□黃俊堯

略論社會主義協(xié)商民主的理論表述與實踐創(chuàng)新

□黃俊堯

黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主在理論與實踐層面都取得了新進展。黨的十八屆三中全會《決定》闡述了社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵，揭示其有別于西方的特殊規(guī)定性，并且提出構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，這意味著在選舉民主之外開啟了社會主義民主政治的又一類路徑探索。理論的創(chuàng)新持續(xù)推動著基層人大、政協(xié)富有成效的協(xié)商實踐，然而實踐過程也遇到結(jié)構(gòu)層面的政策體制束縛、技術(shù)層面的協(xié)商機制應用不足等問題，折射出與理想范型的差距，也應成為今后相關(guān)工作的著力點。

社會主義 協(xié)商民主 參與式預算 政協(xié)工委

協(xié)商民主理論源起于西方，倡導公民自由而平等地參與公共議題的溝通和審議，這既可能實現(xiàn)理想上的民主聯(lián)合，也能讓決策和制度獲得合法性。①［加］弗蘭克·坎寧安：《民主理論導論》，談火生等譯，長春：吉林出版集團有限責任公司，2010年版，第212-213頁。哈貝馬斯在2001年的訪華講演時使用過“協(xié)商政治”（或“話語政治”）的概念，并且認為它依賴于話語交往的條件，而政治的進程可以在協(xié)商民主模式中得到合理性結(jié)果。②［德］哈貝馬斯：《民主的三種規(guī)范模式：關(guān)于協(xié)商政治的概念》，靳希平譯，www.chinalawedu.com/news/15300/157/2008/10/ji2764932484101800 216536-0.htm，2008年10月14日。這次講演給予中國學者較大啟發(fā)，先前中國的政治詞匯中雖有“政治協(xié)商”“民主協(xié)商”，但并沒有“協(xié)商民主”的概念，此后就掀起了一個引介協(xié)商民主理論的熱潮。有學者考證，當時國內(nèi)學術(shù)界將Deliberative Democracy譯為“協(xié)商民主”（其他有“審議民主”等譯法），也是出于易與本土資源結(jié)合，便于在中國推行的考慮。③景躍進、張小勁、余遜達主編：《理解中國政治：關(guān)鍵詞的方法》，北京：中國社會科學出版社，2012年版，第89頁。

協(xié)商民主與更為世人熟知的選舉民主存在理論層面的區(qū)別。埃爾斯特指出，協(xié)商民主是圍繞偏好轉(zhuǎn)換而不僅僅是偏好聚合的民主理論，④Jon Elster，Deliberative Democracy，Cambridge:Cambridge University Press，1998，P.1.從而與重心在偏好聚合的選舉民主區(qū)分開來。換言之，協(xié)商民主的意義更在于理性交換和偏好轉(zhuǎn)換，其對審議或討論過程的重視甚至超過結(jié)果本身。國內(nèi)學者林尚立認為，協(xié)商政治不否定選舉，也不否定選舉制度本身的競爭性，但從程序上講，它力圖將選舉建筑在有效的政治協(xié)商和社會協(xié)商基礎(chǔ)之上。⑤林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，《學術(shù)月刊》，2003年第4期。李君如則思考了二者在制度層面的聯(lián)系，他認為我國實行的是“選舉＋協(xié)商”的民主制度，要在黨的領(lǐng)導下把選舉民主和協(xié)商民主結(jié)合起來。人民代表大會制度和人民政協(xié)分別體現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主。⑥李君如：《協(xié)商民主：重要的民主形式》，《世界》，2006年第9期。

筆者擬考察黨的十八大以來關(guān)于協(xié)商民主的理論表述，發(fā)掘中國共產(chǎn)黨所理解的社會主義協(xié)商民主有別于西方的特殊規(guī)定性，同時解析由理論創(chuàng)新所推動的一些基層協(xié)商民主實踐。

一、執(zhí)政黨關(guān)于協(xié)商民主的新論述

將協(xié)商民主正式寫進黨代會報告，是黨的十八大的重大歷史貢獻，也是重大理論創(chuàng)新。十八大報告對中國社會主義協(xié)商民主及其制度建設(shè)進行了全面的概括，首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，肯定了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第26頁。在基本發(fā)展思路上，與十八大報告的“健全社會主義協(xié)商民主制度”相比，黨的十八屆三中全會更加突出了“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也對社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)、內(nèi)涵、機制等問題作出更為系統(tǒng)的論述。

第一，《決定》首次強調(diào)，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。，這在闡明社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性的同時，也反映出中國共產(chǎn)黨對發(fā)展社會主義民主政治的理論自信、道路自信和制度自信。具言之，《決定》把適用于中國的協(xié)商民主模式與西方作了潛在的區(qū)分，并且認為前者具有獨特優(yōu)勢。習近平總書記進一步闡述了這一優(yōu)勢：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”③習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。協(xié)商民主的優(yōu)勢之一正在于能夠保障人民持續(xù)參與公共事務(wù)的權(quán)利，保障民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，從而與選舉民主形成互補。習近平總書記還指出：“中國社會主義協(xié)商民主，既堅持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，又發(fā)揮了各方面的積極作用；既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領(lǐng)導制度和組織原則；既堅持了人民民主的原則，又貫徹了團結(jié)和諧的要求?！雹芰暯剑骸对趹c祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

《決定》以中國共產(chǎn)黨在1929年提出的根本工作路線——“群眾路線”作為理解社會主義協(xié)商民主的歷史和邏輯基礎(chǔ)，由此區(qū)分于西方協(xié)商民主的共和主義或其他理論淵源。群眾路線的內(nèi)涵是從群眾中來，到群眾中去，“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富”⑤《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第899頁。。當群眾路線作為公共政策制定機制而發(fā)揮作用時，與西方協(xié)商民主的實踐形式有一些外在相似性，但本質(zhì)區(qū)別在于群眾路線所強調(diào)的是無產(chǎn)階級政黨的主體性，相應地，社會主義協(xié)商民主也必然突出執(zhí)政黨的主導性。

《決定》首次闡明了社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵，即“在黨的領(lǐng)導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”⑥《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。?！霸邳h的領(lǐng)導下”顯然是群眾路線的邏輯延展，更為鮮明地體現(xiàn)了社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性，也是其有別于西方協(xié)商民主模式的特殊規(guī)定性。有學者指出，中國共產(chǎn)黨在中國社會的領(lǐng)導核心作用以及由此產(chǎn)生的對社會的強大動員力和整合力，是協(xié)商政治得以開展的重要政治基礎(chǔ)，而協(xié)商政治則是中國共產(chǎn)黨在多元化社會中鞏固和發(fā)展其領(lǐng)導地位的重要民主政治形式。⑦林尚立：《建構(gòu)民主——中國的理論、戰(zhàn)略與議程》，上海：復旦大學出版社，2012年版，第243頁?！叭鐣币庵笍V泛包括各黨派、階層、團體、群眾等等。協(xié)商內(nèi)容中“重大問題”和“實際問題”的層次之分，為基層群眾直接參與部分事務(wù)協(xié)商提供了機遇空間。

第二，《決定》提出要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，并且列舉了協(xié)商民主的渠道和形式。要求“拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道；深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商；加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”⑧《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。相比黨的十八大報告中提及的“國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道”，《決定》顯然為協(xié)商民主進一步拓寬了實施領(lǐng)域和層面。類似地，黨的十八大報告中提到的專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商也僅僅是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度中的協(xié)商民主形式，①胡錦濤： 《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第26-27頁。尚未列舉立法協(xié)商、行政協(xié)商等形式。

構(gòu)建協(xié)商民主體系著眼于社會主義協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展，使協(xié)商的制度、機制不斷得以建立健全，使協(xié)商活動按照規(guī)定的程序、渠道、形式展開，使公眾在不同層面參與國家政治生活，充分反映意見和建議。由此將協(xié)商民主實踐從政協(xié)組織、黨派團體拓展到國家政權(quán)機關(guān)，進而拓展到基層組織、社會組織。例如，協(xié)商民主機制可應用于人大代表選舉、立法、審議重大問題和作出重要決定、人事任免、代表議案等環(huán)節(jié)；也可在政府工作中應用于社會公示、聽證、專家咨詢、重大決策等環(huán)節(jié)。

第三，《決定》就發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用作出部署，這肯定了統(tǒng)一戰(zhàn)線與黨際協(xié)商作為發(fā)展社會主義協(xié)商民主的有效途徑。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度在實踐中已形成兩種基本的協(xié)商方式：中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的政治協(xié)商；中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商?！稕Q定》強調(diào)：“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點提出規(guī)劃，采取協(xié)商會、談心會、座談會等進行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。與之相關(guān)的還要完善知情通報、定期聯(lián)系溝通、協(xié)商成果反饋等制度。

第四，《決定》重視人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主發(fā)展過程中的角色，重申了“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。事實上，人民政協(xié)是體制內(nèi)最適宜與協(xié)商民主相對接的機構(gòu)。人民政協(xié)具有政治上的廣泛代表性和包容性，涵蓋了各黨派、各團體、各民族、各階層和海內(nèi)外同胞，賦有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等重要職能，因而成為發(fā)展社會主義協(xié)商民主的主渠道之一。正如全國政協(xié)主席俞正聲所說：“人民政協(xié)的協(xié)商民主，以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，有機結(jié)合了人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)要求，符合廣大人民群眾的根本利益?！雹苡嵴暎骸对谌珖f(xié)十二屆一次會議閉幕會上的講話》，《人民日報》2013年3月13日。習近平總書記也再次強調(diào)：“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程?！雹萘暯剑骸对趹c祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

《決定》對人民政協(xié)的協(xié)商民主進行了工作部署，包括“重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化”，要求“各級黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見。完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效”。《決定》還正式提出：“在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度。”⑥《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。習近平總書記近期又補充了“探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等新形式”⑦習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。。這些舉措有助于促進協(xié)商民主與人民政協(xié)的協(xié)同發(fā)展。

第五，黨的十八大報告和《決定》都強調(diào)“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”⑧胡錦濤： 《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁。，就是要使協(xié)商成為決策程序中不可或缺的環(huán)節(jié)，把推進協(xié)商民主與健全科學決策機制緊密結(jié)合起來。通過政治協(xié)商、聽證會、論證會、評估會、民主懇談會、社區(qū)事務(wù)會等形式，將協(xié)商民主融入決策的全過程，增強民主協(xié)商的實效性，使決策更加民主、完善、科學，使各方面、各階層的利益和愿望在決策和執(zhí)行過程中得到更好地體現(xiàn)和保障。⑨《十八大報告解讀：如何發(fā)展社會主義協(xié)商民主？》，www.news.xinhuanet.com/politics/2013-01/18/c_114412995.htm，2013年1月18日。有所變化的是，黨的十八大報告中“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”只是作為健全社會主義協(xié)商民主制度的一種方式方法，《決定》則將其置于協(xié)商民主內(nèi)涵的論述中，反映了理論認識的不斷深化。

簡言之，通過對協(xié)商民主內(nèi)涵的闡述，對協(xié)商民主形式、渠道的體系化設(shè)計，以及將協(xié)商機制深刻嵌入到政治全過程的具體做法，中國共產(chǎn)黨于選舉民主之外開啟了社會主義民主政治的又一類路徑探索。

二、基層人大的協(xié)商實踐：以杭州市上城區(qū)“參與式預算”為例

中國共產(chǎn)黨近年來的重要論述，尤其是推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織等協(xié)商渠道的思路，為人大、政協(xié)的工作創(chuàng)新提供了直接依據(jù)，為基層協(xié)商民主注入了新的動力。筆者擬結(jié)合杭州市上城區(qū)的“參與式預算”案例來解析基層人大的協(xié)商實踐。

（一）背景因素

近年來，杭州市上城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，財政收入增幅放緩，例如2012年的可用財力只有18億元，既要保證政府部門的正常運轉(zhuǎn)，又要滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，已到了“捉襟見肘”的地步，這促成了上城區(qū)開展參與式預算監(jiān)督，目的為有效提升政府預算的使用效率，減少不必要開支，確保把有限的財力用在人民更加重視的民生事業(yè)上。①王越劍：《在區(qū)參與式預算監(jiān)督民主懇談會上的講話》，《上城報》2013年3月5日。此外，黨的十八大關(guān)于推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化、完善政務(wù)公開、人大加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督等要求，以及從中央到地方各級政府加大政務(wù)公開力度的做法，也構(gòu)成了“參與式預算”的醒目背景。

杭州市上城區(qū)人大常委會曾于2008年和2012年兩次赴溫嶺市人大調(diào)研，卻發(fā)現(xiàn)縣級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與式預算不一定完全適用于設(shè)區(qū)市的城區(qū)。首先，城區(qū)的事權(quán)和財權(quán)并不能完全匹配，一些項目的開展是上級部門工作的延伸，決策權(quán)不在本級人大和政府；其次，技術(shù)層面更加復雜，城區(qū)無論人大代表的數(shù)量還是財政資金規(guī)模都遠大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人代會開展參與式預算的票決工作在操作上還存在較大的難度；再次，區(qū)級財政的構(gòu)成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相比更加復雜，預算內(nèi)資金包含項目、公用經(jīng)費等方面，該采取何種形式參與審議公用經(jīng)費，國內(nèi)尚沒有較為成熟的做法。②杭州市上城區(qū)人大常委會課題組：《從代表點菜式實事項目圈選邁向參與式預算監(jiān)督——關(guān)于探索參與式預算監(jiān)督工作的調(diào)研報告》，www. hzrd.gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

就以財權(quán)而論，在省管縣體制下的縣級財權(quán)和區(qū)級財權(quán)存在差別。反映在參與式預算的效果上，上城區(qū)財政局工作人員認為，溫嶺市（縣級市）的參與式預算經(jīng)常關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施、城建等領(lǐng)域，也的確砍掉了一些較大的項目；而杭州市上城區(qū)的財權(quán)有限，很多項目都是“上面”配套的剛性支出，預算內(nèi)其實是吃飯財政，即便參與式預算也僅能作一些微調(diào)。因此，杭州市上城區(qū)并未照搬溫嶺市的全部做法。

（二）“參與式預算”的實施方案

2012年9月，杭州市上城區(qū)人大常委會經(jīng)與區(qū)財政局充分溝通，決定在全市率先開展參與式預算監(jiān)督工作，同時出臺了 《關(guān)于開展2013年度參與式預算監(jiān)督工作的實施方案》。這項監(jiān)督采用預算編制民主懇談會的形式，以區(qū)人大代表為協(xié)商審議的主體，選定的首批參與式預算監(jiān)督對象是區(qū)民政局和區(qū)殘聯(lián)——兩個民生關(guān)聯(lián)度較高的部門，對其2013年部門預算中全部專項資金進行初審。③杭州市上城區(qū)殘聯(lián)干部認為，之所以選擇區(qū)民政局和殘聯(lián)作為“參與式預算”的首批監(jiān)督對象，也是針對當時慈善事業(yè)的社會信任危機所作的回應，防止慈善資金出問題。

參與式預算監(jiān)督分為四個階段。前期準備階段：確定預算監(jiān)督的對象、組織代表學習法律法規(guī)和預算知識、財政部門提交2013年財政預算編制計劃；民主懇談階段：先由區(qū)政府及有關(guān)部門介紹預算編制計劃，接著讓代表分組討論，代表與區(qū)政府及有關(guān)部門進行懇談；意見反饋階段：由財政部門向與會代表反饋民主懇談意見采納情況、不采納的理由；跟蹤監(jiān)督階段：區(qū)政府將有關(guān)部門的預算單列，提交人代會審議，并將其決算情況一并于2014年提交區(qū)人大常委會審議。④馮明濤：《三環(huán)節(jié)四階段，啟動參與式預算監(jiān)督》，杭州：內(nèi)部印刷，2002年。

上述方案包含幾個要點：一是以預算編制精細化為基礎(chǔ)。區(qū)人大常委會一方面要求政府財政部門進一步細化預算編制計劃，方便代表審議，另一方面在2012年11月底組織代表培訓會，專題講解預算編制的有關(guān)知識和政策規(guī)定，并發(fā)放了2013年政府部門預算編制，為代表留足預算審查時間，這樣就為預算民主懇談的有序開展奠定了基礎(chǔ)。上城區(qū)殘聯(lián)干部稱：部門預算在編制過程中要分別提交區(qū)財政局和區(qū)人大，經(jīng)歷“三上三下”的審核修改過程。部門報送區(qū)人大的預算計劃甚至比送區(qū)財政局的更細致，每一個項目都要求提供文件依據(jù)（含文號）、法定理由、用途等，項目說明要細化到人數(shù)、次數(shù)和開銷標準等等。二是以人大代表的民主懇談為關(guān)鍵。參與式預算監(jiān)督工作，重點是以民主懇談的形式讓人大代表充分參與到預算編制的過程中，使政府預算編制體現(xiàn)代表的意愿、反映民眾的呼聲。區(qū)人大常委會組織的民主懇談主要包括聽取政府部門匯報、分組討論、民主懇談、意見答復、預算調(diào)整等步驟，要求區(qū)政府對能夠當場答復的問題要立即答復，合理的意見要采納；對重大問題當場答復存在困難的，要在7天內(nèi)將答復意見提交到人大常委會，并反饋給區(qū)人大代表。三是以監(jiān)督預算執(zhí)行為保障。參與式預算監(jiān)督不局限于編制過程中的參與，還要注重預算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督。通過人代會審議預算、常委會聽取預算執(zhí)行情況匯報、審議決算等環(huán)節(jié)，對財政資金特別是人大代表參與編制過程的部門預算進行有效監(jiān)督。同時還結(jié)合財政支出績效評價工作，區(qū)人大常委會要求財政部門對代表參與編制過程的部門預算執(zhí)行實行績效評價，并將評價結(jié)果反饋給區(qū)人大代表，實現(xiàn)人大對財政資金的全程、全面監(jiān)督。①杭州市上城區(qū)人大常委會課題組：《從代表點菜式實事項目圈選邁向參與式預算監(jiān)督——關(guān)于探索參與式預算監(jiān)督工作的調(diào)研報告》，www.hzrd. gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

與此同步，上城區(qū)財政局也作出響應，承諾將全面配合區(qū)人大常委會做好參與式預算監(jiān)督四個階段的工作。②孫克敏：《上城區(qū)在全市率先啟動參與式預算工作》，www.hzsc.com.cn/content/2012-11/27/content_5166823.htm，2012年11月27日。需要指出的是，部門預算有別于本級政府預算，根據(jù)《中華人民共和國預算法》規(guī)定，各部門編制本部門預算草案；區(qū)人大審查批準本級政府預算后，并不直接批復具體部門的預算；批復預算及對部門預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查由區(qū)財政部門承擔。因而，實行“參與式預算”的重要創(chuàng)新點就在于使區(qū)人大以協(xié)商民主的方式參與到部門預算的編制環(huán)節(jié)，并可追蹤部門預算的執(zhí)行情況。申言之，將部門預算提交區(qū)人代會審議的做法并不少見，但在人大正式審議環(huán)節(jié)之前，專門就部門預算的編制舉行民主懇談會以加強監(jiān)督，這可視為工作創(chuàng)新。與上城區(qū)的情況相反，杭州某城區(qū)人大工作人員稱，一些部門會主動要求將預算提交人代會審議，目的是爭取更多的資金支持。

（三）“參與式預算”的實施過程

2012年12月18日，上城區(qū)人大常委會組織召開2013年參與式預算監(jiān)督民主懇談會。③參加本次懇談會的有區(qū)人大常委會主任、副主任，區(qū)政府副區(qū)長，區(qū)財政局局長，區(qū)人大常委會辦事機構(gòu)、各工委負責人、財經(jīng)專家小組部分成員、財經(jīng)工委部分委員，部分區(qū)人大代表，區(qū)財政局、民政局、殘聯(lián)有關(guān)人員。來自全區(qū)各界的40余位人大代表圍繞區(qū)民政局、區(qū)殘聯(lián)兩個部門單位2013年預算編制中的專項資金進行了分組討論，形成了討論意見建議。在隨后與區(qū)財政部門的民主懇談會上，各組代表共提出了預算編制中存在的疑問、技術(shù)性錯誤、需要進一步完善和細化制定預算的依據(jù)、增加部分專項經(jīng)費、擴大參與式預算監(jiān)督內(nèi)容等5大類38條建議。

區(qū)財政部門對人大代表提出的意見建議一一作出回復，并表示會后就預算編制再次細化、認真研究，對編制中存在的問題進行相應的修改；對代表要求增加或減少有關(guān)專項經(jīng)費的建議，財政部門將本著控制總量、內(nèi)部調(diào)節(jié)的原則，與民政和殘聯(lián)兩個部門單位積極協(xié)商，控高調(diào)低，使預算編制盡可能科學合理。與會的區(qū)人大代表對區(qū)財政局的回復表示滿意。④馮明濤：《參與凸顯民主，監(jiān)督更具實效——上城區(qū)人大常委會組織召開2013年參與式預算監(jiān)督民主懇談會》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/ scq/201212/t20121224_353108.html，2012年12月24日。另據(jù)媒體報道，對本次民主懇談中代表提出的建議，政府采納26條，部分采納14條。⑤方劍鋒：《杭州各區(qū)縣法治建設(shè)形成特色品牌》，www.wap.hangzhou.com.cn/news.php？ARTICLEID=4144198，2013年5月16日。

2013年，上城區(qū)人大常委會跟蹤監(jiān)督了區(qū)民政局和區(qū)殘聯(lián)的預算執(zhí)行情況，并根據(jù)前三個季度兩個部門的預算總體執(zhí)行情況，指出“部分項目預算執(zhí)行率偏低、零基預算意識有待增強、部門追加預算的監(jiān)管程序尚需完善”等三個問題。據(jù)此，區(qū)人大常委會主任會議致函區(qū)政府，并提出四點建議：一要進一步加強預算編制的科學性、準確性。要通過調(diào)查研究，按照工作實際和現(xiàn)行政策的有關(guān)要求編制部門預算，力求科學合理。編制專項預算的同時要制定執(zhí)行進度表，并進行說明，財政部門應當嚴格按照進度表進行撥付。二要進一步加強零基預算管理力度。部門預算年終結(jié)余部分，財政部門要在下一年度預算編制中統(tǒng)一安排。三要進一步強化預算執(zhí)行的剛性。經(jīng)人代會確定的重點跟蹤監(jiān)督的部門公共預算，一般不予調(diào)整，如確需追加預算的，且追加部分超過部門預算的5%，應向區(qū)人大常委會財經(jīng)工委通報并備案。四要做好績效評估和專項審計工作。為次年7月，區(qū)人大常委會審查區(qū)民政局和區(qū)殘聯(lián)兩個部門的決算提供參考。⑥馮明濤、顧蕾：《上城區(qū)：跟蹤監(jiān)督參與式預算試點部門預算執(zhí)行情況》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/scq/201312/t20131205_468253.html，2013年12月5日。

時至今日，上城區(qū)人大“參與式”預算監(jiān)督的主要做法為：以人大代表圈選政府為民辦實事項目作為切入點，啟動人大參與式監(jiān)督；以部門預算專項資金為重點，開展部門預算參與式監(jiān)督；以政府重大投資項目為延伸，進一步深化預算監(jiān)督體系，對投資規(guī)模在3000萬元以上的投資項目開展監(jiān)督。①林偉光：《各區(qū)、縣（市）人大上半年工作亮點紛呈》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/rdxw/201407/t20140723_500827.html，2014年7月23日。并且先后出臺了《杭州市上城區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于財政預算監(jiān)督的辦法》（2009年）、《杭州市上城區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》（2013年）。

（四）簡要評價

對于參與式預算的試點效果，2014年7月召開的上城區(qū)人大常委會會議肯定了“民政、殘聯(lián)兩個部門預算意識增強，執(zhí)行較為規(guī)范”②杭州市上城區(qū)人大辦公室：《杭州市上城區(qū)第十四屆人大常委會第十九次會議紀要》，杭州：內(nèi)部印刷，2014年。。此外，上城區(qū)人大在借鑒溫嶺經(jīng)驗的同時也能因地制宜地探索新路，顯示出基層創(chuàng)新的自主性和生動性。上城區(qū)的部分干部及人大代表樂見“參與式預算”范圍的擴大，理由為：“陽光是最好的防腐劑”，增設(shè)監(jiān)督環(huán)節(jié)相當于給政府套上了一個“緊箍咒”；在部門預算懇談會上，人大代表有可能提出要害問題，因而政府的預算編制必須更加慎重?？傮w來看，“參與式預算”不失為基層探索協(xié)商民主的亮點。

有待改進之處在于：協(xié)商主體方面，預算懇談會還需要擴大參與面，以適當方式吸納市民參加，更廣泛地了解民意，真正體現(xiàn)公眾參與的本義；協(xié)商能力方面，人大代表多受知識結(jié)構(gòu)限制，只熟悉行政經(jīng)費方面，能有針對性提出修改意見的僅限于考察、旅游、會議等項目。要讓人大代表了解部門預算的主要漏洞和部門的專業(yè)工作，就需要對他們進行有重點的培訓，也可以委托第三方開展專項業(yè)務(wù)審計。協(xié)商內(nèi)容方面，上城區(qū)人大下一步將擴大參與式預算的范圍，增加接受預算審查的部門，將區(qū)級部門的全部資金納入監(jiān)督范圍，最終實現(xiàn)對區(qū)級財政的全口徑資金預算進行參與式監(jiān)督；③丁曉芳：《在區(qū)人大常委會2013年參與式預算監(jiān)督民主懇談會結(jié)束時的講話》，《上城報》2013年3月6日。協(xié)商程序方面，相比對實體內(nèi)容的重視，協(xié)商機制和方法的介入還不夠。預算懇談會適宜展開多輪分組討論和集中交流，且有必要引入?yún)f(xié)商民意測驗，即在會前和會后通過問卷進行民意調(diào)查，更為準確地觀測民意在理性溝通后的變化；協(xié)商制度方面，目前是以年度參與式預算工作的實施方案作為規(guī)則依據(jù)，還需加以制度化，逐步形成具有地方特色的參與式預算監(jiān)督體系。以上問題在各類基層協(xié)商實踐中較為常見，折射出與理想范型的差距，也是發(fā)展協(xié)商民主所必須積極面對的。

三、基層政協(xié)創(chuàng)新的突破口：以浙江省建德市“政協(xié)工委”為例

與基層廣泛開展協(xié)商實踐形成反差的是，人民政協(xié)的組織機構(gòu)尚未全面延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，④根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》第40條，除省、自治區(qū)、直轄市外，中國人民政治協(xié)商會議的地方委員會可設(shè)立在有條件的自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)。這也導致政協(xié)在基層政治生活中的作用不夠突出。因而有必要探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的政協(xié)工作委員會、聯(lián)絡(luò)委員會等機構(gòu)，支持政協(xié)委員參與公共事務(wù)。

（一）設(shè)立基層政協(xié)工委的嘗試

建德市（杭州市下轄的縣級市）是浙江省、杭州市政協(xié)機構(gòu)改革試點單位。2010年10月，建德市政協(xié)決定在全市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)建德市委員會鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作委員會（以下簡稱“政協(xié)工委”），⑤《政協(xié)建德市第十二屆委員會常務(wù)委員會第二十二次會議關(guān)于設(shè)立政協(xié)建德市委員會鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作委員會的決定》，www.jdnews.com. cn/gggs/content/2010-10/31/content_2366404.htm，2010年10月31日。并且審議通過了政協(xié)工委的主任、副主任任命名單。政協(xié)工委既是市政協(xié)派出機構(gòu)，也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的領(lǐng)導，工作經(jīng)費列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）同級財政預算。

根據(jù)《政協(xié)建德市委員會鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作委員會工作規(guī)則》，政協(xié)工委可在政協(xié)閉會期間開展履職活動，主要工作職責有：加強與黨（工）委、政府（辦事處）和人大主席團（工委）的聯(lián)系，及時向黨（工）委匯報工作和傳達市政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議精神；圍繞黨委、政府中心工作和群眾普遍關(guān)心的重點、難點問題，組織委員開展調(diào)研、視察、座談、研討等活動，并提出意見和建議；加強與本區(qū)域部門、企業(yè)群眾的聯(lián)系，及時了解和反映社情民意，協(xié)助黨（工）委、政府（辦事處）做好群眾工作；組織區(qū)域委員開展“五個一”活動，即每個委員每年至少參加一次有影響的調(diào)研活動、提交一份有質(zhì)量的提案、反映一則有分量的社情民意、提出一條有價值的建議、辦好一件有意義的實事；組織委員開展履職考評工作；完成市政協(xié)和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委交辦的各項工作任務(wù)；等等。從上述職責看，政協(xié)工委屬于委員在基層的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)的委員進行“塊”上的管理，有別于界別小組“條”上的管理。

（二）基層政協(xié)工委的運行實效

以建德市三都鎮(zhèn)政協(xié)工委為對象，可了解這一新機構(gòu)的具體運行情況。2012年上半年，三都鎮(zhèn)政協(xié)工委圍繞市政協(xié)十三屆一次會議精神，組織轄區(qū)委員以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改善保障民生、構(gòu)建和諧社會等為重點，認真履行政協(xié)三大職能，并建立了政協(xié)委員定期集中學習制和委員聯(lián)系困難戶制。半年來轄區(qū)委員共提出議案提案4件，督查鎮(zhèn)重點民生工程青藤灣飲水工程1次，開展“進村入企訪戶”活動7次，收集意見建議33條，幫助協(xié)調(diào)企業(yè)和群眾困難12件。①吳煒：《三都鎮(zhèn)政協(xié)工委召開半年工作總結(jié)會》，www.jdnews.com.cn/xzfc/content/2012-07/19/content_5067361.htm，2012年7月19日。建德市欽堂鄉(xiāng)政協(xié)工委的工作計劃也基本呈現(xiàn)了上述職責（見下表）：

2013年建德市欽堂鄉(xiāng)政協(xié)工委工作計劃②政協(xié)建德市委員會：《2013年市政協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工委工作計劃》，杭州：內(nèi)部印刷，2013年。

建德市政協(xié)還建立了一些相關(guān)工作機制，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工委與委員活動小組（以下簡稱“委組”）之間的聯(lián)動機制。委組聯(lián)動按照市政協(xié)安排表指定的對象和內(nèi)容展開，原則上一年一輪換，每年至少舉行一次具體活動。委組之間也可以其他方式自由組合活動。創(chuàng)設(shè)聯(lián)動機制的目的為：委員活動小組通過聯(lián)動可更多地了解基層黨政工作情況，能更好地知情問政和參政議政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工委也可借助委員界別、專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢，拓寬履職渠道，更好地圍繞中心、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾。③政協(xié)建德市委員會辦公室：《關(guān)于建立委組聯(lián)動機制的通知》，www.zx.jiande.gov.cn，2013年5月2日。

政協(xié)工委及相關(guān)工作機制，為政協(xié)委員服務(wù)基層以及參與協(xié)商民主創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。2010年建德市政協(xié)有委員228名，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委員91名，占總數(shù)的39.9%。這部分委員熟悉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）情況，與群眾聯(lián)系緊密，后來在政協(xié)工委的組織下，他們圍繞中心工作發(fā)揮了參政議政功能和溝通橋梁作用，使一些問題得到及時解決。④杭州市政協(xié)理論研究會編：《政協(xié)理論與實踐》（第四輯），杭州：杭州出版社，2012年版，第369-370頁。

（三）基層政協(xié)工委的潛在危機

然而，基層政協(xié)工委自身存在的危機也不容回避。合法性不足往往是此類創(chuàng)新的根本難題——政協(xié)工委就缺乏法定依據(jù)和組織保障，集中表現(xiàn)為機構(gòu)設(shè)置的爭議。例如浙江省編委辦認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立政協(xié)工作委員會、設(shè)專職主任等做法與中央和《中國人民政治協(xié)商會議章程》關(guān)于政協(xié)機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定不符，并在請示中央編辦后發(fā)出過停止設(shè)立政協(xié)工委的通知。⑤寧波市機構(gòu)編制委員會辦公室：《轉(zhuǎn)發(fā)省編委關(guān)于停止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工委的通知》，www.nbbb.gov.cn/zcwj/9749.jhtml，2011年11月28日。有干部介紹了背景情況，當時浙江其他地區(qū)也跟進設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工委，導致一些基層組織人事部門在機構(gòu)編制上壓力較大，于是向省編辦反映了情況。浙江省另一縣級市的政協(xié)干部稱：當?shù)卦l(fā)文任命過3個正科級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工委主任，后來被上面“糾正”了，意味著政協(xié)工委的機構(gòu)級別和負責人的職務(wù)職級未獲承認?，F(xiàn)在的負責人由同級黨委副書記兼任，工作人員都是兼職。名不正則言不順，這對政協(xié)工委打擊較大。由此也可體會到協(xié)商民主進程的復雜性以及頂層設(shè)計的必要性。從長遠考慮，可讓有條件的地區(qū)先行先試，適度突破一些體制性束縛，使政協(xié)基層工作乃至協(xié)商民主實踐更富有活力。

除了延伸組織機構(gòu)之外，人民政協(xié)還需要找到參與基層協(xié)商實踐的適當途徑。以溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的民主懇談會（澤國模式）為例，它實際代替了政協(xié)的部分功能，所不同的是參會的民意代表從基層群眾中隨機抽樣產(chǎn)生。盡管有論者認為抽樣民主保證了所有公民參政上的機會平等，而且澤國預算民主中的民意代表與人大代表的關(guān)系體現(xiàn)了起點的抽樣民主與結(jié)果的代議民主的結(jié)合，⑥朱圣明：《參與式預算之澤國實驗：抽樣民主與代議民主的結(jié)合》，《21世紀國際評論》，2011年第1輯。但隨機抽樣并不能排除民意代表的文化素質(zhì)、利益訴求、政治興趣等差異對于協(xié)商質(zhì)量的影響。如果代表社會各界別的政協(xié)委員能正式地、有組織地參與預算懇談，將有助于改善協(xié)商審議的效果，而委員們也有機會加強對基層公共事務(wù)的影響。人民政協(xié)可將參與基層協(xié)商與延伸組織機構(gòu)兩項工作結(jié)合起來，使其在完善自身的結(jié)構(gòu)與功能的同時，也不斷促進基層協(xié)商民主的發(fā)展。

責任編輯：孫艷蘭

作者黃俊堯，男，中共杭州市委黨校政治學與法學教研部副教授，政治學博士（杭州 310024）。