□陳頁 沈亮

論生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)工程中的協(xié)同治理*
——杭州市生活垃圾分類監(jiān)管體系的調(diào)查與思考

□陳頁 沈亮

垃圾分類是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程，在推進(jìn)中尚存在諸多問題，以杭州現(xiàn)有的“四主體—三環(huán)節(jié)”垃圾分類監(jiān)管體系為切入點，深入剖析其在考核評價方式、經(jīng)費指標(biāo)壓力、宣傳激勵效果、體系組成架構(gòu)等多方面存在的問題。在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，立足協(xié)同治理理論，對于解決當(dāng)前監(jiān)管難題提出“成本最優(yōu)化、激勵針對化、層級監(jiān)管完善化”的垃圾分類監(jiān)管體系改進(jìn)建議，并進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龊驼撟C，以期對推進(jìn)垃圾分類工作有所裨益。

生態(tài)文明建設(shè) 公共治理 垃圾分類監(jiān)管體系

黨的十八大報告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”，“加快建立生態(tài)文明制度，健全……資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。當(dāng)前時代背景下，做好環(huán)境保護(hù)工作，關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，體現(xiàn)了黨的十八大報告大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建成小康社會的重大任務(wù)。垃圾分類是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)一步推進(jìn)垃圾分類工作，需要政府、企業(yè)、民間組織等社會各界及公民的力量支持，更依賴各個層面協(xié)同作用的發(fā)揮。

一、國內(nèi)外垃圾分類監(jiān)管體系概述

垃圾分類是生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)工程。所謂垃圾分類，是指將性質(zhì)相同或相近的垃圾分類裝置，按照指定時間、種類，將該項垃圾放置于指定地點，由垃圾管理部門予以收取，或投入適當(dāng)回收系統(tǒng)，從而為可再生資源回收、循環(huán)利用奠定基礎(chǔ)。垃圾的科學(xué)分類，是垃圾減量化、無害化、資源化處理的基礎(chǔ)。垃圾分類是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有內(nèi)容，垃圾分類的一個重要前提條件，就是一些垃圾通過回收還可以再使用，即循環(huán)使用。②劉梅：《發(fā)達(dá)國家垃圾分類經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2011年第10期。

推進(jìn)垃圾分類工作，離不開科學(xué)有效的法律法規(guī)和完善的監(jiān)管體系。建立行之有效的垃圾分類法律法規(guī)，對推進(jìn)垃圾分類的意義、目的、具體做法進(jìn)行明文規(guī)定，對違法行為處以不同程度的懲罰。各地方根據(jù)實際情況，試行一些地方性政策法規(guī)以確保垃圾分類的實現(xiàn)。同時，必須建立一套有效、有力度的監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管部門、監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管職能，確保垃圾分類的順利實施。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，德國、瑞典、日本都構(gòu)建了比較健全的生活垃圾源頭分類組織管理體系，各級管理部門設(shè)置健全、人員到位、責(zé)任明晰，相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)垃圾分類工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和計劃，制定相關(guān)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，社會團(tuán)體及居民自治組織積極參與。

德國有比較完善的法律法規(guī)來保障垃圾分類工作，如《廢棄物處理法》、《廢物分類包裝條例》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處理法》、《可再生能源法》等，并強(qiáng)化配套相關(guān)實施條例。德國從垃圾回收到循環(huán)應(yīng)用主要還是通過私營回收公司完成的。由于法規(guī)嚴(yán)密，執(zhí)行到位，德國政府通過垃圾分類有效地達(dá)到大量有用垃圾資源的回收和利用，加之財政政策的支持，使得參與其中的私營公司盈利頗豐，從而實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、資源利用，參與公司盈利幾方共贏的結(jié)局。地方主管機(jī)構(gòu)都會將新一年的“垃圾清運時間表”和“垃圾分類說明”挨家挨戶地投到各家的信箱，以方便居民遵照執(zhí)行。居民還可以按時間表的規(guī)定時間將舊紙捆扎好擺放在自己家附近的街道邊，以方便回收公司會及時收取。

瑞典的垃圾分類相關(guān)法律分為三個層次：一是歐盟制定的法律。二是瑞典環(huán)保法典。詳細(xì)規(guī)定了市議會制定相關(guān)法律的程序，規(guī)定了各地方政府的責(zé)任，為了使垃圾分類工作得到認(rèn)真執(zhí)行，專章規(guī)定了監(jiān)督機(jī)制，對其目的、執(zhí)行部門及相互配合等都作了規(guī)定。三是地方政府實施細(xì)則。瑞典各城市都根據(jù)國家法律，制定了適合本地方實際的實施細(xì)則，使垃圾分類有法可依。瑞典的垃圾分類監(jiān)管體系較為完善。瑞典哥德堡市在長期實踐中形成了立法機(jī)構(gòu)（市議會）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（市再生中心）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（是環(huán)保局）與協(xié)助監(jiān)督機(jī)構(gòu)（警察局），各機(jī)構(gòu)之間責(zé)權(quán)利的明晰保障了垃圾處理的規(guī)范化和高效化。

日本垃圾分類各參與主體的責(zé)任十分明確。日本通過法律明確了國家、地方政府、企業(yè)和民眾各參與者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，日本《促進(jìn)建立循環(huán)社會基本法》規(guī)定，國家的責(zé)任主要在于制訂關(guān)于建立循環(huán)型社會的基本原則。地方政府的責(zé)任則是根據(jù)國家制訂的基本原則，采取必要措施，確?？裳h(huán)資源得到適當(dāng)?shù)难h(huán)和處置。同時，地方政府還有一項重要的職責(zé)就是在與國家合理分工的基礎(chǔ)上，制定和實施相關(guān)的地方性政策。企業(yè)的責(zé)任是根據(jù)國家制訂的基本原則，采取必要措施，在其經(jīng)營活動中，盡量減少廢棄物的產(chǎn)生。在原材料成為可循環(huán)資源時，企業(yè)有責(zé)任自行進(jìn)行適當(dāng)?shù)难h(huán)，或者承擔(dān)相關(guān)費用，使可循環(huán)資源得到適當(dāng)?shù)难h(huán)，并使不可循環(huán)者得到適當(dāng)?shù)奶幹谩９娕c企業(yè)一樣，也有責(zé)任抑制產(chǎn)品變成廢棄物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源時，有責(zé)任促進(jìn)產(chǎn)品適當(dāng)?shù)匮h(huán)利用；并有責(zé)任盡可能長期使用產(chǎn)品，使用循環(huán)物品。同時，公眾有責(zé)任協(xié)助國家或者地方政府實施有關(guān)建立循環(huán)型社會的政策和措施，對企業(yè)采取的分類收集措施予以配合，主動為建立循環(huán)型社會做出自己的努力。①劉梅：《發(fā)達(dá)國家垃圾分類經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2011年第10期。

從我國發(fā)展的情況看，當(dāng)前，我國與垃圾處理有關(guān)的法律法規(guī)較多，如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾處理管理條例》、《城市生活垃圾處理收費制度》、《市容市貌管理條例》、《公共環(huán)境衛(wèi)生工作條例》，但是這些法律法規(guī)多為原則上、宏觀上的規(guī)定，指導(dǎo)性的、可操作性的內(nèi)容少，特別是對垃圾分類處理方面的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。

北京市垃圾分類工作，根據(jù)《北京市市容衛(wèi)生條例》等，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)縣為主、分級管理和公眾參與、社會監(jiān)督的原則，加強(qiáng)了垃圾分類管理體系的建設(shè)，明確了垃圾分類的主體責(zé)任，實施分級管理。明確了“三級管理、四級服務(wù)”體系，垃圾分類責(zé)任制基本落實，完成了區(qū)與區(qū)、區(qū)縣街鄉(xiāng)責(zé)任，社區(qū)均按相關(guān)責(zé)任履行職責(zé)。為實現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)宜居城市，北京市委、市政府對垃圾分類處理工作高度重視，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗，2009年出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見》、《北京市生活垃圾“零廢棄”試點管理辦法》和《北京市生活垃圾“零廢棄”試點單位管理標(biāo)準(zhǔn)》。確定了“一個定位、兩個體系、三個目標(biāo)”的工作思路，“一個定位”即生活垃圾處理是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)?！皟蓚€體系”即著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、能力充足的生活垃圾處理體系和政府主導(dǎo)、社會參與、市級統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)的生活垃圾管理體系?！叭齻€目標(biāo)”即“增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量”。進(jìn)一步加強(qiáng)垃圾分類綜合監(jiān)管體系的建設(shè)。

上海市根據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律、法規(guī)，出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市生活垃圾管理的若干意見》，提出堅持政府主導(dǎo)、社會參與，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，環(huán)境優(yōu)先、資源利用，分級負(fù)責(zé)、屬地管理等原則。完善市、區(qū)縣、街（鎮(zhèn)）三級垃圾分類管理體制，形成市級統(tǒng)籌全市生活垃圾管理技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、政策及物流。區(qū)縣負(fù)責(zé)所轄區(qū)域生活垃圾收集、運輸、處置工作，承擔(dān)相應(yīng)費用；街（鎮(zhèn)）組織發(fā)動市民群眾、社會單位積極參與生活垃圾分類管理的工作格局。為了進(jìn)一步做好垃圾分類工作，上海明確和完善了生活垃圾減量化機(jī)制的總體思路。構(gòu)建政府規(guī)范、部門執(zhí)法、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督、全民參與的生活垃圾全方位減量化保障體系。2015年，印發(fā)了《關(guān)于開展上海市農(nóng)村生活垃圾全面治理工作的實施意見》，提出了2015年至2020年的工作路線圖。將進(jìn)一步健全農(nóng)村生活垃圾治理管理體制，完善經(jīng)費籌集機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村保潔隊伍，建成安全高效收運體系，實現(xiàn)100%行政村生活垃圾分類處理、有效收集和無害化處理。

廣東省較早成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定較完備，考評制度較健全，構(gòu)建了多層監(jiān)管體系?！稄V東省城市垃圾管理條例》明確了城市垃圾治理的責(zé)任主體及權(quán)利義務(wù)，提出了對垃圾治理規(guī)劃編制、垃圾收集、處置設(shè)施建設(shè)等的規(guī)定。在垃圾處理領(lǐng)域，廣州是全國實行監(jiān)管規(guī)范化的領(lǐng)頭羊。2012年成立“廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會”，在市一級層面讓社會公眾充分參與城市廢棄物處理和全過程監(jiān)督管理。①吳氏如霞：《深圳市生活垃圾處理監(jiān)管體系研究》，碩士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2014年，第8-10頁。

杭州市是全國首批開展垃圾分類試點城市之一，從最初的卓有成效到現(xiàn)今全方面遭遇瓶頸期，垃圾分類的困境值得思考。然而從技術(shù)支持、經(jīng)費支持、主觀支持等三個方面都無法挖掘出影響垃圾分類成效的根本原因：技術(shù)支持方面，垃圾焚燒、垃圾發(fā)電、垃圾肥料化等諸多先進(jìn)技術(shù)為垃圾分類的后期處理提供了廣闊的平臺；經(jīng)費支持方面，垃圾分類的工作經(jīng)費在過去五年一直非常充足，不僅垃圾桶、垃圾袋配備齊全，對于志愿者的獎勵也持續(xù)不斷；主觀支持方面，杭州市政府推行過不少諸如“垃圾分類三年計劃”的舉措，對于教導(dǎo)員的培訓(xùn)等環(huán)節(jié)也盡善盡美。作為貫穿和引導(dǎo)這三方面因素的重要線索，政府監(jiān)管在垃圾分類中起到了舉足輕重的作用。因此，本文聚焦于杭州市垃圾分類監(jiān)管體系，希望從中探索出阻礙垃圾分類進(jìn)程的癥結(jié)所在。

二、杭州垃圾分類監(jiān)管體系存在的問題

為了深入解析杭州垃圾分類監(jiān)管體系存在的癥結(jié)，筆者歷時8個月，通過深入實際、深入基層、深入一線的調(diào)查研究，結(jié)合數(shù)學(xué)分析和理論探討，得出杭州市垃圾分類監(jiān)管體系是一種層級管理架構(gòu)，其核心機(jī)制可以概括為“四主體—三環(huán)節(jié)”，即“杭州市城市管理委員會—各城區(qū)城市管理委員會—各社區(qū)居委會—居民”，而每個環(huán)節(jié)都不同程度地存在著問題。

（一）市區(qū)—城區(qū)

1.現(xiàn)有考核評價缺乏穩(wěn)定性

杭州市小區(qū)數(shù)量龐大，市城管委在對各個城區(qū)進(jìn)行考核評價時，面臨“總體數(shù)量大，抽查數(shù)量少”的局面，導(dǎo)致每月考核結(jié)果的偶然性很大。一方面，通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，依據(jù)現(xiàn)有評分細(xì)則，個別社區(qū)評價指標(biāo)的好壞可以大幅度影響所屬城區(qū)當(dāng)月的綜合排名。例如拱墅區(qū)在2014年10月份的綜合排名為全市第七，如果其中一個社區(qū)的“兩率”②“兩率”指的是垃圾分類工作的分類正確率和投放正確率。指標(biāo)提升1%，則拱墅區(qū)的排名就可以上升到全市第二；另一方面，通過實地考察發(fā)現(xiàn)，抽查社區(qū)時通常選擇個別垃圾桶進(jìn)行考核，使得抽查過程本身具有較大誤差。然而通過對2014年4-8月五個主城區(qū)得分情況分析（見圖1、2）發(fā)現(xiàn)，“兩率”扣分對垃圾分類工作得分的整體走勢影響很大，現(xiàn)有的垃圾分類考核評價方式缺乏穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性，無法客觀真實地反映成效。

圖1 五城區(qū)月度綜合得分折線圖

圖2 五城區(qū)月度綜合得分折線圖（排除兩率扣分后）

2.經(jīng)費控制與指標(biāo)提升矛盾

杭州開展垃圾分類之初，是旗幟高舉、轟轟烈烈的，在基礎(chǔ)配套設(shè)施和垃圾袋發(fā)放等環(huán)節(jié)上投入了大量的經(jīng)費。然而幾年施行后，總體成效并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；與此同時，公眾對于經(jīng)費指向不明、垃圾袋過度浪費等問題一直高度關(guān)注。隨著“五水共治”、“三改一拆”等系統(tǒng)工程的不斷涌入，政府部門不可能單一地投入垃圾分類工作。因此，市政府在近期以及未來，會大幅度縮減向城區(qū)提供的垃圾分類經(jīng)費，同時提升垃圾分類部分考核指標(biāo)，這意味著城區(qū)將承受更多的工作壓力，工作效果也更難呈現(xiàn)（見表1）。

例如，市城管委對于各個城區(qū)自行檢查的指標(biāo)，2014年要求城區(qū)每月抽查30%的小區(qū)，這意味著一個小區(qū)三至四個月才會被檢查到一次，而大多數(shù)城區(qū)習(xí)慣于采用等概率隨機(jī)抽樣方法，這使得部分人力物力浪費在表現(xiàn)出色的小區(qū)上，表現(xiàn)較差的小區(qū)又容易缺乏“重點監(jiān)督”而產(chǎn)生懈??；雖然有時會根據(jù)實際情況進(jìn)行“反復(fù)查”和“重點查”，但普及程度低，系統(tǒng)不完善，針對強(qiáng)度弱。

2015年最新公布的考核指標(biāo)中，每月自行抽查率大幅提高到100%。這種全覆蓋的方法初衷雖想解決抽查頻率太低導(dǎo)致的抽查效果欠佳問題，卻在實際操作中遇到了難題。城區(qū)城管委分管市容環(huán)境衛(wèi)生的人員有限，無法承擔(dān)突增的三倍工作量。一方面，原本在抽查過程中可以和社區(qū)工作人員溝通交流以解決問題的時間被壓縮；另一方面，部分檢查任務(wù)不得不由夾在城區(qū)和社區(qū)之間的街道辦事處承擔(dān)，使整個監(jiān)管體系變得更為雜亂。

表1 2015年前后垃圾分類工作經(jīng)費與指標(biāo)要求的變化

（二）城區(qū)—社區(qū)

1.管理責(zé)任不對口

對多個城區(qū)管理部門調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，杭州市社區(qū)的垃圾分類工作，大部分是由所屬的社區(qū)（居委會）負(fù)責(zé)，而街道、社區(qū)（居委會）又由所屬城區(qū)城管委指導(dǎo)垃圾分類工作，在這種層級關(guān)系下，信息和責(zé)任鏈環(huán)環(huán)相扣，各項工作較容易開展；而小部分社區(qū)的垃圾分類工作是由匹配的物業(yè)公司來負(fù)責(zé)，但物業(yè)公司是不受城管委管轄的，這就使得信息和責(zé)任的傳導(dǎo)出現(xiàn)障礙，很多工作都不能如愿得到實施。

2.信息傳達(dá)不通暢

城區(qū)與社區(qū)之間的各方面信息傳達(dá)不通暢，例如，在實地調(diào)研中，某社區(qū)負(fù)責(zé)人反映，他們根本無法看懂杭州市垃圾分類官網(wǎng)上的檢查通報，扣分含義并不能準(zhǔn)確獲知。經(jīng)過進(jìn)一步交流，得知社區(qū)從未知曉《杭州生活垃圾分類考核評分細(xì)則》的具體內(nèi)容，這一現(xiàn)狀也在后續(xù)的調(diào)研中得到了證實。由此可見，城區(qū)并未就如何檢查與考核等方面給予社區(qū)有效的信息和充分的指導(dǎo)。

（三）社區(qū)—居民

1.資源配置不合理

社區(qū)（居委會）中負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生的往往只有幾人甚至一人，即使在垃圾分類方面有很好的想法和創(chuàng)意，諸如每家每戶定點跟蹤計劃、綜合評優(yōu)評獎計劃等，一人面對幾千人的監(jiān)管工作量使得具體實踐常常擱淺（見表2）。人員缺乏是常態(tài)，經(jīng)費減少是趨勢，沉重的負(fù)擔(dān)讓社區(qū)服務(wù)人員看不到走出垃圾圍城的希望，垃圾分類全覆蓋這一宏偉遠(yuǎn)大的目標(biāo)壓在他們的肩膀上，轉(zhuǎn)變?yōu)殡y以喘息的負(fù)擔(dān)。

表2 各監(jiān)管環(huán)節(jié)的工作量對比

2.后期處理不匹配

居民完成垃圾分類之后，在后期處理上，社區(qū)中存在兩種令人擔(dān)憂的現(xiàn)象：

一是社區(qū)保潔員有時候會將半桶分類很好的垃圾和半桶分類很差的垃圾混合在一起，以謀求工作上的便利和快捷。盡管社區(qū)有過強(qiáng)調(diào)和教育，但是依舊無法改變這種局面；

二是清潔公司垃圾直運車，當(dāng)廚房垃圾回收車達(dá)到時，社區(qū)內(nèi)所有廚房垃圾桶內(nèi)的廚房垃圾都會一并倒入。

這意味著部分社區(qū)居民的垃圾分類成為徒勞，前端分類和后期處理的矛盾也一直被居民詬病。

3.宣傳對象不全面

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)社區(qū)垃圾分類宣傳和管理對象更多是老人，這類人群也是當(dāng)下垃圾分類工作積極性和實踐性最為突出的，針對他（她）們的宣傳空間已經(jīng)很小。相較而言，中青年群體和小孩群體對于社區(qū)的歸屬感較弱，垃圾分類的意識較低，他（她）們更需要在社區(qū)以外的平臺上受到指導(dǎo)。

4.其他輔助措施的問題

垃圾分類是一個龐大的系統(tǒng)工程，除了管理部門、清潔運輸部門等，還需要全社會的積極融合。當(dāng)前社區(qū)內(nèi)的輔助措施有如下問題：

一是智能回收平臺運行不完善。在下城區(qū)積極推廣的智能回收平臺是一個由社會企業(yè)承包的業(yè)務(wù)，企業(yè)自行設(shè)計并制造智能回收機(jī)器擺放在各個社區(qū)里，用于回收廢舊玻璃瓶、廢舊手機(jī)、易拉罐等物品進(jìn)行再利用。居民可以根據(jù)投放不同的回收物品獲取相應(yīng)的積分，最終一定的積分可以換取獎勵。智能回收平臺在個別社區(qū)確實取得了成效，但在部分社區(qū)卻存在令人擔(dān)憂的情況——有居民反映他們投放物品幾個月來，自己卡內(nèi)的積分一直為零。對于這個現(xiàn)象，政府部門并不能進(jìn)行直接監(jiān)管，社區(qū)服務(wù)人員曾多次聯(lián)系相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，企業(yè)卻一再推脫。

二是拾荒者缺乏合理編制與管理。拾荒者是社區(qū)里的常客，他們以回收廢報紙、廢舊家電等物品謀生，無疑是垃圾分類工作中起到重要作用的人群。政府部門曾有過劃分區(qū)域、分配任務(wù)、收編拾荒者的想法，然而后續(xù)工作卻沒有進(jìn)一步落實。

圖3 成本優(yōu)化概述

三、完善杭州垃圾分類監(jiān)管體系的建議

為了解決杭州垃圾分類監(jiān)管體系中存在的問題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)多元主體的協(xié)同治理。所謂協(xié)同治理，是指政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等社會多元要素相互協(xié)調(diào)，合作治理垃圾分類等社會公共事務(wù)，以追求最大化的治理效能，最終達(dá)到最大限度地改進(jìn)公共衛(wèi)生和增進(jìn)公共利益之目的。針對上述問題，筆者結(jié)合協(xié)同治理理論和數(shù)學(xué)建模提出以下改進(jìn)建議。

（一）成本最優(yōu)化

1.評分細(xì)則的優(yōu)化

管理部門之間的信息交互和監(jiān)督管理依賴于彼此監(jiān)管考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以市區(qū)對城區(qū)的評分細(xì)則為例，偶然性過大的同時忽略社區(qū)的基本差異，使得考核評價的結(jié)果缺乏公信力，從而進(jìn)一步導(dǎo)致市區(qū)和城區(qū)之間的信任程度下降，工作復(fù)雜度提高，即信息成本增加。為此，本文希望在源頭上對評分細(xì)則進(jìn)行優(yōu)化。

對于分類達(dá)標(biāo)率中涉及的“未達(dá)到75%，每降低1%扣1分”進(jìn)行改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)使得社區(qū)“兩率”數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的差異大小和扣分多少形成正比。另外，對于投放正確率和分類正確率的扣分權(quán)重應(yīng)當(dāng)加入政策調(diào)節(jié)因子，使得評分標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)分類成效和政策需求不斷調(diào)整。

2.志愿者隊伍的有效利用

任何公共事務(wù)都離不開公共團(tuán)體的參與，垃圾分類也是如此。志愿者通過自己學(xué)習(xí)相關(guān)知識或主動接受相關(guān)培訓(xùn)，然后在基層中間發(fā)揮、實踐。相比于常規(guī)教導(dǎo)員的培訓(xùn)管理需要層層遞進(jìn)，程序復(fù)雜，他們的存在有效減少了層級之間的交易成本；社區(qū)在假期利用學(xué)生志愿者幫助檢查住戶的垃圾分類情況，極大地減少了層級之間的信息成本。①陳蘭芳、吳剛、張燕、張儀彬：《垃圾分類回收行為研究現(xiàn)狀及其關(guān)鍵問題》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2012年第2期。在其他諸如知識普及、積極性調(diào)動等方面，志愿者都能做到管理部門之間信息成本的優(yōu)化。在調(diào)研中某城區(qū)垃圾分類負(fù)責(zé)人曾這樣說：“志愿者必定是一個神圣的群體，在某種意義上應(yīng)該得到足夠的認(rèn)識，宣傳的經(jīng)費可以省，垃圾袋的經(jīng)費可以省，但是對于志愿者的獎勵和肯定是不能省的！”

作為管理部門，僅僅把志愿者視作義務(wù)勞動群體是不夠的，志愿者不應(yīng)當(dāng)只是臨時工的概念，而需要挖掘其中的可持續(xù)性價值。政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮志愿者的能量，把志愿者的地位提升到一定高度。在電視、報紙等市級平臺上可以看到一些社會名人作為垃圾分類大使進(jìn)行宣傳，同樣也應(yīng)表彰普通老百姓中的志愿者代表，讓他們走上更高平臺的熒幕，用他們鮮活的實際經(jīng)歷感染更多的人，從而帶動公眾對垃圾分類的積極性。

（二）激勵針對化

除了信息交互，管理部門層級之間也依靠激勵機(jī)制的紐帶來聯(lián)系。本文從如下三個方面提出針對性策略，將人群和社區(qū)按照客觀特征和具體表現(xiàn)分類，賦予針對化的管理，以強(qiáng)化激勵機(jī)制的作用，最終提升垃圾分類積極性。

圖4 激勵針對化概述

1.群體針對性策略

未來的垃圾分類工作不應(yīng)當(dāng)是過去幾年那樣全面鋪開、一視同仁地管理，對于不同年齡的群體，應(yīng)當(dāng)有各自的側(cè)重點和突破口。

對于老年人群體，發(fā)揮“銀發(fā)一族”的作用，推廣類似“模范老人”的評選。利用老年人平日生活集群式、閑暇時間較為寬裕以及傾向于和身邊老年人比較的特點，產(chǎn)生“以點帶線，以線帶面”的效果。老年人往往在垃圾分類的科學(xué)理解上缺乏認(rèn)識，因此需要更多采用集群效應(yīng)來調(diào)動積極性。

對于小孩子群體，發(fā)揮“紅領(lǐng)巾”的精神，推廣類似“金獎銀獎少年”的評選。以小學(xué)為例，把各個小學(xué)和其學(xué)區(qū)內(nèi)的社區(qū)相結(jié)合，形成垃圾分類合作關(guān)系。一方面，利用家校互聯(lián)平臺，學(xué)校給孩子布置在家中充當(dāng)小主人完成垃圾分類的小任務(wù)，讓孩子增強(qiáng)體驗；另一方面，在假期中，讓孩子作為社區(qū)的志愿者，調(diào)查各家各戶的垃圾分類情況，分發(fā)宣傳冊，用孩子的熱情和真誠豐富社區(qū)的管理手段。最終，給予孩子一定的考評，通過學(xué)校層面給孩子頒發(fā)榮譽，進(jìn)一步提升他們的積極性。

對于中青年人群體，發(fā)揮“中堅力量”的價值，推廣類似“黨員先鋒隊”的評選。利用機(jī)關(guān)事業(yè)單位、公司企業(yè)中的群眾工會組織，滲透垃圾分類的重要性，可以舉辦一些企業(yè)工會之間的垃圾分類相關(guān)活動和比賽。對于黨員同志等特殊群體，一定條件下甚至可以把垃圾分類的考評和其本職工作的先進(jìn)評選相掛鉤，只有將垃圾分類的意識上升到這樣的高度，而不僅僅是輔助宣傳，才能真正起到激勵作用。①姜朝陽、周育紅：《論城市生活垃圾分類收集中的公眾參與》，《環(huán)境科學(xué)與管理》，2009年第12期。

2.社區(qū)針對性管理策略

城區(qū)面對其管轄范圍內(nèi)龐大的社區(qū)數(shù)量，應(yīng)當(dāng)具有針對性地管理社區(qū)，對于在垃圾分類表現(xiàn)上具有不同特點的社區(qū)給予對應(yīng)的管理策略，從而給予不同社區(qū)不同的激勵，使得各個社區(qū)能夠共同進(jìn)步。歸類是針對性管理的重要前提，本文利用杭州市垃圾分類官網(wǎng)上的檢查扣分通報作為歸類依據(jù)，利用數(shù)學(xué)建模方法，首先采用因子分析，將所有具體的扣分指標(biāo)轉(zhuǎn)化為兩個因子：“居民行為扣分”和“社區(qū)服務(wù)扣分”。

其次結(jié)合市政府重點考核的“兩率”指標(biāo)，總共分為投放正確率、分類正確率、居民行為扣分、社區(qū)服務(wù)扣分四個指標(biāo)根據(jù)實際情況將所有社區(qū)分為N類，而每次新抽查的社區(qū)又可以通過判別分析歸入任一類別。選取2014年10月共123次檢查記錄作為樣本，利用聚類分析將其分為六個類別（見表3）：

表3 社區(qū)歸類化結(jié)果

結(jié)合新檢查情況，進(jìn)一步分析如下：

A：四項指標(biāo)都是所有類別中最好的，可以被認(rèn)為是先進(jìn)社區(qū)或是模范社區(qū)的選擇范疇；

B：兩率均值都未達(dá)標(biāo)，兩個扣分也略有偏多，但整體上垃圾分類的工作還是比較全面地開展，在原有的監(jiān)管和引導(dǎo)力度上稍有加強(qiáng)就能在未來看到成效。

C：典型的四項指標(biāo)均較差且分類正確率尤其低的社區(qū)，改進(jìn)的重點應(yīng)該放在宣傳正確識別廚房垃圾并積極付諸實踐這個環(huán)節(jié)上（如組織教育培訓(xùn)班、發(fā)放教育手冊等）。

D：和C類似，都是屬于各項指標(biāo)都存在問題的，但監(jiān)管的重點應(yīng)著眼于對投放過程的指導(dǎo)，首先做好基礎(chǔ)的設(shè)施配備工作，并在教導(dǎo)員和志愿者的幫助下積極指導(dǎo)居民正確投放。

E：兩率的均值都恰好達(dá)到達(dá)標(biāo)線，兩個扣分項目也都較少，并且包含的小區(qū)數(shù)量也是最多的，因此可以視為表現(xiàn)良好、值得鼓勵，同時具有一定提高空間的社區(qū)。

F：這完全是一個特例，及綜合表現(xiàn)特別差，幾乎等同于沒有垃圾分類，是屬于在根源上和基本問題上就需要狠抓的類型。

最后，對于每次新的檢查結(jié)果，可以判別分析將其納入所屬類別（見表4）：

表4 新檢查社區(qū)判別結(jié)果

以上是選取了2014年11月第一周五個主要城區(qū)共10個社區(qū)的檢查情況，利用數(shù)學(xué)軟件易得到他們各自的所屬類別?？梢钥吹?，除了C和F兩類比較特殊的情況外，其他5個類別都有所涉及，體現(xiàn)了之前的聚類分析效果較好，同時也可以根據(jù)判別分析的結(jié)果相對應(yīng)的采用上文提到的針對性策略和部署。

3.抽查針對性策略

首先，對于城區(qū)抽查覆蓋率100%的要求看似提升效率，實則帶來更多問題。應(yīng)當(dāng)采用相對緩和的節(jié)奏，例如每年抽查覆蓋率要求增加10%，通過逐年的調(diào)整起到循序漸進(jìn)的效果。

其次，在具體的抽查方案上應(yīng)當(dāng)有系統(tǒng)性規(guī)范化的針對性策略，本文嘗試提出一個免檢機(jī)制優(yōu)化策略，并希望找到一個相對統(tǒng)一的模型可以適用于所有城區(qū)，盡可能讓所有城區(qū)進(jìn)展都比較同步，并且能夠較穩(wěn)定地求得免檢機(jī)制的周期。最為關(guān)鍵的是可以使得抽查的人力物力從表現(xiàn)較好的社區(qū)向表現(xiàn)較差的社區(qū)轉(zhuǎn)移，從而抓住主要矛盾。

具體而言，每次抽查選取一定比例的社區(qū)作為待免檢社區(qū)，這些社區(qū)被平均分配到未來三周之內(nèi)再次抽查，若這些社區(qū)能在連續(xù)兩次抽查中均達(dá)到一定排名，則該社區(qū)免檢。

在此補(bǔ)充說明選擇未來三周平均分配二次抽檢的理由：

（1）不能使每周的抽查占用過多的名額做二次抽檢，從而耽誤常規(guī)檢查的節(jié)奏；

（2）不能讓社區(qū)明確知道二次抽檢的時間而要體現(xiàn)暗查的作用，所以選擇三周范圍隨機(jī)不確定具體二次抽檢時間；

（3）首次檢查的第一周加上未來三周內(nèi)的二次檢查可以保證每個社區(qū)的評價都在一個月內(nèi)完成，這是一個相對適宜的時間跨度也會有利于城區(qū)工作的配合。

筆者還對免檢機(jī)制優(yōu)化策略采用復(fù)雜而細(xì)致的數(shù)學(xué)推導(dǎo)進(jìn)行了建模，對模型中的參數(shù)利用數(shù)值分析、假設(shè)估計、模擬檢驗等數(shù)學(xué)方法結(jié)合MATLAB等軟件工具得到了穩(wěn)定性較好的結(jié)果。政府管理部門只需要輸入每一次檢查數(shù)據(jù)，計算機(jī)就可以自行計算告知下一周期需要檢查的社區(qū)列表，極大地簡化了工作量。這一創(chuàng)新機(jī)制在經(jīng)杭州市環(huán)境科學(xué)研究所的專家閱讀后，得到了充分的肯定，認(rèn)可了將此想法應(yīng)用于杭州垃圾分類實際監(jiān)管的可行性。

（三）層級監(jiān)管完善化

圖5 層級監(jiān)管完善化概述

1.橫向完善

政府在監(jiān)管事務(wù)中發(fā)揮社會多方的效能，在利益和成本的出發(fā)點上是具有積極作用的，但目前垃圾分類監(jiān)管體系在部分落腳點上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，反而造成了利益和成本的弊端。

政府尋找社會環(huán)保組織和企業(yè)加入垃圾分類的大家庭，把部分可回收垃圾的職責(zé)給予委托，卻在后期的管理上有所疏忽，行使義務(wù)、行使管理、行使責(zé)任的三條主線規(guī)劃不夠清晰。具體的合作內(nèi)容以及委托代理關(guān)系需要更加透明化，這樣才能使得遇到問題時有更加清楚的交代。

例如拾荒者的編制問題這不單單是“市級部門—拾荒者”這樣簡單的對應(yīng)關(guān)系，其中很多工作內(nèi)容是需要城區(qū)、社區(qū)甚至其他類型的組織單位一起配合的，最初聯(lián)系多方代理人達(dá)到共識和管理分配看似需要更大的信息成本，卻可以在長期帶來持續(xù)的效益。①周小梅：《從政府對拾荒者的管理看城市垃圾分類收集》，《價格理論與實踐》，2005年第9期。

2.縱向完善

作為目前最為主要的監(jiān)管體系，“市區(qū)—城區(qū)—社區(qū)—居民”的縱向傳導(dǎo)機(jī)制應(yīng)當(dāng)保持其核心地位，但需要在每一個細(xì)節(jié)關(guān)系上得到完善，從而使得信息交互更為通暢，最終監(jiān)管的成效應(yīng)當(dāng)在傳導(dǎo)機(jī)制中形成反饋效應(yīng)。當(dāng)下，前兩個監(jiān)管關(guān)系在諸如跟蹤調(diào)查、考核評比等環(huán)節(jié)都已有較為完整的機(jī)制，然而在大多數(shù)情況下，第三個監(jiān)管關(guān)系往往收效甚微。從工作量比例中可以看到，在垃圾分類全覆蓋的大背景下，社區(qū)對于居民的監(jiān)管考核往往是“心有余而力不足”。

舉例而言，本文在實地走訪的基礎(chǔ)上提出了對東新園社區(qū)做法的改進(jìn)措施：垃圾分類全覆蓋的局面是無法倒退的，但可以考慮先在監(jiān)管考核環(huán)節(jié)重點落實部分住戶，而在宣傳、實施等其他環(huán)節(jié)依然保持全覆蓋的要求。在一定時間內(nèi)，對于特定的住戶群體（如某幾幢、某幾個單元）進(jìn)行完善的監(jiān)管考核，一方面提升這部分特定群體的垃圾分類意識和主動性以帶動他們周圍的人，另一方面可以不斷總結(jié)監(jiān)管考核方法的優(yōu)缺點用于下一期的實踐。綜合來看，使得整體垃圾分類的效果循序漸進(jìn)。這本質(zhì)上是一種“先分蛋糕，再做蛋糕”的理念，微觀上，層級之間明確責(zé)任關(guān)系、職責(zé)分配以及利益考量，但在宏觀上，不制定過于嚴(yán)苛的硬性指標(biāo)，而是采用保證基礎(chǔ)的前提下鼓勵多做。由此做法，監(jiān)管體系下的每一個成員都無法獲知最終“蛋糕”的大小，但他們可以秉持著“多做多得”的出發(fā)點把最初簡單的工作發(fā)展為復(fù)雜化、高效化、多元化的格局。

具體做法是，從社區(qū)來說，首先選擇某一片區(qū)域內(nèi)的住戶，對他們進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、耐心宣傳甚至是現(xiàn)場指導(dǎo)；從市區(qū)和城區(qū)來說，在抽查該社區(qū)時，就在該區(qū)域內(nèi)抽取一定的垃圾桶作為檢查樣本，并在結(jié)果中準(zhǔn)確注明（例如XX幢樓下垃圾桶投放正確率XX）。如此一來，社區(qū)可以根據(jù)檢查結(jié)果追蹤到相對較小范圍的住戶，并在下一步監(jiān)管工作中強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)的問題。經(jīng)歷幾個周期之后，就可以把該區(qū)域的成效作為借鑒和標(biāo)桿，逐步在社區(qū)其他區(qū)域鋪展開來。

結(jié)語

生活垃圾分類是垃圾減量化、資源化、無害化的重要前提，有利于推動垃圾后期處理成效，關(guān)乎資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。杭州市從2010年起實施垃圾分類至今，一直走在全國前列，取得了一定成效，但也面臨著許多困境，導(dǎo)致垃圾分類進(jìn)程難以持續(xù)有效地推進(jìn)。城市生活垃圾分類工作離不開政府部門的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，而多級管理部門的層層遞進(jìn)和互相配合更是提高效率的重要因素。

筆者通過大量的實地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，對杭州市垃圾分類監(jiān)管體系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)該“四主體—三環(huán)節(jié)”監(jiān)管體系存在著如下問題：市區(qū)與城區(qū)之間考核評價缺乏穩(wěn)定性、經(jīng)費控制與指標(biāo)提升相矛盾；城區(qū)與社區(qū)之間管理責(zé)任不對口、信息傳達(dá)不通暢；社區(qū)與居民之間資源配置不合理、后期處理不匹配、宣傳對象不全面、其他輔助措施也存在問題等。對此，筆者從協(xié)同治理的視角，提出了“成本最優(yōu)化、激勵針對化、層級監(jiān)管完善化”的改進(jìn)建議。然而，垃圾分類的監(jiān)管是一項龐大的工程，要真正提升監(jiān)管成效及促進(jìn)監(jiān)管體系健康平穩(wěn)運行，不僅需要從制度入手，提出全方位的完善措施，也需要積極調(diào)動社會各方的力量，共同監(jiān)督和參與垃圾分類。

責(zé)任編輯：薛 鵬

*本文系浙江省第八期科技創(chuàng)新項目暨新苗人才計劃立項課題“杭州垃圾分類監(jiān)管考核體系及其拓展的研究”（6857）的階段性成果。

作者陳頁，男，浙江大學(xué)；沈亮，男，浙江大學(xué)（杭州 310058）。