管理難題意義重大。

基于這樣的認(rèn)識(shí)，評(píng)述國(guó)內(nèi)外已有研究成果的基礎(chǔ)上，立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)，以區(qū)域公共問(wèn)題為導(dǎo)向，基于地方政府的視角，提煉其職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制理論框架，并結(jié)合案例研究，驗(yàn)證拓展理論結(jié)論。

一、已有研究的評(píng)述

如何才能實(shí)現(xiàn)地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同？奧克森等學(xué)者從地方公共經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，將公共服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)區(qū)分開(kāi)來(lái)。地方政府首先是作為公共服務(wù)供應(yīng)單位而存在，而公共服務(wù)的生產(chǎn)既可以由私人來(lái)承擔(dān)，也可以由公共部門來(lái)承擔(dān)，地方政府則可以選擇不同的方式來(lái)組織公共服務(wù)生產(chǎn)。①［美］羅納德·J.奧克森：《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，萬(wàn)鵬飛譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第3-4頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，又提出通過(guò)公民選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的協(xié)同，地方政府所做的任何決定都是一系列集體選擇的結(jié)果，即政治性選擇。地方政府需要關(guān)注公民的愿望和要求，并根據(jù)民意供應(yīng)相應(yīng)的服務(wù)，具體如何組織公共服務(wù)的生產(chǎn)則可以采取多種方式。②Park R.，Oakerson R.“Metropolitan Organization and Governance∶A Local Public Economy Approach，”Urban Affairs Quarterly，1989，25（1），PP.18-29.

上述治理模式能否實(shí)現(xiàn)職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同呢？能否避免過(guò)去行政區(qū)行政治理模式下可能發(fā)生的“碎片化”問(wèn)題呢？后人的研究結(jié)果持否定答案。③Altshuler，A.Morrill，W.Wolman，Mitchell，Governance and Opportunity in Metropolitan America，Washington DC∶National Academy Press，1999，P.16.另外，上述研究將公民視為地方公共經(jīng)濟(jì)分析的基本單元，競(jìng)選壓力將自然而然地迫使政府及其官員關(guān)注民情，④［美］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良健譯，北京：商務(wù)印書館，1999年版，第396頁(yè)?；蛘哒f(shuō)，正是這種政治性選擇協(xié)調(diào)了職能與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。無(wú)疑，這樣的研究結(jié)論是基于西方經(jīng)驗(yàn)得出的。在中國(guó)，是否也同樣適用呢？

有學(xué)者回避了政治性選擇，通過(guò)工具技術(shù)途徑，完善當(dāng)前治理中的協(xié)同機(jī)制。⑤周志忍、蔣敏娟：《整體政府下的政策協(xié)同：理論與發(fā)達(dá)國(guó)家的當(dāng)代實(shí)踐》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第6期。另有論者基于系統(tǒng)科學(xué)視角，認(rèn)為政府的職能可以通過(guò)工作分析加以科學(xué)化，在工作分析的基礎(chǔ)上得出優(yōu)化的職能結(jié)構(gòu)，在職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)組織構(gòu)架，確保職能和結(jié)構(gòu)這兩個(gè)異質(zhì)的子系統(tǒng)能夠形成合力，共同指向公共行政執(zhí)行的目標(biāo)。⑥曹堂哲：《公共行政執(zhí)行協(xié)同機(jī)制——概念、模型和理論視角》，《中國(guó)行政管理》，2010年第1期。

工具技術(shù)的途徑能否協(xié)調(diào)職能和結(jié)構(gòu)的關(guān)系呢？政府職能工作分析的基礎(chǔ)又是什么？這又不得不涉及到系統(tǒng)外部因素。顯然，前文觀點(diǎn)較多地強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部分析與設(shè)計(jì)，而對(duì)外部信息搜集與回應(yīng)考慮不足。另一方面，工具理性有著先天不足，可以說(shuō)，一切組織或管理者理性程度有限，只能尋求令人“滿意”的方案，⑦［美］赫伯特·A.西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004年版，第76頁(yè)。而且，理性設(shè)計(jì)的組織不一定能維護(hù)公平正義等社會(huì)價(jià)值，⑧Waldo，Dwight，“Development of Theory of Democratic Administration，”American Political Science Review，1952.46（1），PP.81-103.［美］羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項(xiàng)龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年版，第79頁(yè)。顯然有悖于政府的本質(zhì)要求。

已有理論存有一定的不足，但為職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的進(jìn)一步研究提供了很好的觀點(diǎn)和研究思路。

二、區(qū)域公共管理中的地方政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系

與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務(wù)供應(yīng)和生產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，并提出10種不同的制度安排可用于生產(chǎn)公共服務(wù)：政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等。⑨［美］E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第106、70頁(yè)。除此，上層級(jí)政府的指令與協(xié)調(diào)無(wú)疑也是公共服務(wù)生產(chǎn)的重要制度安排?？梢?jiàn)，地方政府職能產(chǎn)生受多重因素影響，或者說(shuō)，職能內(nèi)容及其要求正是地方政府與各個(gè)要素間互動(dòng)的結(jié)果，具體包括：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)（志愿）等要素。

影響因素的多樣性決定了政府職能性質(zhì)、類別、內(nèi)容和要求的差異性。職能內(nèi)容是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須以具體的職能內(nèi)容和工作要求為導(dǎo)向?？梢?jiàn)，不存在單一的組織結(jié)構(gòu)，相反，不同的區(qū)域公共問(wèn)題，不同的職能內(nèi)容決定了不同的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)。

治理結(jié)構(gòu)即不同的治理主體構(gòu)成的有機(jī)整體。根據(jù)薩瓦斯的研究，公共服務(wù)生產(chǎn)者由政府、其他政府、私營(yíng)部門、志愿消費(fèi)者團(tuán)體、私營(yíng)部門、消費(fèi)者等主體構(gòu)成。⑩［美］E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第106、70頁(yè)。事實(shí)上，在區(qū)域公共管理中，生產(chǎn)者還可以包括上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)因素和社會(huì)因素等?？梢哉f(shuō)，區(qū)域公共管理中，治理結(jié)構(gòu)也正是地方政府與其他各主體互動(dòng)的結(jié)果。

事實(shí)上，地方政府與上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等主體間存有雙向互動(dòng)關(guān)系，政府的職能內(nèi)容及要求是地方政府與各主體互動(dòng)的結(jié)果；反過(guò)來(lái)，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區(qū)域公共事務(wù)治理中，并在彼此互動(dòng)中形成特定的治理結(jié)構(gòu)?？梢?jiàn)，地方政府與多元主體的互動(dòng)構(gòu)筑了區(qū)域公共管理有機(jī)體，而各要素間的動(dòng)態(tài)平衡又促成了職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同（見(jiàn)圖1）。

那么，這些主體間又是通過(guò)怎樣的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與平衡呢？可以說(shuō)，區(qū)域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動(dòng)產(chǎn)生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應(yīng)的制度安排，從而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的差異性（見(jiàn)表1）。

表1 職能——結(jié)構(gòu)互動(dòng)機(jī)理

地方政府以具體的區(qū)域公共事務(wù)為導(dǎo)向，依托可能的制度安排，選擇相關(guān)主體發(fā)生互動(dòng)，并形塑治理結(jié)構(gòu)。反過(guò)來(lái)，圍繞區(qū)域公共問(wèn)題，不同主體間互動(dòng)及其關(guān)系結(jié)構(gòu)又將決定著地方政府的具體職能內(nèi)容和要求?？梢?jiàn)，地方政府與不同主體間的互動(dòng)是促成職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同的關(guān)鍵。然而，相比理論框架，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)往往要復(fù)雜得多。理論框架在現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中能否得以檢驗(yàn)？或者說(shuō)，區(qū)域公共管理中的職能與治理結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)作是否存在著適用性條件？就此，將開(kāi)展案例研究以回應(yīng)這些問(wèn)題?！爸嗡蹦耸枪J(rèn)的區(qū)域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。

三、案例研究：浙江省“五水共治”經(jīng)驗(yàn)

黨的十七大、十八大都將建設(shè)“生態(tài)文明”提到新高度，成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略。相應(yīng)地，國(guó)家層面逐步建立起一整套環(huán)境治理體系，部分標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則又轉(zhuǎn)化為官員考核指標(biāo)，對(duì)地方政府及其官員產(chǎn)生直接或間接的影響。包括浙江省在內(nèi)的各省、自治區(qū)、直轄市政府都將環(huán)境治理作為重要工作內(nèi)容。

行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是市場(chǎng)失靈的體現(xiàn)，政府理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的職能。在浙江，生產(chǎn)技術(shù)和處理技術(shù)比較落后、重污染、高排放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重偏大，已成為全省水環(huán)境污染的重要原因。比如在全省工業(yè)廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業(yè)占了65%，而這三大行業(yè)的增加值僅占工業(yè)增加值的18.2%。因此，政府牽頭實(shí)施“五水共治”既是市場(chǎng)失靈的結(jié)果，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要手段?！拔逅仓巍笔菍?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業(yè)和落后產(chǎn)能，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造。反過(guò)來(lái)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又是減少?gòu)U水排放、治理水環(huán)境的根本之策。

隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化進(jìn)程，區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)，而非市域或縣域競(jìng)爭(zhēng)，將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的主體形態(tài)，充分挖潛并利用比較優(yōu)勢(shì)則是提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。①林毅夫、蔡 、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999年版，第112頁(yè)。相比上海，浙江科技教育比較優(yōu)勢(shì)不明顯，而土地要素優(yōu)勢(shì)則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優(yōu)勢(shì)明顯，是將來(lái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，要保護(hù)和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)與核心競(jìng)爭(zhēng)力，就要加快治理水環(huán)境。

浙江省屬于中國(guó)發(fā)達(dá)省份，城鄉(xiāng)居民生活需求已由溫飽型向質(zhì)量型發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)生活環(huán)境提出了更高的要求。然而，環(huán)境治理狀況并不理想，全省縣級(jí)以上城市，集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質(zhì)部分指標(biāo)長(zhǎng)期處于超標(biāo)狀態(tài)。據(jù)省衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，全省的癌癥發(fā)病率每10萬(wàn)人比全國(guó)高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質(zhì)量的提升，甚至還可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的影響因素。

綜上可得，“五水共治”項(xiàng)目的產(chǎn)生及其內(nèi)容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級(jí)地方政府、企業(yè)組織、社會(huì)公眾等在內(nèi)的多元主體互動(dòng)的結(jié)果。那么，如何落實(shí)“五水共治”戰(zhàn)略呢？

從已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府首先出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和制度，要求省一級(jí)單位執(zhí)行。相應(yīng)地，浙江省采取有關(guān)政策手段，在全省范圍內(nèi)部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內(nèi)實(shí)行“河長(zhǎng)制”，并配以相應(yīng)的考核激勵(lì)制度，確保每條河、每個(gè)河段都有專人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)河域管理“網(wǎng)格化”；再比如，開(kāi)化縣等地試點(diǎn)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償與獎(jiǎng)懲制度，這些政策安排旨在激勵(lì)地方政府履行好環(huán)保職能。

有效的治水離不開(kāi)政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內(nèi)實(shí)行嚴(yán)格的水環(huán)境監(jiān)管制度，建設(shè)水環(huán)境在線監(jiān)測(cè)體系，建立刷卡排污系統(tǒng)，短期內(nèi)覆蓋所有污水排放企業(yè)。同時(shí)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪行為，做到對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”。

除了管制，各地政府還積極與企業(yè)合作，采用第三方治理制度，由利益相對(duì)方來(lái)處理和排放污染物。全省范圍內(nèi)，各地開(kāi)始推進(jìn)污水處理第三方治理，各地企業(yè)自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮(zhèn)政府管辦的污水處理廠也逐步轉(zhuǎn)交給第三方治理。以2013年為例，全省實(shí)行BOT、TOT等方式運(yùn)營(yíng)的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)中的公民參與治理等現(xiàn)象，也取得了一定效果。

由此可見(jiàn)，“五水共治”的制度安排及相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也不是單一主體促成的，而是省一級(jí)政府與中央政府、地方各級(jí)政府組織、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體互動(dòng)的結(jié)果。同樣，也正是省一級(jí)政府與多元主體間的互動(dòng)促成了浙江省全域范圍內(nèi)治水職能與相應(yīng)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。但是，實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一系列例外的現(xiàn)象。

在東陽(yáng)市歌山鎮(zhèn)，為了緩和企業(yè)與附近居民矛盾，野風(fēng)集團(tuán)首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)維工作，人工濕地負(fù)責(zé)處理附近6家企業(yè)的生產(chǎn)污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實(shí)際運(yùn)維中，野風(fēng)集團(tuán)負(fù)責(zé)較大部分的成本開(kāi)支。盡管當(dāng)?shù)卣o予相應(yīng)補(bǔ)貼，附近其他企業(yè)也負(fù)責(zé)部分開(kāi)支，但是，隨著人工濕地運(yùn)營(yíng)及二期工程開(kāi)建，尤其，近年來(lái)，政府對(duì)企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的提升，人工濕地運(yùn)維成本急劇上升。目前，缺乏可持續(xù)的資金來(lái)源以彌補(bǔ)運(yùn)維開(kāi)支。

此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨(dú)立法人，只是掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的一個(gè)單位，既不用擔(dān)任法人所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)義務(wù)，也缺乏企業(yè)法人自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的權(quán)利。無(wú)疑，人工濕地對(duì)自身運(yùn)維成本補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力明顯不足。

實(shí)地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，歌山鎮(zhèn)人工濕地服務(wù)范圍僅限于本鎮(zhèn)企業(yè)與居民，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)或居民卻無(wú)法享受。事實(shí)上，在浙江，小城鎮(zhèn)星羅棋布，企業(yè)更是緊密相挨，如僅以行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理公共問(wèn)題，那么必然會(huì)受制于傳統(tǒng)“條塊”分割的影響，加劇治理結(jié)構(gòu)碎片化，加大治理成本，不利于開(kāi)展區(qū)域公共管理。

正反兩方面經(jīng)驗(yàn)分析，可以得出，職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同是解決“治水”等區(qū)域公共問(wèn)題的重要條件，某種程度上驗(yàn)證了理論框架的預(yù)設(shè)。但是，也發(fā)現(xiàn)，案例經(jīng)驗(yàn)反映了理論框架在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中存有一定的限度。美國(guó)田納西河流域管理局的經(jīng)驗(yàn)可提供參考。

四、基于案例研究的理論檢驗(yàn)與拓展

（一）美國(guó)田納西河流域管理局：一個(gè)對(duì)比案例

田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國(guó)田納西州諾克斯維爾，服務(wù)管理區(qū)域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來(lái)納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個(gè)州，在水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫(kù)、發(fā)電、交通、社區(qū)服務(wù)等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產(chǎn)和出售肥料與電力，特別是電力。

就運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，管理局運(yùn)營(yíng)上最大的特色可以說(shuō)是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導(dǎo)致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規(guī)定，它具有較大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國(guó)防利益出發(fā)，為維護(hù)和經(jīng)營(yíng)位于阿拉巴馬州馬斯?fàn)栃に垢浇?，現(xiàn)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)的產(chǎn)業(yè)；為了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展；為了改善田納西河的航運(yùn)狀況，特創(chuàng)建一個(gè)公司實(shí)體，命名為‘田納西河流域管理局'……”該法第4、5、9諸條中，明確授權(quán)可以進(jìn)行土地買賣、生產(chǎn)與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹(shù)造林等權(quán)利。

管理局運(yùn)營(yíng)的成功也得益于其決策機(jī)構(gòu)較高程度的多元化與專業(yè)化。①李穎、陳林生：《美國(guó)田納西河流域的開(kāi)發(fā)對(duì)我國(guó)區(qū)域政策的啟示》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003年第5期；劉緒貽：《田納西河流域管理局的性質(zhì)、成就及其意義》，《美國(guó)研究》，1991年第4期。首先，決策機(jī)構(gòu)是由總統(tǒng)任命的3人董事會(huì)，即主席、總經(jīng)理和總顧問(wèn)組成，另外專設(shè)具有咨詢性質(zhì)的“地區(qū)資源管理理事會(huì)”，這些機(jī)構(gòu)成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機(jī)構(gòu)多元化奠定了管理局多元決策機(jī)制，而多元決策機(jī)制正好又與管理局多重目標(biāo)相吻合，可以說(shuō)，管理局最初在水利工程方面以及后來(lái)在電力生產(chǎn)方面取得的成就都是與此有緊密關(guān)聯(lián)。

（二）兩地經(jīng)驗(yàn)的比較分析

事實(shí)上，田納西河流域管理局運(yùn)營(yíng)的成功還是得益于職能與結(jié)構(gòu)的協(xié)同。流域治理問(wèn)題是田納西、肯塔基等7個(gè)州共同面對(duì)的區(qū)域公共問(wèn)題。管理局設(shè)置突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式，相反，它以區(qū)域公共問(wèn)題為導(dǎo)向，選擇區(qū)域公共管理治理模式。相比管理局經(jīng)驗(yàn)，浙江省“五水共治”主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，部署全省治水工作，實(shí)現(xiàn)包干到各地方政府，甚至各責(zé)任人?；跈?quán)責(zé)一致原則，“河長(zhǎng)制”等制度設(shè)計(jì)有助于責(zé)任落實(shí)到具體單位或個(gè)人，然而，這也難免導(dǎo)致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮(zhèn)人工濕地為例，過(guò)去的野風(fēng)人工濕地現(xiàn)已更名為歌山鎮(zhèn)污水處理工程，鎮(zhèn)政府參與濕地投建運(yùn)維工作，有利于夯實(shí)濕地運(yùn)維財(cái)力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮(zhèn)范圍，而距離較近的鄰鎮(zhèn)企業(yè)、居民無(wú)法享受歌山鎮(zhèn)人工濕地功能。鄰鎮(zhèn)也不得不同樣投建污水處理工程，加大區(qū)域公共管理成本。

田納西河流域管理局職能包括水庫(kù)、發(fā)電、交通等，多樣化、專業(yè)化的職能要求又對(duì)應(yīng)著多元化、技術(shù)化的決策機(jī)構(gòu)，有助于提高管理局治水職能與結(jié)構(gòu)設(shè)置的協(xié)同程度?！拔逅仓巍惫こ虇?dòng)之初，浙江就開(kāi)始抓技術(shù)研究和推廣。2014年，東陽(yáng)發(fā)揮當(dāng)?shù)亟ㄖ髽I(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，選派20多家特級(jí)、一級(jí)資質(zhì)建筑企業(yè)的設(shè)計(jì)人員參與農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，就全省范圍而言，治水服務(wù)的專業(yè)化、技術(shù)化程度仍有一定的提升空間。

《田納西河流域管理局法》規(guī)定了管理局不僅是一個(gè)超黨派、超行政區(qū)化的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、政府所有的公司實(shí)體。為了避免國(guó)家機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的官僚主義，和私營(yíng)公司一樣，管理局采用較為靈活的經(jīng)營(yíng)管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，它需要承擔(dān)起發(fā)展航運(yùn)、社區(qū)服務(wù)等功能；作為公司實(shí)體，它又要大規(guī)模地經(jīng)營(yíng)電力、肥料。不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，存有一種利益機(jī)制，正是這種機(jī)制促使著管理局高度重視相關(guān)職能要求，并選擇相應(yīng)的結(jié)構(gòu)設(shè)置。然而，就歌山鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)而言，這種利益機(jī)制相對(duì)缺乏，歌山鎮(zhèn)的人工濕地至今為止仍是一個(gè)掛靠在野風(fēng)集團(tuán)下的非法人實(shí)體，經(jīng)營(yíng)空間狹隘。事實(shí)上，除了污水治理，人工濕地還有畜產(chǎn)、造紙?jiān)?、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅(qū)動(dòng)力不足，歌山鎮(zhèn)人工濕地功能相對(duì)單一，盈利潛力有待進(jìn)一步挖掘。

討論與總結(jié)

城市群、都市圈與都市區(qū)發(fā)展將是新一輪城鎮(zhèn)化的重要態(tài)勢(shì)，創(chuàng)新區(qū)域公共管理治理模式，提升區(qū)域治理能力意義重大。政府，尤其是處于城鎮(zhèn)化浪尖上的地方政府，必需積極回應(yīng)城鎮(zhèn)化以及公共管理的新變化，適時(shí)轉(zhuǎn)變治理方式，提高參與區(qū)域公共事務(wù)治理的能力，更好地適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

協(xié)調(diào)職能與結(jié)構(gòu)關(guān)系是解決區(qū)域公共問(wèn)題的關(guān)鍵。立足國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，西方研究認(rèn)為公民投票或政治性選擇可以協(xié)調(diào)兩者關(guān)系。顯然，這一結(jié)論不適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒已有研究中的普遍性結(jié)論，我們認(rèn)為，要構(gòu)筑職能與結(jié)構(gòu)協(xié)同機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)地方政府與上層級(jí)政府、區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府組織、市場(chǎng)與社會(huì)等治理主體間的相互聯(lián)動(dòng)與動(dòng)態(tài)平衡。案例研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)復(fù)雜性遠(yuǎn)勝過(guò)理論假設(shè)，要實(shí)現(xiàn)地方政府與其他主體間的良性互動(dòng)，還要以具體的區(qū)域公共問(wèn)題為導(dǎo)向，配之以相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、組織內(nèi)技術(shù)化與專業(yè)化設(shè)置等要件，只有這樣，才能完善分析框架，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理中政府職能與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣域政府治理轉(zhuǎn)型研究”（13NDJC178YB）、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院（公共管理學(xué)科）暑期調(diào)研資助項(xiàng)目的階段性成果。

作者馮濤，男，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教師，管理學(xué)博士（杭州 310018）。