□臺(tái)州市椒江區(qū)政府課題組

政府合同管理機(jī)制研究*
——以椒江區(qū)政府合同管理為例

□臺(tái)州市椒江區(qū)政府課題組

黨的十八大報(bào)告提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，新預(yù)算法大幅壓縮行政機(jī)關(guān)作為空間的背景下，政府必須調(diào)整和優(yōu)化其公共治理模式，加快由命令行政向合同行政轉(zhuǎn)變，政府合同管理已成為各級(jí)政府及其工作部門的一項(xiàng)常態(tài)化工作。但是，目前政府合同普遍缺乏規(guī)范的管理機(jī)制，管理的技術(shù)含量也較低，容易導(dǎo)致公共資金浪費(fèi)、投資超計(jì)劃，甚至發(fā)生腐敗案件。因此，亟須從機(jī)制上予以全面完善。

政府合同 公共管理 法律風(fēng)險(xiǎn)

上世紀(jì)70年代后期以來，西方國家進(jìn)行了一系列激進(jìn)的行政改革，出現(xiàn)了所謂的“政府活動(dòng)的合同革命”，將合同作為政策執(zhí)行工具和管制工具，從“行政國”向“合同國”轉(zhuǎn)變，①于安：《政府活動(dòng)的合同革命——讀卡羅爾·哈洛和理查德·羅林斯：〈法與行政〉一書“醞釀中的革命”部分》，《比較法研究》，2003年第1期。政府合同在公共管理領(lǐng)域扮演著越來越重要的角色，不僅數(shù)量大幅增長，而且規(guī)模越來越大。以美國為例，幾乎所有的事情，如消防、監(jiān)獄、圖書館、警察服務(wù)和假釋項(xiàng)目等，都能夠而且已經(jīng)被承包了出去，聯(lián)邦政府和各州政府每年通過合同花費(fèi)5000億美元左右。②［美］唐納德·凱特爾：《公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年版，第127頁。這一新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景是，西方福利國家的政府職能擴(kuò)張已到達(dá)極致，同時(shí)又面臨財(cái)政危機(jī)，必須改變國家作用和減少它的職能。

在我國，改革最初也是在農(nóng)村土地和國有企業(yè)領(lǐng)域推行承包或者責(zé)任制這一合同方式開始的，并且不斷引入到國民經(jīng)濟(jì)以外的其他行政管理領(lǐng)域，由管理型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。黨的十八大報(bào)告提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“積極推進(jìn)混合所有制”。2014年9月和11月，財(cái)政部先后出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）；12月2日，國家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）?？梢灶A(yù)見，今后一個(gè)時(shí)期，我國在教育、醫(yī)療、公交等公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革將大大提速，“更多依賴民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求”③［美］E·S·薩瓦斯：《民營化和公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第4頁。。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)不景氣，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速放緩的“新常態(tài)”，政府財(cái)力日漸困窘，新修訂的預(yù)算法大大收縮了行政機(jī)關(guān)的作為空間等等，所有這些也在倒逼各地政府必須下決心調(diào)整和優(yōu)化治理方式。重要表現(xiàn)之一就是加快從命令行政向合同行政的轉(zhuǎn)變，一方面越來越多地運(yùn)用合同手段實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的柔性管理，另一方面越來越多地運(yùn)用合同方式參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。政府合同管理已成為各級(jí)政府及其工作部門的一項(xiàng)常態(tài)化工作。

需要注意的是，將政府工作簡單地轉(zhuǎn)向私人部門，并不是治療政府疾病的秘方，①［美］唐納德·凱特爾：《公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年版，第31頁。因?yàn)樵谑袌龌母镞^程中可能會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”，伴隨著政府項(xiàng)目的浪費(fèi)、造假、瀆職，以及私人伙伴的貪婪等問題。政府合同不會(huì)自動(dòng)管理自己，市場化不等于政府卸下包袱，撒手不管，而是意味著政府要提高管理能力，以公正、誠信和節(jié)支的合同管理方式服務(wù)于公共利益，“為公眾做個(gè)好交易”②［美］菲利普·庫珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，竺乾威等譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第257頁。。不容樂觀的是，目前我國政府合同管理的重要性還遠(yuǎn)未受到普遍的重視，管理的技術(shù)含量較低，合同的簽訂階段和實(shí)施階段均無規(guī)范的管理模式，雖然出臺(tái)了一些管理性文件來規(guī)范政府合同的管理，但實(shí)際執(zhí)行情況不盡如人意。政府及其工作部門往往重項(xiàng)目輕合同，合同談判、簽訂、審查缺乏專業(yè)人士參與，容易留下各種法律風(fēng)險(xiǎn)隱患；進(jìn)入合同實(shí)施階段，容易出現(xiàn)超概（預(yù)）算、超工期、超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，甚至“工期馬拉松，投資無底洞”，導(dǎo)致公共資金浪費(fèi)、投資超計(jì)劃，甚至發(fā)生腐敗案件。

為加強(qiáng)政府合同管理，促進(jìn)依法行政，盡可能降低政府合同的法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，2014年年初成立了臺(tái)州市椒江區(qū)政府課題組，由區(qū)法制辦、區(qū)發(fā)改局、區(qū)商務(wù)局、臺(tái)州灣集聚區(qū)椒江分區(qū)和區(qū)法院等單位參加，就“政府合同管理”開展了調(diào)研。調(diào)研活動(dòng)采取召開座談會(huì)、分析典型案例、收集相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方式進(jìn)行，梳理了近年來椒江區(qū)政府合同管理的現(xiàn)狀和共性問題，并就如何改進(jìn)政府合同管理提出一些對(duì)策建議。

一、近年來椒江區(qū)政府合同管理概況

政府合同，不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，我國立法上并沒有對(duì)政府合同作出明確的界定。實(shí)踐中各地政府文件中對(duì)政府合同作出了不同界定，有兩種做法：一是幾乎涵括所有的政府性合同，即政府、政府部門及直屬機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)，進(jìn)行行政管理、公共服務(wù)以及民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，作為一方當(dāng)事人與公民、法人或其他組織經(jīng)協(xié)商一致所訂立的涉及財(cái)政資金使用、公共資源利用或者政策扶持的契約性法律文件。這是多數(shù)地方的做法，包括臺(tái)州市。二是限于民事性質(zhì)的合同，即行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)交往中與公民、法人和其他組織之間，經(jīng)協(xié)商一致所簽訂的合同書、協(xié)議書等合同文本，如上海市奉賢區(qū)。政府合同種類繁多，大致可分為三種：一是行政合同，也就是以合同方式達(dá)到行政任務(wù)（被稱為“私法形式的給付行政”）；③世界各國的行政合同制度有三種類型：一是英美法國家以普通法為本位的政府合同，不區(qū)分公法與私法，并無行政合同的概念，政府合同與私人合同一樣適用普通法，公共利益和私人利益受司法平等保護(hù)，發(fā)生爭議時(shí)由普通法院依民事訴訟程序予以解決，在法有明文規(guī)定時(shí)亦可選擇行政法上的救濟(jì)。二是法國以行政為本位的行政合同，價(jià)值取向上注重公共利益保護(hù)，視行政性為第一內(nèi)在屬性，先有行政，后有合同，受行政法院管轄。在合同締結(jié)方面，對(duì)法律強(qiáng)制規(guī)定使用行政合同的事項(xiàng)，如公共工程承包合同、特許合同、獨(dú)占使用共用公產(chǎn)合同等，必須締結(jié)行政合同；對(duì)允許適用行政合同的行政事項(xiàng)，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況選擇采用行政合同或者民事合同。三是德國以合同為本位的行政合同，也強(qiáng)調(diào)行政合同中的公法因素，受行政法院管轄，但以合同而不是行政為本位，強(qiáng)調(diào)雙方地位平等，對(duì)公共利益和個(gè)人利益同等保護(hù)，行政主體僅享有有限的單方特權(quán)。我國在1990年10月1日《行政訴訟法》實(shí)施以前，行政合同的理論研究及行政訴訟幾乎是空白。《行政訴訟法》實(shí)施后，各地法院建立了行政審判庭，但理論上沒有一個(gè)為大多數(shù)人接受的“行政合同”的界定，民法界對(duì)行政合同持否定態(tài)度，行政合同糾紛依據(jù)民法處理，適用民事訴訟程序。2014年11月1日通過的行政訴訟法修改決定，首次規(guī)定了“行政協(xié)議”，但沒有使用“行政合同”的概念。二是私法輔助行政行為，也就是以合同獲取日常行政活動(dòng)所需的物質(zhì)或人力，如政府采購；三是行政營利行為，也就是以合同方式參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增進(jìn)國庫收入，有時(shí)并負(fù)執(zhí)行國家政策的任務(wù)。④翁岳生主編：《行政法》（上），北京：中國法制出版社，2009年版，第25-27頁。第一種屬于純粹的行政合同，后兩種是具有民事性質(zhì)的政府合同（我國《政府采購法》第43條第1款明確規(guī)定“政府采購合同適用合同法”）。當(dāng)然，這只是理論上的分類，實(shí)踐中多數(shù)政府合同是介于兩者之間的，既不同于狹義的行政合同，也不同于普通的民事合同，而是公法與私法的結(jié)合體，內(nèi)容上除了約定雙方的合同權(quán)利義務(wù)外，還包含一些行政上的要求，如項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、土地出讓等程序，或者給予一定的優(yōu)惠政策。因此，政府合同在簽訂、審查、執(zhí)行上有其特殊性，需要予以特別的管理。為了研究方便，課題組將研究范圍限定在具有民事性質(zhì)的政府合同上，不涉及純粹的行政合同。

目前，椒江區(qū)政府合同主要涉及政府采購、工程建設(shè)、征地拆遷、國有土地使用權(quán)出讓、招商引資、特許經(jīng)營等領(lǐng)域。2013年至今共簽訂政府采購類合同183件，標(biāo)的額2億元；工程建設(shè)類合同521件，標(biāo)的額9.3億元；征地拆遷類合同201件，標(biāo)的額2.8億元；國有土地使用權(quán)出讓類合同51件，標(biāo)的額45.7億元；招商引資類合同14件，標(biāo)的額39.2億元；特許經(jīng)營類合同3件，標(biāo)的額1.4億元。

2013年6月，椒江區(qū)出臺(tái)了《臺(tái)州市椒江區(qū)政府合同管理辦法》，經(jīng)過一年多的實(shí)施，初步形成了相對(duì)規(guī)范的政府合同管理機(jī)制，主要有五項(xiàng)基本制度：一是層級(jí)管理制度，即規(guī)定區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全區(qū)政府合同的訂立工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，區(qū)政府工作部門負(fù)責(zé)對(duì)本部門和下屬機(jī)構(gòu)合同進(jìn)行管理；①其中，標(biāo)的額在50萬元以上200萬元以下的報(bào)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)備案，標(biāo)的額在200萬元以上的，在正式簽訂前需先報(bào)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)審核。二是政府合同合法性審查制度，即規(guī)定合法性審查是訂立政府合同的必經(jīng)程序，未經(jīng)合法性審查的，不得簽署合同；三是政府合同風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警制度，即規(guī)定事前法律風(fēng)險(xiǎn)防范，事中法律風(fēng)險(xiǎn)控制，事后法律監(jiān)督、補(bǔ)救；四是政府合同檔案管理制度，即規(guī)定區(qū)政府工作部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府合同訂立、履行過程中取得的檔案材料及時(shí)予以編號(hào)、登記、歸檔；五是政府合同考核制度，即規(guī)定政府合同管理工作納入?yún)^(qū)依法行政工作目標(biāo)考核，并對(duì)政府合同簽訂和履行過程中的違法失職行為依法問責(zé)。

二、當(dāng)前政府合同管理中存在的主要問題

政府合同管理是全過程管理，對(duì)應(yīng)著合同法的規(guī)定，可分為四個(gè)階段：一是前合同階段，主要是進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和商務(wù)談判；二是合同訂立階段，將前期談判所達(dá)成的共識(shí)轉(zhuǎn)化為具有法律約束力的合同文本；三是合同履行階段，執(zhí)行合同內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)合同目的；四是后合同階段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督、補(bǔ)救，以及通過問題反饋系統(tǒng)改進(jìn)今后的合同管理工作。但實(shí)踐中并沒有作如此清晰的階段區(qū)分，特別在績效考核壓力下，往往為趕進(jìn)度，將很多環(huán)節(jié)簡化、并行、混同，而集聚諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前政府合同管理中主要存在以下問題：

（一）合同簽訂方面：缺少示范文本指引，合同內(nèi)容不明確不規(guī)范不周全

除國有土地使用權(quán)出讓合同和建設(shè)工程施工合同有示范文本可供參考外，其他政府合同，如土地房屋征收協(xié)議、招商引資合同、項(xiàng)目合作合同等，因沒有統(tǒng)一范本，所起草的合同大多篇幅較短，約定簡單，甚至涉及上億元投資額的合作協(xié)議書也只有一張紙，合同內(nèi)容不明確、不規(guī)范、不周全。

1．合同主體問題。以誰的名義簽訂合同，不僅關(guān)系到該合同今后能否順利履行，而且可能涉及到合同效力。例如，椒江區(qū)文創(chuàng)園項(xiàng)目，是由上海世貿(mào)控股有限公司還是由其在椒江區(qū)設(shè)立的子公司為協(xié)議的當(dāng)事人，對(duì)今后項(xiàng)目能否順利實(shí)施，影響甚大。又如，臺(tái)州灣集聚區(qū)椒江分區(qū)管委會(huì)，其性質(zhì)特殊且無行政職權(quán)，往往以子公司名義就征地、拆遷等問題對(duì)外簽訂協(xié)議，或者在與入駐企業(yè)簽訂工業(yè)用地投資協(xié)議時(shí)，約定建設(shè)保證金，其效力存在問題。再如，有的政府投資項(xiàng)目通過公開招標(biāo)確定了中標(biāo)人，但實(shí)際簽訂合同時(shí)卻是另一家公司，明顯違反了招投標(biāo)法。還如，有的公共工程施工合同沒有明確發(fā)包人代表，或者合同實(shí)際管理人與發(fā)包人代表不是同一人，使得相關(guān)合同事務(wù)處理在法律上可能被認(rèn)定為不成立。

2．合同生效問題。我國《合同法》第44條第2款規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先行辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)。實(shí)踐中，很多政府合同沒有注意此前置程序，在合同中約定“本合同雙方簽字蓋章即生效”。有的政府合同是以其他合同成立為前提的，直接約定“本合同雙方簽字蓋章即生效”，一旦其他合同不能順利簽訂，將導(dǎo)致本合同發(fā)生違約責(zé)任。有的政府合同簽訂與招投標(biāo)環(huán)節(jié)脫節(jié)，內(nèi)容明顯違反招投標(biāo)文件，根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第1款的規(guī)定，是無效的，將給合同履行、施工管理和結(jié)算審計(jì)等帶來極大的麻煩。有的政府合作合同中約定了所謂的利潤保底條款，因違反公司法的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。

3．優(yōu)惠政策條款問題。在招商引資合同中，政府為吸引投資商來本地投資，往往會(huì)在土地、稅收優(yōu)惠，辦事程序簡化等方面給予優(yōu)惠政策，但有些政策突破法律法規(guī)和國家政策底限，或違反法定權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)作出承諾。例如，約定對(duì)投資方進(jìn)行減稅、免稅或退稅，或約定投資方先依法繳稅，再由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等方式返還；①《稅收征收管理法》第3條規(guī)定：“任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！?014年11月27日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號(hào)），要求全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策，對(duì)違反規(guī)定出臺(tái)或繼續(xù)實(shí)施稅收等優(yōu)惠政策的地區(qū)和部門，依法依規(guī)追究政府和部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并給予相應(yīng)紀(jì)律處分；中央財(cái)政按照稅收等優(yōu)惠額度的一定比例扣減對(duì)該地區(qū)的稅收返還或轉(zhuǎn)移支付。約定不再引進(jìn)同類企業(yè)，不再審批同類項(xiàng)目，違背了公平競爭的市場規(guī)則，等等。比較突出的問題集中在土地方面：第一，具體約定土地出讓及價(jià)格。我國法律規(guī)定土地出讓的主體是國土資源行政主管部門，經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者，必須經(jīng)過“招、拍、掛”程序，因此，政府不能在招商合同中直接約定土地出讓及價(jià)格的具體事宜，只能約定土地的面積和方位，具體出讓程序及價(jià)格可約定“乙方應(yīng)通過招拍掛方式取得本合同項(xiàng)目用地，四至及價(jià)格由乙方與土地部門另行簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》”。第二，沒有明確土地利用的相關(guān)問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定土地出讓必須執(zhí)行容積率、建筑密度等規(guī)劃條件。②2008年1月3日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》強(qiáng)調(diào)，土地出讓合同要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容；《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國土資發(fā)〔2008〕24號(hào)）要求，工業(yè)用地的容積率、建筑密度要約定最低限指標(biāo)，且明確約定項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%。有的投資商以優(yōu)惠政策拿到土地后，還沒有正式投產(chǎn)，就提出要轉(zhuǎn)讓土地。因此，合同中應(yīng)明確約定投資強(qiáng)度、容積率和建筑系數(shù)。第三，招商引資合同沒有與土地使用權(quán)出讓合同相銜接，而投資方取得土地使用權(quán)的依據(jù)是《國有土地使用權(quán)出讓合同》，一旦投資方違反招商協(xié)議中約定的義務(wù)，很難予以控制并追究其法律責(zé)任。

4．權(quán)利義務(wù)失衡問題。合同法第5條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)?！焙贤p方的權(quán)利義務(wù)不應(yīng)出現(xiàn)失衡或利益反常的情形，體現(xiàn)在政府合同中，主要是防止出售權(quán)力（即政府的給付義務(wù)不合理）和濫用權(quán)力（即對(duì)方的給付義務(wù)不合理）。在招商引資中，往往過分強(qiáng)調(diào)政府的“給，給，給”，而忽略了投資方的“應(yīng)，應(yīng)，應(yīng)”，政府的義務(wù)約定多，權(quán)利約定少；投資方卻相反。政府在沒有評(píng)估優(yōu)惠政策與項(xiàng)目的社會(huì)貢獻(xiàn)（包括項(xiàng)目性質(zhì)、投資額度、科技含量、稅收貢獻(xiàn)、吸納就業(yè)等）之間關(guān)聯(lián)的前提下，就在土地價(jià)格、稅收返還、規(guī)費(fèi)減免、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面給了對(duì)方“超國民待遇”。對(duì)于一些分期投資的項(xiàng)目，沒有分期約定優(yōu)惠政策，使得投資方往往在享受優(yōu)惠政策后投資不到位，出現(xiàn)“半拉子工程”或爛尾工程。在一些政府與社會(huì)資本合作協(xié)議中，僅將國有資產(chǎn)中的有形部分折算成股價(jià)，而忽視國有資產(chǎn)中無形部分的價(jià)值，使得國有資產(chǎn)被低估。有的合作協(xié)議中，國有股既無人事控制權(quán)，又無財(cái)務(wù)控制權(quán)，甚至放棄了重大事項(xiàng)的否決權(quán)。

5．合同條款與行政程序的銜接問題。政府工作都有程序性要求，有些程序（如內(nèi)部審批、政策處理、工程價(jià)款審計(jì)等）還相當(dāng)復(fù)雜。有的政府合同在約定合同履行期限時(shí)未能預(yù)留足夠的時(shí)間，導(dǎo)致因正常審批程序造成政府違約。尤其是在國有土地使用權(quán)出讓合同中，為了保證某個(gè)項(xiàng)目能盡快落地，往往在不符合凈地要求的情況下，通過“招、拍、掛”程序供地，最后因?yàn)檎咛幚黼y度大，遲遲無法交地，投資商要求政府承擔(dān)違約責(zé)任。還有，政府投資項(xiàng)目特別是公共工程，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，合同價(jià)款是必須經(jīng)過審計(jì)部門審計(jì)的，但實(shí)踐中很多此類政府合同對(duì)價(jià)款并沒有引入審計(jì)條款，根據(jù)最高人民法院有關(guān)批復(fù)意見，合同沒有設(shè)定審計(jì)條款的，不能以審計(jì)價(jià)格進(jìn)行結(jié)算，③最高人民法院 《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》（〔2001〕民一他字第2號(hào)）與《關(guān)于常州證券有限責(zé)任公司與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的復(fù)函》（〔2001〕民一他字第19號(hào)）中都提到：“審計(jì)是國家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承包單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確，合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”而導(dǎo)致財(cái)政資金不必要的支出，或者逾期付款。

6．違約責(zé)任條款問題。一是未約定違約責(zé)任的現(xiàn)象比較普遍。原因主要有：存在僥幸心理，認(rèn)為投資方實(shí)力雄厚不會(huì)出現(xiàn)違約；礙于面子，擔(dān)心談及違約問題會(huì)嚇跑投資方；認(rèn)為合同履行靠誠信，否則約定了違約責(zé)任也無濟(jì)于事。二是違約責(zé)任條款過于籠統(tǒng)，往往就一句“任何一方違反本合同的約定，均應(yīng)依照國家法律的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任”。三是責(zé)任承擔(dān)方式單一。往往只約定賠償損失這一種責(zé)任方式，而且沒明確損失的計(jì)算方法和可預(yù)見損失的范圍，而形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同的具體情形有針對(duì)性地設(shè)置違約責(zé)任方式，真正發(fā)揮其督促全面履行合同的作用。

7．合同爭議解決條款問題。常見問題是，沒約定爭議解決方式，或者既約定仲裁又約定訴訟，或者約定仲裁時(shí)沒有明確具體的仲裁機(jī)構(gòu)，約定訴訟時(shí)沒有明確管轄法院（如約定“依法向人民法院提起訴訟”，到底是向履行地法院起訴，還是向合同簽訂地法院起訴，不明）。

8．文字表述問題。有的政府部門不重視合同條款的起草和文字推敲，表述不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范、不周全，甚至放棄合同起草的主動(dòng)權(quán)，一味依賴對(duì)方提供合同文本，不加審查、不加修改即直接使用。這些合同文本即使交給政府法制機(jī)構(gòu)審查，由于對(duì)合同背景、細(xì)節(jié)等缺乏了解，也難以發(fā)現(xiàn)全部的法律風(fēng)險(xiǎn)。需要引起注意的是，在項(xiàng)目招商談判中，政府領(lǐng)導(dǎo)往往抓大放小，重視項(xiàng)目引入和落地，不會(huì)過分糾纏于法律技術(shù)細(xì)節(jié)，而投資商出于唯利是圖的本性，一方面通過談判技巧獲得非常有利的承諾，另一方面通過設(shè)計(jì)合同具體條款（或公司章程）進(jìn)一步減輕自己的義務(wù)，甚至使政府通過談判獲得的利益落空。

（二）合同履行方面：存在脫離合同現(xiàn)象，法律風(fēng)險(xiǎn)控制有盲區(qū)

政府合同是相關(guān)項(xiàng)目的工作指南，應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施起著總保證和總控制的作用。但實(shí)踐中很多政府部門或者項(xiàng)目建設(shè)指揮部在合同簽訂后，將合同密封起來鎖在保險(xiǎn)柜里，作為只是檔案予以保存，并沒有將合同延伸到項(xiàng)目實(shí)施管理中來，對(duì)合同的變更、調(diào)整、補(bǔ)充等缺乏嚴(yán)格管理，隨意性大，使合同變成一種形式，完全喪失了合同的約束功能。我們將這種現(xiàn)象稱為合同履行的“脫離合同現(xiàn)象”。

有些政府合同的變更，雖然提交政府常務(wù)會(huì)議討論，但問題不少。第一，政府常務(wù)會(huì)議每次要研究的議題很多，不可能對(duì)每個(gè)議題都作很深入的研究，而提交討論的事項(xiàng)又往往存在信息不完整、不對(duì)稱問題，使政府決策的科學(xué)性、合法性大打折扣。第二，政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容往往比較籠統(tǒng)，且多是一事一議，容易忽視從整體上平衡合同雙方的權(quán)利義務(wù)，特別是缺少制約合同相對(duì)方的必要條款，容易留下合同隱患和法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府會(huì)議紀(jì)要如何從形式上引入合同，工作上缺乏必要的銜接，使得多數(shù)會(huì)議紀(jì)要在法律上并沒有轉(zhuǎn)化為合同的內(nèi)容，一旦發(fā)生糾紛，合同相對(duì)方往往以自己未簽字為由，不承認(rèn)會(huì)議紀(jì)要與其不利的內(nèi)容，卻心安理得地享受會(huì)議紀(jì)要給予其的各種有利條件。進(jìn)入訴訟后，由于沒有證據(jù)證明會(huì)議紀(jì)要得到合同相對(duì)方的認(rèn)定，法院難以認(rèn)定合同已經(jīng)變更。

目前，對(duì)政府合同法律風(fēng)險(xiǎn)的控制主要集中在合同訂立階段，進(jìn)入合同履行階段，則更多依賴監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)控制，法律風(fēng)險(xiǎn)控制出現(xiàn)盲區(qū)。項(xiàng)目實(shí)施單位或指揮部認(rèn)為只要做好現(xiàn)場管理，財(cái)務(wù)和廉政方面不出問題就可以了，因此，較多考慮工程進(jìn)度、質(zhì)量和安全，較少考慮合同利益的維護(hù)和成本控制，甚至放棄政府的一些索賠和反索賠權(quán)利。目前政府投資項(xiàng)目建設(shè)中的資金浪費(fèi)、投資超計(jì)劃，及工程領(lǐng)域許多腐敗案件的發(fā)生，多與工程變更有關(guān)。①主要反映在三方面：一是設(shè)計(jì)方案的調(diào)整。二是工程計(jì)量的變化。承包方受自身利益的驅(qū)使，會(huì)費(fèi)盡心機(jī)虛增工程量。三是使用材料設(shè)備的更換，要防止施工單位通過不平衡報(bào)價(jià)、用料串換或以次充好等方式，牟取非法利益。

從椒江區(qū)政府投資性項(xiàng)目情況看，有兩個(gè)較為普遍的現(xiàn)象：一是超概（預(yù)）算、超工期、超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象較普遍。2011年以來，椒江區(qū)新增政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目共37個(gè)，總投資約91億，其中，完工項(xiàng)目9個(gè)，在建項(xiàng)目18個(gè)，停工、轉(zhuǎn)移項(xiàng)目各1個(gè)，未開工項(xiàng)目8個(gè)。在9個(gè)完工項(xiàng)目中，超工期的有6個(gè)，其中超工期50%以上的有5個(gè)。18個(gè)在建項(xiàng)目中目前已經(jīng)超工期的有8個(gè)，其中超工期66%以上5個(gè)，有的甚至超工期905%。在27個(gè)完工和在建項(xiàng)目中，子項(xiàng)超概算18起，涉及12個(gè)項(xiàng)目。多數(shù)單位將超工期、超概算歸咎于征地拆遷等政策處理工作，但事實(shí)上很多“三超”項(xiàng)目并不涉及政策處理，合同管理問題才是主要矛盾，征地拆遷等政策處理問題掩蓋了合同管理問題。項(xiàng)目管理人員水平和經(jīng)驗(yàn)的不足，特別是合同觀念淡漠，直接造成了工期的延誤和投資的失控。二是監(jiān)理人員脫崗現(xiàn)象很普遍。2013年全區(qū)共21家監(jiān)理項(xiàng)目，在建的有19家，平均監(jiān)理到位率僅為46%，最高是60%，最低是12.5%，嚴(yán)重影響到政府合同項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量和成本控制。2013年，在全區(qū)21家重點(diǎn)工程的檢查中發(fā)現(xiàn)，進(jìn)度落后計(jì)劃進(jìn)度100%的4家，落后50%的1家，落后20%的2家，有4家拖了兩年甚至4年都沒有完成，有6家沒有及時(shí)調(diào)整進(jìn)度。

（三）管理機(jī)制方面：多頭管理，績效評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制缺失

1．管理多頭，缺乏銜接。目前，政府合同遵循分級(jí)審查、歸口監(jiān)督的原則進(jìn)行管理，并沒有一個(gè)獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)。一個(gè)政府合同從簽訂到履行，往往涉及到很多職能部門，如財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)行政、法制辦等部門，這些部門都是合同審查的主體，也從各自監(jiān)管角度分別制定了相應(yīng)的制度和辦法，對(duì)政府合同的審查不可謂不嚴(yán)格。但是，由于政府合同往往涉及很多復(fù)雜的法律、法規(guī)和政策，而不同審查人員的專業(yè)基礎(chǔ)和背景不同，全面審查就變得十分困難，往往變成了履行程序的走過場；各部門之間沒有明確的職責(zé)界定和審查標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注角度不同，又在不同階段介入，相互間缺乏溝通，容易導(dǎo)致合同管理出現(xiàn)盲區(qū)。特別是一些重大招商項(xiàng)目，往往有很多部門先后介入，涉及多份合同，卻沒有適當(dāng)?shù)臏贤▍f(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致合同的連續(xù)性斷裂。例如，在招商階段，由商務(wù)局參與談判，簽投資意向（框架）協(xié)議；在某個(gè)階段，管委會(huì)又加入談判，簽訂優(yōu)惠政策協(xié)議；在供地階段，國土部門與投資商簽訂土地使用權(quán)出讓合同，而該合同卻不體現(xiàn)優(yōu)惠政策和投資強(qiáng)度等要求，導(dǎo)致談判事項(xiàng)連續(xù)性斷裂；項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)階段，指揮部做政策處理時(shí)又會(huì)與前期環(huán)節(jié)再次脫鉤。實(shí)質(zhì)上這幾份合同是相互關(guān)聯(lián)的，其中一環(huán)發(fā)生糾紛，都會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，牽涉范圍甚廣。

2．合同管理人員少，專業(yè)能力不足。在談判階段，招商引資合同大多由政府領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與前期的項(xiàng)目洽談，政府法制機(jī)構(gòu)或法律專業(yè)人士在項(xiàng)目洽談中缺位，而企業(yè)一般都有強(qiáng)大的專業(yè)團(tuán)隊(duì)支撐。有些政府項(xiàng)目即使有法律專業(yè)人士參與招商引資活動(dòng)，也只是外圍性的，沒有參與實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的談判，更談不上全程參與。尤其在對(duì)投資者和項(xiàng)目本身的盡職調(diào)查方面，缺乏專業(yè)人士對(duì)投資者背景、資信狀況、項(xiàng)目方案等作深入調(diào)查，難以保證引進(jìn)項(xiàng)目的質(zhì)量。①特別要注意IFI（Impoverishing Foreign Investment，導(dǎo)致貧困的外來投資）這一超級(jí)殺手，主要表現(xiàn)有：以假充真、以次充好、以舊充新、低價(jià)高報(bào)、壟斷技術(shù)、壟斷出口、侵吞國資等。在合同簽訂和審查階段，政府各部門的法制人員數(shù)量和法律水平較弱，有的部門辦公室和法制科是同一批人，事務(wù)繁多，不可能全程參與合同談判、起草過程，加上實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)少，缺乏合同審查經(jīng)驗(yàn)，很難發(fā)現(xiàn)合同法律風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)政府法制辦負(fù)責(zé)合同審查的也只有1至2人，對(duì)報(bào)送的書面合同至多僅能作合法性審查，很難發(fā)現(xiàn)其中的風(fēng)險(xiǎn)和陷阱，而且由于政府合同種類、內(nèi)容千差萬別，區(qū)法制辦人員不具備如此寬的知識(shí)儲(chǔ)備，審查質(zhì)量難以保證。即便審查質(zhì)量有保證，但因沒有規(guī)范的工作流程銜接，審查意見對(duì)合同承辦部門的最終約束力也得不到保證，特別是對(duì)后期履約情況的審查更是缺位。在合同履行階段，由于對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)性、技術(shù)性要求高，需要相關(guān)管理人員素質(zhì)高，能把握全局，不僅通曉法律知識(shí)，還要熟知項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)律、造價(jià)編審等知識(shí)。目前這種復(fù)合型人才非常匱乏，少數(shù)素質(zhì)高的管理人員也往往身兼數(shù)個(gè)項(xiàng)目管理。目前，各個(gè)項(xiàng)目建設(shè)指揮部大多是臨時(shí)搭建。2011以來，椒江區(qū)37個(gè)政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目中，設(shè)常駐性項(xiàng)目管理班子的，只有市立醫(yī)院、水處理有限公司2家，臨時(shí)性基建班子有34家，占比高達(dá)94%。它們都由臨時(shí)人員拼湊而成，變動(dòng)頻繁，項(xiàng)目建成則解散，難以培養(yǎng)和儲(chǔ)備專業(yè)人才，使得一些低水平錯(cuò)誤不斷重復(fù)。

3．合同管理績效評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制缺失。政府項(xiàng)目經(jīng)常出現(xiàn)工期拖延的現(xiàn)象，本該4年完成的項(xiàng)目6年都完成不了，這在某種程度上與未對(duì)合同履行責(zé)任進(jìn)行分解、未能有效追究合同管理人員的責(zé)任有關(guān)。同時(shí)，這些項(xiàng)目都是公共資金投入的，資金的使用效率并不會(huì)影響合同管理人員自身的績效考核，目前考核偏重項(xiàng)目的進(jìn)度責(zé)任而非合同效益責(zé)任，指揮部往往更多關(guān)注的是項(xiàng)目能否如期完工，而忽視在合同管理中如何有效運(yùn)用財(cái)政資金，節(jié)約成本，使公共資產(chǎn)保值增值。因此，政府投資項(xiàng)目超估算、超概算、超預(yù)算的現(xiàn)象很多。

三、完善政府合同管理機(jī)制的對(duì)策建議

政府合同管理，涉及到合同談判、合同起草、合同履行、合同備案、合同績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)通過建立一整套管理制度與機(jī)制，推進(jìn)政府合同管理的規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。

（一）建立政府合同集中管理機(jī)制，實(shí)行專業(yè)化管理

在目前尚不具備建立統(tǒng)一的政府合同管理機(jī)構(gòu)的條件下，要建立和健全政府合同管理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。首先，政府及其部門要自上而下地建立和健全合同的管理機(jī)構(gòu)，包括專職機(jī)構(gòu)和兼職機(jī)構(gòu)，使政府合同管理覆蓋政府的每個(gè)層次，延伸到各個(gè)角落。其次，要就合同管理全過程的每個(gè)環(huán)節(jié)，建立和健全具體的可操作的制度，使政府合同管理有章可循。此外，在公共工程領(lǐng)域，建議借鑒深圳市建筑工務(wù)署①2002年初，深圳市借鑒中國香港、新加坡等地做法，成立了建筑工務(wù)局，2004年改名為建筑工務(wù)署，負(fù)責(zé)除水務(wù)、公路以外所有市政府投資項(xiàng)目及經(jīng)濟(jì)適用房和其他政策性住房的建設(shè)和管理，負(fù)責(zé)政府公共房屋本體結(jié)構(gòu)性維修工程的組織實(shí)施和監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對(duì)部分適合的在建項(xiàng)目組織實(shí)施代建制。累計(jì)完成投資額從2002年的7.9億元上升到2013年的646.2億元。2004年至2009年，工務(wù)署招投標(biāo)降低造價(jià)的降幅分別為：29.1%、23.2%、30.5%、21.4%、19.6%、19.2%。、合肥市重點(diǎn)工程建設(shè)管理局、寧?？h公共建設(shè)管理中心等做法，組建椒江區(qū)公共建設(shè)管理中心，對(duì)于除農(nóng)林、公路、水利等項(xiàng)目以外的政府投資工程建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理。經(jīng)初步測算，通過對(duì)現(xiàn)有各個(gè)指揮部的撤、合、并，全區(qū)工程類政府合同管理人員可減少70%（由現(xiàn)有333人減少至100人左右），管理成本大大降低，管理專業(yè)化、集約化、制度化水平大幅提高，還有利于解決以往紀(jì)檢監(jiān)督部門面對(duì)“千家萬戶”搞建設(shè)，難以對(duì)全區(qū)政府工程進(jìn)行有效監(jiān)督的難題。

（二）完善政府合同合法性審查機(jī)制，嚴(yán)格關(guān)口管理

將合法性審查作為訂立政府合同的必經(jīng)程序，未經(jīng)合法性審查的，不得簽署合同。通過嚴(yán)格審查合同內(nèi)容、合同主體、訂立程序、合同條款等，有效管控合同風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和減少合同糾紛。一是專家會(huì)審制，對(duì)于標(biāo)的額較大、法律關(guān)系復(fù)雜的合同，召集相關(guān)部門、法律顧問、有關(guān)專家召開專題會(huì)議集中會(huì)審，逐條論證法律風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范條款表述，確保提高合同審查質(zhì)量。二是全程參與制，對(duì)以區(qū)政府名義簽訂或涉及區(qū)政府重大建設(shè)項(xiàng)目的合同，由政府法制機(jī)構(gòu)實(shí)行提前介入和過程跟蹤，指定專人全面參與合同的談判、起草、審查工作。三是審查備案制，明確政府合同審查的工作流程、部門職責(zé)，并將相關(guān)流程逐一在《政府合同審查登記表》上記載并歸檔，確保合同審查的流程清晰和責(zé)任明確。四是文本示范制，通過制定示范文本對(duì)各類政府合同進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，盡可能地明確各種履約要求，重要事項(xiàng)可通過操作指南或者文本批注的方式進(jìn)行詳細(xì)的說明和法律風(fēng)險(xiǎn)提示。

（三）健全政府合同履行動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，強(qiáng)化過程管理

要加強(qiáng)對(duì)合同執(zhí)行力度的監(jiān)督與合同變更的控制，重點(diǎn)是強(qiáng)化合同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、合同變更的程序管理、合同重大變更會(huì)審制度和合同結(jié)算監(jiān)督機(jī)制，確保合同履行的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和連續(xù)性。當(dāng)出現(xiàn)不可抗力阻礙實(shí)現(xiàn)合同目的，或者合同所依據(jù)的法律政策修改或廢止，或者簽訂合同時(shí)的客觀情況發(fā)生重大變化，或者相對(duì)人財(cái)產(chǎn)狀況惡化、喪失商業(yè)信譽(yù)等情形時(shí)，必須及時(shí)報(bào)告，并提出相應(yīng)對(duì)策或者建議。為實(shí)現(xiàn)對(duì)合同變更的程序管理，不僅要在政府內(nèi)部建立起相應(yīng)制度，而且要將這些旨在將糾紛最小化的管理程序引入合同條款，只有這樣才能對(duì)合同雙方都有正式的法律約束力。如果沒有遵守這些程序，合同相對(duì)方就無權(quán)請(qǐng)求政府支付額外價(jià)款或者要求賠償。政府合同變更，必須采取正式的書面合同變更書形式。一個(gè)政府合同涉及多次變更的，要按照順序排列，成為合同文本的一部分。建議依托現(xiàn)代信息技術(shù)，建立全區(qū)政府合同管理工作信息系統(tǒng)，設(shè)置信息錄入生成、查閱、提醒等功能，實(shí)現(xiàn)合同簽訂單位、履行單位、監(jiān)管單位、政府領(lǐng)導(dǎo)共享信息、全程監(jiān)管的電子網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，及時(shí)調(diào)整，不斷完善。

（四）建立政府合同績效評(píng)估和考核機(jī)制，落實(shí)目標(biāo)管理

合同管理目標(biāo)，是合同管理活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的預(yù)期結(jié)果和最終目的。目前，政府合同項(xiàng)目基本處于“重建設(shè)、輕管理、無評(píng)估”的狀況，項(xiàng)目建成投用后，往往不對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過程、效益和影響進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析，也不對(duì)政府合同決策和履行中的重大失誤追究責(zé)任，因此，也就談不上從政府合同項(xiàng)目中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)合理地進(jìn)行決策，提高管理水平和投資效益。建議建立政府合同績效評(píng)價(jià)制度，全面評(píng)價(jià)合同實(shí)施后的綜合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，并將合同管理工作納入政府和部門的年度考核，實(shí)行歸口管理，定期統(tǒng)計(jì)與考核檢查，以預(yù)防和解決政府合同管理中的利益沖突和績效監(jiān)控不足問題。

（五）建立和健全政府合同管理人才培養(yǎng)機(jī)制

在政府合同應(yīng)用日益普遍化的今天，合同管理已成為公共管理者必備的技能之一，對(duì)政府合同的應(yīng)用能力是衡量公共部門管理者管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。首先，必須提高政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人對(duì)合同管理重要性的認(rèn)識(shí)，對(duì)他們進(jìn)行相關(guān)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，以更好地簽訂合同、監(jiān)控合同。其次，要建立一支相對(duì)穩(wěn)定的合同管理隊(duì)伍。政府合同往往技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)，要求有關(guān)人員必須熟悉與合同相關(guān)的法律法規(guī)，精通合同的文本結(jié)構(gòu)和條款，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目環(huán)境和條件有全面的了解，有合同管理的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷等。要招聘、留住政府部門中一些具有高素質(zhì)的、專業(yè)的合同管理者。第三，要加強(qiáng)對(duì)政府合同管理人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和教育培訓(xùn)，培養(yǎng)合格的合同管理人才，提高其合同管理的技術(shù)含量和責(zé)任心。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本課題系2014年椒江區(qū)政府重點(diǎn)課題“關(guān)于加強(qiáng)政府合同管理的調(diào)研”的階段性成果。

課題負(fù)責(zé)人程建樂，男，浙江省高級(jí)人民法院研究室副主任，現(xiàn)為臺(tái)州市椒江區(qū)人民政府掛職副區(qū)長（臺(tái)州 318000）。課題組成員：董呂林、李丹思、丁成勇、汪田生、林頌；執(zhí)筆人：程建樂。