□唐學(xué)兵

縣級(jí)法治政府建設(shè)的路線圖

□唐學(xué)兵

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！秉h的十八屆四中全會(huì)圍繞“加快建設(shè)法治政府”，提出了一系列新的舉措。浙江省委十三屆六次全會(huì)《關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》提出浙江要在建設(shè)法治政府上走在前列。2015年1月9日，浙江省人民政府常務(wù)會(huì)議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》。在事權(quán)和職能上定位為“執(zhí)行職責(zé)”的縣級(jí)政府，行政執(zhí)法是其基本職責(zé)。建設(shè)縣級(jí)法治政府，需要突出嚴(yán)格執(zhí)法的龍頭地位。在具體路徑上，需要完善嚴(yán)格執(zhí)法的權(quán)責(zé)法定體系，實(shí)行責(zé)任清單和權(quán)力清單制度，并嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究，為“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”定清單、劃邊界。需要完善嚴(yán)格執(zhí)法的實(shí)施體系，強(qiáng)化執(zhí)法法定程序，規(guī)范行政裁量，從程序和實(shí)體上確保執(zhí)法行為嚴(yán)格規(guī)范公正文明。需要完善嚴(yán)格執(zhí)法的制約監(jiān)督體系，強(qiáng)化以權(quán)力制約權(quán)力，完善行政權(quán)力運(yùn)行的制約和內(nèi)外監(jiān)督體系；強(qiáng)化以權(quán)利制約權(quán)力，完善權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制；強(qiáng)化政務(wù)公開，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，確保執(zhí)法行為始終在法治的軌道上運(yùn)行。需要完善嚴(yán)格執(zhí)法的保障體系，改革和完善行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，并將法治導(dǎo)向貫穿于干部提拔、使用、管理上，為嚴(yán)格執(zhí)法提供組織保障和人員保障。

縣級(jí)政府 法治政府 建設(shè) 路徑

黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會(huì)《決定》）要求加快建設(shè)法治政府。浙江省委十三屆六次全會(huì)《關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》（以下簡稱省委《決定》）提出浙江要在建設(shè)法治政府上走在前列。2015年1月9日，浙江省人民政府常務(wù)會(huì)議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》。法治政府建設(shè)，已經(jīng)成為法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，也是全面深化法治浙江建設(shè)的重點(diǎn)。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。按照四中全會(huì)《決定》對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法等四個(gè)層面的法治工作基本格局的部署，政府是行政執(zhí)法主體。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最大量的日常行政活動(dòng)，是實(shí)施法律法規(guī)、依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要途徑，是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要方式。①袁曙宏：《深化行政執(zhí)法體制改革》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月27日。特別是四中全會(huì)《決定》將縣級(jí)政府的事權(quán)定位于執(zhí)行職責(zé)上，②在有關(guān)政府事權(quán)的定位上，十八屆四中全會(huì)《決定》提出：推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。建設(shè)縣級(jí)法治政府，需要突出嚴(yán)格執(zhí)法的龍頭地位。首先，需要厘清政府的法定職能，權(quán)責(zé)法定，為嚴(yán)格執(zhí)法定清單、劃邊界。這是嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提；其次，政府需要依法全面履行法定職能，嚴(yán)格執(zhí)法。這是對(duì)執(zhí)法行為本身的規(guī)范；再次，需要強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，確保政府法定職能能夠嚴(yán)格規(guī)范公正文明履行。這是嚴(yán)格執(zhí)法的保證；最后，需要理順行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。這是嚴(yán)格執(zhí)法的保障。

一、嚴(yán)格執(zhí)法的權(quán)責(zé)法定體系

政府是嚴(yán)格執(zhí)法主體，政府行政行為即執(zhí)法的權(quán)源來自法律。這就要求政府的行政行為必須有法律根據(jù)，任何行政行為都不得違反法律，且行政措施不得在事實(shí)上廢止、變更法律。因此，建設(shè)法治政府，首先必須做到政府的權(quán)力和責(zé)任法定，也就是四中全會(huì)《決定》提出的，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為……”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。法定職責(zé)必須為，講的就是責(zé)任政府；法無授權(quán)不可為，講的就是有限政府。

（一）有限政府。即“法無授權(quán)不可為”，與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)力清單制度，“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”，旨在界分公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，重點(diǎn)是“該放的要放到底”、“該取消的要取消到位”，解決“亂作為”的問題。四中全會(huì)《決定》明確：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。與之相呼應(yīng)，《立法法》修正案草案二審稿第82條，對(duì)制定地方政府性規(guī)章的范圍限定為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，凡沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。③甘泉、汪軍：《立法法修法：地方政府權(quán)力不能再“任性”》，《新華每日電訊》，2014年12月28日。同時(shí)，四中全會(huì)《決定》還提出：“推行政府權(quán)力清單制度，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。權(quán)力清單制度，是政府各部門按照法定職責(zé)，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，自覺促進(jìn)依法行政。⑤韓振、楊玉華、劉懷丕、凌軍輝、葉鋒：《清權(quán)“割肉”何其難——管住“亂動(dòng)的手”：權(quán)力清單改革調(diào)查》（上篇），《半月談》（內(nèi)部版），2014年第12期。權(quán)力清單，不是對(duì)行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對(duì)行政權(quán)力邊界的準(zhǔn)確界定，解決政府、市場、社會(huì)之間，政府層級(jí)之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進(jìn)行組織體系的再造。

（二）責(zé)任政府。即“法定職責(zé)必須為”，與之相對(duì)應(yīng)的是責(zé)任清單制度，重點(diǎn)是“該做的必須做”、“要做的必須做好”，解決“不作為”問題。責(zé)任清單制度，對(duì)政府部門而言，權(quán)力下放或者取消并不意味著責(zé)任的消失，做到“放權(quán)不卸責(zé)”。編制責(zé)任清單，要在梳理政府法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化到政府部門，對(duì)于每一項(xiàng)職責(zé)，明確對(duì)應(yīng)到一個(gè)政府部門、對(duì)應(yīng)到政府部門的一個(gè)處（科）室，最終對(duì)應(yīng)到一個(gè)具體的工作崗位，劃清部門職責(zé)邊界，確保職責(zé)到位、倒逼職責(zé)履行、實(shí)現(xiàn)責(zé)任可究。同時(shí)，責(zé)任清單要與權(quán)力清單對(duì)照起來，對(duì)于取消的權(quán)力事項(xiàng)、轉(zhuǎn)移的權(quán)力事項(xiàng)、委托下放的權(quán)力事項(xiàng)、屬地管理的執(zhí)法事項(xiàng)等，要明確上下級(jí)部門之間的職責(zé)分工，明確事中事后監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管程序、監(jiān)管措施、監(jiān)管處理辦法等，推動(dòng)政府部門工作重心從“重審批”轉(zhuǎn)向“重監(jiān)管、重服務(wù)”，從“事前”轉(zhuǎn)向“事中、事后”，避免傳統(tǒng)行政管理模式中事前審批“畫圈圈”、事中事后“脫韁馬”弊端的出現(xiàn)。實(shí)際上，從權(quán)責(zé)一致的視角來看，“職權(quán)”和“責(zé)任”是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，必須同時(shí)兼顧。政府“轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車才能跑起來”⑥唐明良：《推進(jìn)浙江率先基本建成法治政府》，《浙江日?qǐng)?bào)》2014年11月7日。。為此，省委《決定》要求深化行政審批制度改革，全面清理行政審批前置環(huán)節(jié)，全面取消非行政許可審批事項(xiàng)，加強(qiáng)行政許可事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

與責(zé)任清單相配套，還需健全追責(zé)機(jī)制，用責(zé)任追究解決“為官不為”、效能低下等問題。法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)由假定條件、行為模式和法律后果三要素組成。由此，有責(zé)任即應(yīng)有相應(yīng)的否定性的法律后果。對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員不履行法定職責(zé)的行為，自應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的否定性的法律后果。四中全會(huì)《決定》和省委《決定》要求加大問責(zé)力度，全面推行工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，堅(jiān)決糾正和懲處違法行政、濫用職權(quán)、久拖不決、失職瀆職等“亂作為”、“慢作為”和“不作為”；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，提高問責(zé)的理性化水平；建立問責(zé)跟蹤監(jiān)督制度，規(guī)范問責(zé)后免職人員重新任職的條件和程序。《浙江省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》還規(guī)定，建立依法行政責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)政府及部門因不履行依法行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，導(dǎo)致本地區(qū)、本系統(tǒng)一年內(nèi)發(fā)生多起嚴(yán)重違法行政案件、造成不良社會(huì)影響的，要嚴(yán)肅追究其主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員的相關(guān)責(zé)任。①黃宏、朱偉：《省政府常務(wù)會(huì)議通過加快建設(shè)法治政府實(shí)施意見，依法行政繪藍(lán)圖》，《浙江日?qǐng)?bào)》2015年1月10日。

在2014夏季達(dá)沃斯論壇的開幕式上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出“三張清單”——權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，詳細(xì)解釋了中國全面深化改革、厘清政府與市場邊界的發(fā)展思路。2014年12月10日，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》，深化改革企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度。2015年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定規(guī)范和改進(jìn)行政審批的措施。②會(huì)議確定，一是推行“一口受理”。承擔(dān)行政審批職能的部門全面實(shí)行“一個(gè)窗口”對(duì)外統(tǒng)一受理，申請(qǐng)量大的要安排專門場所，對(duì)每一個(gè)審批事項(xiàng)都要編制服務(wù)指南，列明申請(qǐng)條件、基本流程、示范文本等。二是實(shí)行“限時(shí)辦理”。建立受理單制度和辦理時(shí)限承諾制，各部門受理申請(qǐng)要出具受理單，依法依規(guī)明確辦結(jié)時(shí)限。探索對(duì)多部門審批事項(xiàng)實(shí)行一個(gè)部門牽頭、其他部門協(xié)同的“一條龍”審批或并聯(lián)審批。三是嚴(yán)格“規(guī)范辦理”。各部門要對(duì)承擔(dān)的每項(xiàng)審批事項(xiàng)制定工作細(xì)則，明確審查內(nèi)容、要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)等。四是堅(jiān)持“透明辦理”。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，所有審批的受理、進(jìn)展、結(jié)果等信息都要公開。各部門要切實(shí)履行對(duì)申請(qǐng)人的告知義務(wù)，及時(shí)提供咨詢服務(wù)。強(qiáng)化內(nèi)部督查和社會(huì)監(jiān)督，建立申請(qǐng)人評(píng)議制度。五是推進(jìn)“網(wǎng)上辦理”。各部門要積極推行網(wǎng)上預(yù)受理、預(yù)審查，加強(qiáng)國務(wù)院部門間、中央和地方間信息資源共享?！独羁藦?qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定規(guī)范和改進(jìn)行政審批的措施，提升政府公信力和執(zhí)行力，討論通過部分教育法律修正案草案》，中國政府網(wǎng)，2015年1月7日。改革就是簡政放權(quán)，簡的是辦事流程，要的是辦事效率；放的是權(quán)力，留下的是責(zé)任。浙江在這方面走在全國前列，省級(jí)部門的權(quán)力清單與企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和責(zé)任清單已分別于2014年6月和10月在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布，市縣政府權(quán)力清單和責(zé)任清單也分別在10月和12月正式公布，③權(quán)力清單，是告訴政府部門“法無授權(quán)不可為”，明確“未在權(quán)力清單上列出的權(quán)力項(xiàng)目今后不得行使”；責(zé)任清單，則是“法定職責(zé)必須為，不為就是失職失責(zé)”；負(fù)面清單，則是“法不禁止即可為”，明確界定列入核準(zhǔn)范圍的企業(yè)投資項(xiàng)目目錄，目錄外項(xiàng)目政府不再審批，凡是法律法規(guī)沒有明令禁止的領(lǐng)域，都向社會(huì)開放，賦予市場主體以自由權(quán)；財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，是對(duì)省級(jí)部門現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行清理、整合和歸并，未列入清單的項(xiàng)目，一律不予安排預(yù)算資金，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)不再”：省級(jí)部門一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金、不再直接向企業(yè)收取行政事業(yè)費(fèi)，為市場主體營造公平競爭環(huán)境。從內(nèi)容上看，負(fù)面清單和財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，是在企業(yè)投資項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金管理層面進(jìn)一步從政府權(quán)力和市場主體權(quán)利的邊界，實(shí)質(zhì)是權(quán)力清單制度的細(xì)化。全國首張省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單誕生在浙江。通過權(quán)力清單，省級(jí)部門權(quán)力事項(xiàng)“縮”至4236項(xiàng)，省級(jí)非行政許可審批事項(xiàng)全部取消，權(quán)力事項(xiàng)削減65%；通過責(zé)任清單，明確省級(jí)部門具體工作事項(xiàng)3941項(xiàng)；通過負(fù)面清單，省級(jí)核準(zhǔn)事項(xiàng)減少6項(xiàng)，下放9項(xiàng)；通過財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單，轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)整合歸并共54個(gè)。2014年6月25日還開通了“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”這“一張網(wǎng)”，公布了權(quán)力項(xiàng)目、流程，匯集2.4萬項(xiàng)便民服務(wù)資源，所有審批事項(xiàng)一站式網(wǎng)上辦理，方便百姓辦事，以大數(shù)據(jù)分析、用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)倒逼政府接受社會(huì)監(jiān)督、提高效能、改進(jìn)服務(wù)。參見陳文文、姚瑤：《深化改革新動(dòng)力——2014年浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)組合拳紀(jì)事之一》，《浙江日?qǐng)?bào)》2014年12月22日。以政府權(quán)力的減法換取市場活力的加法。同時(shí)，行政權(quán)力來源于現(xiàn)行有效的法律規(guī)范，其中包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，而法律規(guī)范的建立、實(shí)施、廢止處于動(dòng)態(tài)過程，行政部門隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行也在不斷調(diào)整，從而導(dǎo)致行政權(quán)力也在不斷地發(fā)生變化。因此，權(quán)力清單和責(zé)任清單必然面臨著有進(jìn)有退的動(dòng)態(tài)調(diào)整問題，權(quán)力清單和責(zé)任清單應(yīng)該形成篩選常態(tài)化機(jī)制。④韓振、楊玉華、劉懷丕、葉鋒、凌軍輝：《還須細(xì)化改革措施——管住“亂動(dòng)的手”：權(quán)力清單改革調(diào)查》（下篇），《半月談》（內(nèi)部版），2014年第12期。為此，省委《決定》提出，要以深化“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)政府自身改革，加大簡政放權(quán)力度，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索推進(jìn)企業(yè)投資負(fù)面清單管理方式，完善浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。2015年1月1日起實(shí)施的《浙江省企業(yè)權(quán)益保護(hù)規(guī)定》已全面體現(xiàn)了權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度。⑤《浙江省企業(yè)權(quán)益保護(hù)規(guī)定》第6條第3款規(guī)定：沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不得對(duì)企業(yè)設(shè)定義務(wù)或者剝奪、限制其合法權(quán)益。第7條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過政府公報(bào)、政府行政審批與便民服務(wù)網(wǎng)站以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，依法主動(dòng)向社會(huì)公布行政審批事項(xiàng)清單和審批程序、財(cái)政專項(xiàng)資金的申請(qǐng)條件和程序、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單，以及產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)，為企業(yè)查詢提供服務(wù)。第11條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定行政管理目的有多種行政措施可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇有利于保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的行政措施。企業(yè)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施賦予其權(quán)益的具體行政行為，法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)該行政行為未作明確規(guī)定，但實(shí)施該行政行為不損害國家利益、社會(huì)公共利益和其他單位、個(gè)人合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)可以依企業(yè)的申請(qǐng)予以實(shí)施。行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為影響企業(yè)合法權(quán)益的，除法定情形外，應(yīng)當(dāng)事先告知企業(yè)實(shí)施具體行政行為的事實(shí)、理由、依據(jù)，以及依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利和行政救濟(jì)的途徑、方式與期限。

二、嚴(yán)格執(zhí)法的實(shí)施體系

在劃定政府權(quán)力和責(zé)任的邊界后，接下來就是政府必須嚴(yán)格按照法定的權(quán)力和責(zé)任作出行政行為，確保執(zhí)法行為嚴(yán)格規(guī)范公正文明。何為行政行為合法？按照《行政訴訟法》第69條和第70條，行政行為合法應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)要素：一是證據(jù)確鑿；二是適用法律、法規(guī)正確；三是符合法定程序；四是在法定職權(quán)范圍內(nèi)，即未超越職權(quán)、也未濫用職權(quán)；五是無明顯不當(dāng)。從執(zhí)法公正的角度言，有程序公正與實(shí)體公正之分。①實(shí)體公正是執(zhí)法的根本目的，但具有模糊性和相對(duì)性，而程序公正具有透明性和絕對(duì)性。從這一意義上，程序公正能夠使實(shí)體公正獲得正當(dāng)性，因而具有了相對(duì)的獨(dú)立性。這五個(gè)要素，從程序和實(shí)體兩方面來分析，概括起來就是行政行為在程序上合法，在實(shí)體上未超越職權(quán)、濫用職權(quán)，也無明顯不當(dāng)；同時(shí)，無論在程序上還是實(shí)體上，都應(yīng)有確鑿的證據(jù)作支撐，行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。凡不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，即視為沒有相應(yīng)證據(jù)。因此，嚴(yán)格執(zhí)法的實(shí)施，在程序上就是強(qiáng)化執(zhí)法的法定程序，明確具體操作流程；在實(shí)體上就是強(qiáng)化執(zhí)法主體權(quán)責(zé)的正確行使，重點(diǎn)是規(guī)范行政裁量，確保行政執(zhí)法適當(dāng)。

（一）依法決策機(jī)制。決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的前端。②袁曙宏：《全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的綱領(lǐng)性文件——〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉解讀》，《時(shí)事報(bào)告》，2014年第11期。健全依法科學(xué)民主決策機(jī)制，可以從行政上游保障嚴(yán)格執(zhí)法。四中全會(huì)《決定》和省委《決定》在健全依法決策機(jī)制上特別重視參與型行政的理念，③參見楊建順：《從四中全會(huì)〈決定〉看法治政府建設(shè)》，《觀察與思考》，2014年第12期。不僅注重借助外部力量，而且還特別注重行政自身制度和機(jī)制建設(shè)，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。第一，明確重大行政決策必經(jīng)的程序，包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定。同時(shí)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，凡未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論；對(duì)涉及民生的重大決策事項(xiàng)，在作出決策前還應(yīng)實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二，制定重大行政決策出臺(tái)前向人大報(bào)告制度。這是省委《決定》提出的加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)行政監(jiān)督的重要舉措。第三，全面推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。同時(shí)，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，……參與決策論證，提供法律意見，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。這是從隊(duì)伍建設(shè)上確保重大行政決策程序到位的制度保障。這里需要特別指出的是，在實(shí)際操作中，有必要厘清政府法制機(jī)構(gòu)與法律顧問的關(guān)系問題。政府法制機(jī)構(gòu)的職能，依照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，是依法行政的參謀、助手和法律顧問。專家學(xué)者和執(zhí)業(yè)律師有其自身優(yōu)勢，但行政機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和要求決定了法律顧問無法替代法制機(jī)構(gòu)的職能、職責(zé)。有鑒于此，行政機(jī)關(guān)法律顧問工作應(yīng)當(dāng)建立在充分發(fā)揮自身法制機(jī)構(gòu)作用的基礎(chǔ)上，將聘請(qǐng)法律顧問作為法制機(jī)構(gòu)力量的補(bǔ)充，在法制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展工作。第四，建立決策后評(píng)估和糾錯(cuò)制度。這是確保行政決策效果的重大舉措。第五，健全行政規(guī)范性文件合法性審查制度。浙江省政府早在2010年就制定了《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》，規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定、備案以及相關(guān)的監(jiān)督管理工作，行政規(guī)范性文件合法性審查是其重要內(nèi)容；2012年又印發(fā)了《關(guān)于推行行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的意見》，對(duì)行政規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布，統(tǒng)一登記前應(yīng)進(jìn)行合法性審查。另外，為強(qiáng)化對(duì)依法決策的監(jiān)督，《行政訴訟法》已將行政規(guī)范性文件納入合法性審查范圍。第53條和第64條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法機(jī)制。四中全會(huì)《決定》從程序和實(shí)體兩個(gè)方面對(duì)行政執(zhí)法行為提出要求，全過程規(guī)范行政執(zhí)法行為。在程序方面，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度；明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。在實(shí)體方面，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，建立執(zhí)法依據(jù)定期梳理和公布制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。行政執(zhí)法人員行使執(zhí)法權(quán)，一方面必須受法律的羈束，另一方面也必須適應(yīng)社會(huì)千變?nèi)f化的復(fù)雜事態(tài)，根據(jù)相應(yīng)授權(quán)或委托，對(duì)相應(yīng)事務(wù)作出裁量判斷，行政裁量在執(zhí)法中不可或缺。因此，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，將有助于所裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正義。另外，四中全會(huì)《決定》還提出借助信息技術(shù)，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。

三、嚴(yán)格執(zhí)法的制約監(jiān)督體系

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。①［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年版，第154、154頁。漢密爾頓等人在《聯(lián)邦黨人文集》中寫道：“在這方面，如同其它各方面一樣，防御規(guī)定必須與攻擊的危險(xiǎn)相稱。野心必須用野心來對(duì)抗。……如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！雹冢勖溃轁h密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京：商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。正如國家發(fā)改委原副主任劉鐵男因受賄3500余萬元一審被判處無期徒刑后，有媒體所指出的，劉鐵男的受賄事實(shí)幾乎全部與濫用審批權(quán)有關(guān)?！皩徟浪礁瘮　钡谋澈?，正暴露了目前某些部門審批權(quán)過大、過于集中，缺少監(jiān)督的問題，審批公章儼然成為少數(shù)官員的“搖錢樹”?！笆种姓莆盏臋?quán)力過大，但又缺乏足夠的監(jiān)督和制約，難免出現(xiàn)‘絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗'?！雹哿_沙、齊雷杰：《向“審批崩塌式腐敗”開刀——聚焦國家發(fā)改委原副主任劉鐵男一審被判無期徒刑》，新華網(wǎng)，2014年12月10日。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督和制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使權(quán)力行使講規(guī)則、有規(guī)矩，對(duì)于糾正行政執(zhí)法中的不當(dāng)或錯(cuò)誤，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益將起到至關(guān)重要的作用。

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督，一方面要強(qiáng)化以權(quán)力制約權(quán)力。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹埽鄯ǎ菝系滤锅F：《論法的精神》（上），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年版，第154、154頁重點(diǎn)是完善行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。另一方面也要強(qiáng)化以權(quán)利制約權(quán)力，重點(diǎn)是完善權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，使得行政相對(duì)人在權(quán)利受到損害時(shí)能夠獲得法律救濟(jì)。另外，強(qiáng)化政務(wù)公開，打造陽光政府，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，也是嚴(yán)格執(zhí)法的制約監(jiān)督體系的題中應(yīng)有之義。

（一）完善行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。四中全會(huì)《決定》從強(qiáng)化政府內(nèi)部權(quán)力制約、監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面入手，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，讓行政權(quán)力在制度的籠子里規(guī)范運(yùn)行。

1．加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。這是強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為制約的重點(diǎn)。

2．完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督。改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，發(fā)揮行政監(jiān)察作用，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察，建立常態(tài)化監(jiān)督制度；保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，探索建立審計(jì)監(jiān)督與法律監(jiān)督相銜接工作機(jī)制；強(qiáng)化行政復(fù)議的監(jiān)督和糾錯(cuò)功能。省委《決定》提出探索開展行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)，加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)。針對(duì)行政復(fù)議中維持率較高的情況，為了讓復(fù)議機(jī)關(guān)履行職責(zé)，《行政訴訟法》第26條和第79條在行政訴訟被告身份的制度架構(gòu)上強(qiáng)化了行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立的法律地位，即凡經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。有學(xué)者認(rèn)為：“實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改有利于加強(qiáng)、促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)、干預(yù)糾錯(cuò)，對(duì)該撤銷的應(yīng)該撤銷，該變更的應(yīng)該變更。同時(shí)有利于改變長期以來行政復(fù)議因許多地方和部門復(fù)議機(jī)關(guān)做‘維持會(huì)'而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實(shí)困境?！雹菀筱骸丁懊窀婀佟边~入2.0時(shí)代——解讀新修改的行政訴訟法》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月6日。

3．強(qiáng)化對(duì)政府的外部監(jiān)督。除行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督外，四中全會(huì)《決定》還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。并特別擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍，檢察機(jī)關(guān)除依法查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件外，還應(yīng)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為予以督促其糾正，既可從根本上扭轉(zhuǎn)一些地方和部門亂作為、不作為的行政亂象，亦可避免一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?；探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。

（二）完善救濟(jì)機(jī)制?！胺梢?guī)則的首要目標(biāo)，就是使社會(huì)各個(gè)成員的人身和財(cái)產(chǎn)得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護(hù)而消耗殆盡?！雹伲塾ⅲ荼说隆に固埂⒓s翰·香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第40-41頁。不僅權(quán)利與權(quán)利之間具有相互性，而且權(quán)利與權(quán)力之間也存在相互性。在對(duì)權(quán)利界定的同時(shí)，也等于界定了權(quán)力的范圍；反之亦然?；跈?quán)力與權(quán)利在產(chǎn)生及行使機(jī)制上具有不同特點(diǎn)，在彼此有著相互性的權(quán)力與權(quán)利之間，應(yīng)本著私權(quán)神圣的觀念，對(duì)權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格制約。在法治社會(huì)，對(duì)于公權(quán)力而言應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為”，對(duì)于私權(quán)利而言應(yīng)遵循“法不禁止即可為”。為防范公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的非法侵害，必須有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，使得權(quán)利人在權(quán)利受到損害時(shí)能夠獲得法律救濟(jì)。正如英國法諺所稱“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”。為此，四中全會(huì)《決定》提出要健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。省委《決定》提出，要切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和尋求救濟(jì)的權(quán)利；支持法院受理行政案件，落實(shí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度，健全尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；健全行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議的反饋制度。行政訴訟法被稱為“民告官”的法律，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，為受到國家行政機(jī)關(guān)非法侵犯合法權(quán)益的公民和法人，提供法律救濟(jì)途徑。因此，行政訴訟法除擔(dān)負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的職責(zé)外，還擔(dān)負(fù)著保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的職責(zé)，即私權(quán)利救濟(jì)職能。四中全會(huì)《決定》要求通過完善行政訴訟機(jī)制確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。2014年11月1日，全國人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修訂，針對(duì)實(shí)踐中立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題，從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等十個(gè)方面進(jìn)行完善，將四中全會(huì)《決定》中的相關(guān)內(nèi)容予以落地。需要特別指出的是，此次《行政訴訟法》的修訂，將舊法中第1條“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”中“維護(hù)”二字刪除，意在突出法院的中立地位，旨在引導(dǎo)更多行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)。這是黨的十八屆四中全會(huì)后，國家立法機(jī)關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實(shí)施24年來作出的首次修改，標(biāo)志著“民告官”正式邁入2.0時(shí)代。②殷泓：《“民告官”邁入2.0時(shí)代——解讀新修改的行政訴訟法》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月6日。有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟的問題，行政訴訟法執(zhí)行的問題，說到底還是政府守法的問題，是限制權(quán)力的問題。建設(shè)法治社會(huì)，建設(shè)法治政府，就是要把權(quán)力限制在憲法與法律范圍內(nèi)，政府必須在憲法和法律范圍內(nèi)行使權(quán)力。③韓自知：《審理“民告官”不能看權(quán)力的臉色》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月6日。因此，《行政訴訟法》的修訂，不僅是司法領(lǐng)域的大事件，更將在行政領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響，尤其對(duì)行政執(zhí)法行為和復(fù)議應(yīng)訴工作提出了更高的要求。

1．?dāng)U大受案范圍。將征收、征用決定及其補(bǔ)償決定納入行政訴訟范圍，將許可核發(fā)擴(kuò)大到許可變更、撤回等所有環(huán)節(jié)，并納入行政訴訟范圍，將確權(quán)決定明確納入行政訴訟范圍等?！皩?duì)公民權(quán)利的保護(hù)不再僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是這部法在制度建設(shè)上的一個(gè)進(jìn)步?！雹芤筱骸丁懊窀婀佟边~入2.0時(shí)代——解讀新修改的行政訴訟法》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月6日。

2．健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。這體現(xiàn)了對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的保障。（1）健全支持法院受理行政案件制度。人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。（2）建立行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴制度。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。（3）健全行政機(jī)關(guān)尊重并執(zhí)行法院生效裁判制度。行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告，并向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議；社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

3．建立行政訴訟案件跨區(qū)域管轄、提級(jí)審理和指定管轄制度。為了減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，《行政訴訟法》將管轄制度改革作為完善行政訴訟體制機(jī)制的突破口，調(diào)整了行政訴訟案件管轄制度：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。上級(jí)人民法院有權(quán)審理下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件。下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定。同時(shí)，對(duì)縣級(jí)以上地方政府提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。

4．改革行政訴訟案件受理制度。（1）登記立案制度。人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合該法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?duì)當(dāng)場不能判定是否符合該法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在7日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。（2）一次性告知制度。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。（3）當(dāng)事人向上級(jí)法院投訴制度。對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。（4）當(dāng)事人向上一級(jí)法院起訴制度。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。（5）對(duì)非法干預(yù)原告行使起訴權(quán)的責(zé)任追究制度。對(duì)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的訴訟參與人或者其他人，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過或者處1萬元以下的罰款、15日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)單位，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員依照前述規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

5．加強(qiáng)人民法院行政訴訟案件審理中的司法監(jiān)督。人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)；認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。

（三）打造“陽光政府”工程。西方有句古老的法律格言，“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式實(shí)現(xiàn)”。公開原則，是20世紀(jì)60年代以后迅速發(fā)展和推開的一項(xiàng)行政程序基本原則。行政公開，貫穿行政行為的全過程，融入行政行為的方式、步驟、時(shí)限之中，是正當(dāng)行政程序的基本標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)行政行為公正、公平的基本前提和基本保障，是行政程序法的基本的首要原則。①薛國友：《行政程序法的若干基本問題研究》，中國政府法制信息網(wǎng)，2013年11月26日。強(qiáng)化政務(wù)公開，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，可以最大限度地減少和杜絕行政行為的隨意性，確保權(quán)力正確行使，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在政務(wù)公開方面，四中全會(huì)《決定》明確：第一，確立以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則。推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。第二，權(quán)力清單和責(zé)任清單公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。第三，規(guī)范性文件公開。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。第四，執(zhí)法公示。推行行政執(zhí)法公示制度。2014年12月26日，浙江省人民政府常務(wù)會(huì)議通過《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》，首次以政府立法的形式全面推進(jìn)行政處罰結(jié)果網(wǎng)上公開。對(duì)適用一般程序作出的行政處罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)上主動(dòng)公開行政處罰結(jié)果信息，可以公開行政處罰決定書全文或者摘要信息。②黃宏、朱偉：《我省規(guī)范行政執(zhí)法，行政處罰結(jié)果網(wǎng)上公開》，《浙江日?qǐng)?bào)》2014年12月17日。第五，政務(wù)公開信息化。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

推進(jìn)陽光政務(wù)，推動(dòng)執(zhí)法權(quán)規(guī)范、公開、透明運(yùn)行，需要實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變：一是在認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法人員要增強(qiáng)政務(wù)公開不是權(quán)力而是責(zé)任的法治意識(shí)，習(xí)慣于在“聚光燈”下行使權(quán)力，習(xí)慣于在“放大鏡”下開展工作；二是在內(nèi)容上的轉(zhuǎn)變，由依申請(qǐng)公開的單一模式向主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開等全方位的公開轉(zhuǎn)變；三是在運(yùn)作方式上的轉(zhuǎn)變，由單向的公開向雙向互動(dòng)式的公開轉(zhuǎn)變，以前是“我說你聽”，有一定的知情權(quán)，現(xiàn)在還有參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如主動(dòng)接受行政相對(duì)人和公眾的查詢、投訴和監(jiān)督；四是在手段方法上的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的書面公開為主向依托信息化、大數(shù)據(jù)借助互聯(lián)網(wǎng)、門戶網(wǎng)站、微信、微博、手機(jī)客戶端等新媒體的現(xiàn)代化公開轉(zhuǎn)變，①從傳統(tǒng)的新聞發(fā)布會(huì)到越建越清晰的門戶網(wǎng)站，從主要依靠報(bào)紙、電視臺(tái)發(fā)布信息到微博、微信、手機(jī)客戶端齊上陣，隨著傳播技術(shù)的不斷提升，政府信息公開的路徑和方式更加豐富多元，這成為我國政府信息公開的又一大新亮點(diǎn)。王宇：《向重點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)突進(jìn)——2014年我國政府信息公開工作取得顯著進(jìn)展》，新華網(wǎng)，2015年1月9日。完善集陽光政務(wù)、行政審批、便民服務(wù)等功能于一體、省市縣聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，推動(dòng)各級(jí)政府權(quán)力事項(xiàng)集中進(jìn)駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、數(shù)據(jù)資源集中共享。2014年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》，明確提出要強(qiáng)化信息發(fā)布更新，將政府網(wǎng)站作為政府信息公開的第一平臺(tái)，依法公開政府信息；加大政策解讀力度，政府研究制定重大政策時(shí)，同步做好網(wǎng)絡(luò)政策解讀方案；做好社會(huì)熱點(diǎn)回應(yīng)，涉及本地區(qū)、本部門的重大突發(fā)事件、應(yīng)急事件，依法按程序在第一時(shí)間通過政府網(wǎng)站發(fā)布信息；加強(qiáng)互動(dòng)交流，通過政府網(wǎng)站開展在線訪談、意見征集、網(wǎng)上調(diào)查等，搭建政府與公眾交流的“直通車”。同時(shí)，為整合政府信息公開平臺(tái)，方便社會(huì)公眾，《意見》還強(qiáng)調(diào)推進(jìn)集約化建設(shè)，各省（區(qū)、市）要建設(shè)本地區(qū)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)，市、縣兩級(jí)政府要充分利用上級(jí)政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)開辦政府網(wǎng)站?？h級(jí)政府各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）不再單獨(dú)建設(shè)政府網(wǎng)站，利用上級(jí)政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)開設(shè)子站、欄目、頻道等。

四、嚴(yán)格執(zhí)法的保障體系

“得其人而不得其法，則事必不能行，得其法而不得其人，則法不能濟(jì)。人法兼資，而天下之治成?！眹?yán)格執(zhí)法，離不開執(zhí)法體制的組織保障和執(zhí)法者的人員保障。在執(zhí)法者中，政府領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法一線人員又分別承擔(dān)著行政決策和行政執(zhí)法實(shí)施的不同角色。因此，完善嚴(yán)格執(zhí)法的保障體系，必須改革和完善行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，并將法治導(dǎo)向貫穿于干部提拔、使用、管理上。

（一）改革和完善行政執(zhí)法體制。改革和完善行政執(zhí)法體制，要以著力解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)，力量分散、監(jiān)管不到位等問題為重點(diǎn)，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)。在縱向上，應(yīng)根據(jù)縣級(jí)政府“執(zhí)行職責(zé)”的事權(quán)和職能，按照減少執(zhí)法層級(jí)的原則，科學(xué)劃分行政執(zhí)法權(quán)限，合理配置行政執(zhí)法力量，推進(jìn)行政執(zhí)法重心向縣級(jí)政府下移，著力提高基層政府行政執(zhí)法能力，特別是要加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域基層行政執(zhí)法力量，依法懲處各類違法行為。在橫向上，應(yīng)按照整合隊(duì)伍、提高效率的原則，在厘清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，整合行政執(zhí)法主體，大幅減少縣級(jí)政府行政執(zhí)法隊(duì)伍種類，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，并完善行政執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制，推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域基層綜合行政執(zhí)法，探索多種形式的部門聯(lián)合執(zhí)法，努力實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡和高效。同時(shí)，行政執(zhí)法是縣級(jí)政府的基本職責(zé)，監(jiān)管領(lǐng)域多、政策性強(qiáng)、敏感度高，情況復(fù)雜難度大，要加快完善縣級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，建立健全協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)管合力，提高整體行政執(zhí)法效能。在微觀層面，為強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任并加強(qiáng)監(jiān)督，應(yīng)實(shí)行行政執(zhí)法案件主辦人制度和案件審核制度，建立案件質(zhì)量跟蹤評(píng)判機(jī)制。除此之外，鑒于打擊違法犯罪，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，保證人民群眾合法權(quán)益，是行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)的共同職責(zé)，②王峰：《深化行政執(zhí)法體制改革》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年11月17日。還應(yīng)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接。

（二）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。推進(jìn)行政執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。行政執(zhí)法人員既要做守法的模范，又要做用法的“行家”，善于從法律層面思考執(zhí)法工作中遇到的實(shí)際問題，在法律框架內(nèi)研究解決辦法，提高執(zhí)法工作法治化水平。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍理想信念教育，把思想政治建設(shè)擺在首位，深入開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治理念教育，堅(jiān)持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上。抓住領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。暢通行政執(zhí)法部門與立法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。

（三）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維?！爸螄?，圓不失規(guī)，方不失矩，本不失末，為政不失其道，萬事可成?！秉h的十八大報(bào)告和十八屆三中、四中全會(huì)《決定》都對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力高度重視、十分強(qiáng)調(diào)。法治思維，是基于法治固有理念、精神、原則和對(duì)法治的信念來認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式。①提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，要求領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須以法律為準(zhǔn)繩，必須善于運(yùn)用法治方式保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要適應(yīng)法治政府建設(shè)新常態(tài)，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守憲法法律、帶頭依法辦事，恪守法治精神，堅(jiān)守法治定力，真正把法治內(nèi)植于心、外踐于行，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，當(dāng)前要突出強(qiáng)化五種意識(shí)：一是法律規(guī)則意識(shí)。法治說到底是規(guī)則之治。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法尊法守法用法，做到認(rèn)真學(xué)習(xí)法律，相信法律、依賴法制、信仰法治，養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習(xí)慣，努力做法治型干部。二是正當(dāng)程序意識(shí)。“程序法是行政法系里的基本法”，“行政機(jī)關(guān)具體要管的事情難以計(jì)數(shù)。若進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)理，要靠許多單行法來規(guī)定，但是無論單行法有多少不同，它們的最大共同性就在于程序”。②在執(zhí)法實(shí)踐中，重實(shí)體輕程序的問題還比較突出，有必要在執(zhí)法過程中強(qiáng)化正當(dāng)程序意識(shí)，遵守程序的運(yùn)行規(guī)則，在程序的嚴(yán)格規(guī)制下有效防止和排除行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的恣意。③凡是程序性法律要求的事情必須做到位，既不能次序顛倒，也不能環(huán)節(jié)錯(cuò)漏，更不能為圖省事而忽略一些法定程序。三是依法用權(quán)意識(shí)。堅(jiān)持依法用權(quán)，行使權(quán)力必須于法有據(jù)、行使合規(guī)，重要的是把握好“法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為”的基本要求，自覺在法律約束下用權(quán)，在制度籠子里用權(quán)。四是公平正義意識(shí)。做到規(guī)則面前一視同仁，制度面前沒有例外，辦事公開公平公正，每一個(gè)人在切身體驗(yàn)中感受到公平正義之光。五是接受監(jiān)督意識(shí)。充分認(rèn)識(shí)權(quán)力就是責(zé)任，必須受到監(jiān)督和制約，必須嚴(yán)格履行職責(zé)，必須承擔(dān)違法或?yàn)E用權(quán)力的法律后果。

（四）在干部提拔、使用、管理上堅(jiān)持、嚴(yán)格貫徹法治導(dǎo)向。法治政府建設(shè)是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的全方位系統(tǒng)工程。我國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的大部分問題或者說主要問題，都是由于法律制度體系不完善，特別是法律制度執(zhí)行不堅(jiān)決和貫徹不到位造成的，比如食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面問題，大多是由于執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不敢擔(dān)當(dāng)造成的。④為此，四中全會(huì)《決定》和省委《決定》十分重視法治建設(shè)成效的考核和評(píng)價(jià)，通過考核末端倒逼嚴(yán)格執(zhí)法。把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

縣級(jí)法治政府建設(shè)，是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的全方位系統(tǒng)工程。在具體路徑上，需要抓住“嚴(yán)格執(zhí)法”這一龍頭，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，完善嚴(yán)格執(zhí)法的權(quán)責(zé)法定體系、實(shí)施體系、制約監(jiān)督體系和保障體系，加快推進(jìn)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的建設(shè)。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

① 汪永清：《善于運(yùn)用法治思維和法治方式開展政法工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年7月28日。

② 杜萌：《打造法治政府須“以公開為常態(tài)”》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年12月17日。

③ 程序的公正性的實(shí)質(zhì)就是排除恣意。當(dāng)代德國哲學(xué)家奧特弗利德·赫費(fèi)提出了以下著名論斷：“公正的一個(gè)起碼條件就是，禁止任意性?！保鄣拢輮W特弗利德·赫費(fèi)：《政治的正義性——法和國家的批判哲學(xué)之基礎(chǔ)》，龐學(xué)銓、李張林譯，上海：上海譯文出版社，1998年版，第29頁。另參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第14頁。

④ 袁曙宏：《全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的綱領(lǐng)性文件——〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉解讀》，《時(shí)事報(bào)告》，2014年第11期。

作者唐學(xué)兵，男，浙江省高級(jí)人民法院新聞宣傳處處長，現(xiàn)為中共金華市婺城區(qū)委常委、金華市婺城區(qū)人民政府掛職副區(qū)長（金華 321000）。