□余華

基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策*
——以浙江省為例

□余華

基層協(xié)商民主是符合中國實際的重要民主形式。浙江省基層協(xié)商民主實踐創(chuàng)新十分活躍，浙江省溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度，開基層協(xié)商民主之先河。杭州市“以民主促民生”的創(chuàng)新實踐，把協(xié)商民主落實到人民群眾的日常生活當(dāng)中，為探索和構(gòu)建協(xié)商式治理模式提供了有益的啟示。目前基層協(xié)商民主的發(fā)展中還存在發(fā)展不平衡、制度化水平不足以及協(xié)商成果落實效果差等問題，展望基層協(xié)商民主的未來發(fā)展，必須進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，進一步總結(jié)提升成功經(jīng)驗，強化省級層面的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，進一步完善具體運行的制度機制，強化監(jiān)督問責(zé)機制，優(yōu)化協(xié)商主體能力，加強協(xié)商民主文化建設(shè)。

協(xié)商民主 浙江 存在問題 發(fā)展對策

1978年黨的十一屆三中全會開啟的改革開放，使中國社會步入經(jīng)濟、政治、社會、文化生活發(fā)生整體性變遷、全方位進步的歷史時期。在經(jīng)濟改革取得巨大成就的同時，中國社會也經(jīng)歷著經(jīng)濟體制大變革、社會結(jié)構(gòu)大變動、利益格局大調(diào)整、思想觀念大變化的急劇轉(zhuǎn)型發(fā)展，由此帶來的社會矛盾和利益沖突也空前突出，在制度轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的總背景下，中國的執(zhí)政理念、執(zhí)政體制和社會治理機制方式發(fā)生著深刻的變化。面對層出不窮的社會問題和社會矛盾，在建設(shè)“和諧社會”的理念指引下，一種鼓勵民眾參與、倡導(dǎo)官民共治的協(xié)商民主形式在基層社會的治理中應(yīng)運而生、不斷發(fā)展壯大，成為中國民主政治發(fā)展中的一道亮麗的風(fēng)景線。源自中國民主實踐的協(xié)商民主發(fā)展理念，在黨的十八大之后，成為中國穩(wěn)步推進政治體制改革和發(fā)展中國式民主的重要戰(zhàn)略選擇，黨的十八大和十八屆三中全會明確指出，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，“社會主義基層協(xié)商民主是我國人民民主的基本形式，要不斷完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進基層協(xié)商民主廣泛、真實、科學(xué)化發(fā)展。積極開展基層民主協(xié)商”。

浙江省是市場經(jīng)濟、民營經(jīng)濟的先發(fā)地區(qū)，民營企業(yè)的發(fā)達、市場經(jīng)濟的發(fā)展，較早地喚醒了民眾的權(quán)利意識和自主意識，催生了民主發(fā)展的內(nèi)在需求，因此，浙江的民主政治實踐創(chuàng)新十分活躍。浙江省溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度，可能是中國基層創(chuàng)造的最早的協(xié)商民主形式，被贊譽為“中國21世紀基層民主政治建設(shè)的新曙光”。此外，在浙江各級地方政府的推動下，浙江各地還探索創(chuàng)造了“民情溝通日”“民主聽證會”“民主評議會”“居民議事會”“行業(yè)工資集體協(xié)商”“工會社會化維權(quán)”等多種協(xié)商民主形式，其中多項創(chuàng)新成果獲得了“中國地方政府創(chuàng)新獎”。總體上說，以擴大協(xié)商民主來促進基層民主發(fā)展，是浙江基層民主政治建設(shè)的主要特色，作為一種新型的民主治理方式，協(xié)商民主在浙江基層社會的治理中實踐得較早、運用得也多，取得了積極的成效，為浙江的政治生態(tài)、社會環(huán)境營造了開放、民主、文明、和諧的氛圍，為浙江經(jīng)濟社會的健康、持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

一、浙江基層協(xié)商民主的發(fā)展現(xiàn)狀

所謂基層協(xié)商民主，就是在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動。對社會基層的理解，本文將其范圍限定為省級以下的社會基層單位。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、城市社區(qū)、企事業(yè)單位等社會基層之外，縣市級政府涉及的公共事務(wù)也大多與基層民眾有著密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)該屬于基層協(xié)商民主涉及的范圍。而省級及以上的重大事情的協(xié)商，主要是通過多黨合作和政治協(xié)商的機構(gòu)——人民政協(xié)來開展和進行。

協(xié)商民主以承認利益多元化的現(xiàn)實為前提，著眼于公共事務(wù)治理過程中利益的整合與協(xié)調(diào)，主張建立公民廣泛參與的公共協(xié)商機制，通過自由平等的對話來化解分歧、消除沖突，從而保證公共利益的確認與實現(xiàn)。因而，可以說，協(xié)商民主是一種強調(diào)程序性和過程性的治理型民主形式，在社會治理領(lǐng)域，具有廣闊的發(fā)展空間。浙江協(xié)商民主的發(fā)展，正是在基層社會治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

（一）溫嶺 “民主懇談”制度

這一制度是浙江省溫嶺市首創(chuàng)的，是公民制度化參與公共政策制定和公共事務(wù)管理、監(jiān)督的基層民主形式。它創(chuàng)建于1999年，經(jīng)歷了從“對話型”民主協(xié)商向“決策型”民主協(xié)商的轉(zhuǎn)變。2005年，溫嶺市將民主協(xié)商機制引入鎮(zhèn)人代會的預(yù)算審查、監(jiān)督過程，試水參與式預(yù)算改革，取得了很大的成功，引起了國內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注。從最初的民主溝通，到參與決策議事，再到參與式公共預(yù)算，溫嶺市的“民主懇談”在形式上不斷探索創(chuàng)新，在制度上不斷規(guī)范完善，在不同領(lǐng)域廣泛推廣應(yīng)用，最終使得溫嶺市的“民主懇談”成為中國基層民主政治建設(shè)的典范樣本。經(jīng)過十多年的持續(xù)探索，浙江省溫嶺市已經(jīng)形成了多種形式的民主協(xié)商制度體系，民主協(xié)商的領(lǐng)域從村級、鎮(zhèn)級延伸到社區(qū)、黨內(nèi)、市直部門，協(xié)商的內(nèi)容也不斷深化，從涉及一家一戶的個人利益問題拓展到城市規(guī)劃、環(huán)境保護乃至公共預(yù)算的審議和監(jiān)督這樣的核心事務(wù)。溫嶺“民主懇談”鼓勵公民參與政策的制定和公共事務(wù)的管理，鼓勵官民、公民之間的協(xié)商和對話，是基層民主實踐的創(chuàng)造性改革和重要突破，對于我國基層民主政治建設(shè)具有非常重要的意義。近些年來，“民主懇談會”在浙江全省得到了較為普遍的推廣，民主協(xié)商的理念日益融合到浙江基層民主決策和民主管理的活動之中，成為一種新型的民主治理方式。

（二）杭州 “社區(qū)議事會”

這是一個比較寬泛的說法，因為順應(yīng)社會發(fā)展的需要，浙江省杭州市很多街道社區(qū)都成立了各具特色的議事會。盡管有些議事會參與的群眾不一樣，但本質(zhì)都相同，都是群眾為解決問題而設(shè)，主要是由社區(qū)居民推薦代表組成的議事機構(gòu)。比如：1.“業(yè)主監(jiān)督”議事會。杭州市朝暉街道大家苑社區(qū)的西子花園業(yè)主由于對業(yè)委會的相關(guān)決策不理解，甚至產(chǎn)生了懷疑和不信任的態(tài)度，從而引發(fā)業(yè)主、業(yè)主委員會與物管之間難以調(diào)和的矛盾，出現(xiàn)過業(yè)主委員會集體辭職的現(xiàn)象。為了更好地管理小區(qū)，“業(yè)主監(jiān)督”議事會因運而生。該議事會是由一些熱心公益事業(yè)而時間相對寬松的小區(qū)常住居民擔(dān)任，主要職責(zé)在于監(jiān)督業(yè)主委員會履行職責(zé)，征集小區(qū)居民的問題和想法反饋給業(yè)委員，還參與制定和修改業(yè)委員出臺的管理社區(qū)的一些規(guī)定。通過“業(yè)主監(jiān)督”議事會，促進了小區(qū)的管理與和諧。2.“小河家緣”議事會。由于城市規(guī)劃建設(shè)中存在問題，杭州市拱墅區(qū)的趙家浜河排水系統(tǒng)受到破壞、成為“黑臭溝”，并且，雨天常常因積水造成交通堵塞，這個問題成為長征橋社區(qū)的居民們最憂心的事情。為此，該社區(qū)黨委提出群眾事群眾議、群眾事群眾干。由此，杭州市拱墅區(qū)的小河街道長征橋社區(qū)成立了“小河家緣”議事會。該議事會是以民主協(xié)商、共同議事的形式為群眾提供參政議政、參事議事的民主自治平臺。該議事會多次召集群眾商討趙家浜河的治理問題，在群策群力下推動了趙家浜河的截污清水工作的開展。

（三）杭州 “網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主”

這是浙江省杭州市德加社區(qū)創(chuàng)立的。在城市社區(qū)管理中，雖然已經(jīng)建立了社區(qū)居民代表大會、社區(qū)議事協(xié)商會議等基層民主制度，但是，在實際運行中，由于社區(qū)居民代表大會和議事協(xié)商會議的定時定點召開，對居民參與的時間和空間有一定的限制，致使居民參與不足。杭州市德加社區(qū)依托社區(qū)居民電腦普及率高的有利條件，抓住社區(qū)網(wǎng)站這一有效載體，使社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇成為協(xié)商民主的一種實踐新模式，為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)，提供了良好的治理手段。德加社區(qū)網(wǎng)站包括社區(qū)信息發(fā)布和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇兩大內(nèi)容。社區(qū)信息的及時發(fā)布，解決了協(xié)商的信息全面、信息對稱問題；社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇則在社區(qū)居民之間、居民及其業(yè)主委員會與社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司、房產(chǎn)開發(fā)商之間建立了新的協(xié)商、對話的空間。網(wǎng)絡(luò)論壇這種全新的鄰里交際、社區(qū)與業(yè)主的溝通模式突破了傳統(tǒng)的政治動員式的工作模式，激發(fā)了社區(qū)居民的內(nèi)在參與，有利于分歧的化解和共識的凝聚，為實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)民主自治提供了新的思路。

（四）杭州 “以民主促民生”機制

浙江省杭州市委、市政府積極探索建立以民主方式解決民生難題的工作機制，創(chuàng)新出以“四問四權(quán)”為主要內(nèi)容的民主治理模式?！八膯査臋?quán)”即：1.問情于民——落實知情權(quán)，“干不干”由百姓定。2.問需于民——落實參與權(quán)，“干什么”讓百姓選。3.問計于民——落實選擇權(quán)，“怎么干”讓百姓提。4.問績于民——落實監(jiān)督權(quán)，“干得怎么樣”讓百姓評。在解決民生問題的決策過程中，杭州注重程序保障，創(chuàng)設(shè)了“六個必須”的工作程序：項目實施之前，必須先進行全覆蓋民聲調(diào)查；對準備列入實施計劃的項目必須以政府網(wǎng)站發(fā)布公告、開通熱線電話等多種形式征求市民意見和建議；項目立項必須有2/3以上決定，有分歧的必須實行50%以上多數(shù)人決定，采用票決制；方案必須經(jīng)過“三會一公示一會審”程序；實施中必須實行“三公開”，接受市民監(jiān)督；工程結(jié)束前必須“問績于民”，驗收必須有居民代表參加。杭州“以民主促民生”的創(chuàng)新實踐，從老百姓“身邊的民主”做起，把協(xié)商民主落實到人民群眾的日常生活當(dāng)中，使公共政策從制定、執(zhí)行到評估監(jiān)督都建立起了民主機制和程序，提高了公共政策的公平性和社區(qū)公共事務(wù)治理效率，為探索和構(gòu)建具有廣泛參與性的協(xié)商式治理模式提供了有益的啟示。

（五）余姚 “三化建設(shè)”

浙江省余姚市委、市政府為了破解基層協(xié)商民主發(fā)展定位模糊、范圍寬泛、協(xié)商隨意等問題，注重發(fā)揮黨政部門的積極引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌全市的基層協(xié)商民主發(fā)展，通過總體的制度設(shè)計，著重推進協(xié)商民主的“制度化、程序化、規(guī)范化”建設(shè)。其主要做法是：1.成立市委領(lǐng)導(dǎo)下的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，賦予市委統(tǒng)戰(zhàn)部以牽頭主抓職能，充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門的資源優(yōu)勢、功能優(yōu)勢，使多領(lǐng)域、多渠道的自發(fā)雜亂的民主協(xié)商活動統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)下。2.突出制度總體設(shè)計，強化規(guī)則引領(lǐng)約束。市委、市政府出臺專門的政策文件，對協(xié)商民主的發(fā)展作了總體制度設(shè)計，尤其是細化了操作規(guī)程，對必須協(xié)商的內(nèi)容、主體、形式、程序等作了具體的規(guī)定，并通過將協(xié)商規(guī)定為決策、實施的前置條件，強化了剛性約束。3.載體、模式創(chuàng)新。一是創(chuàng)建了新議事協(xié)商平臺，以規(guī)范、統(tǒng)領(lǐng)各個層級公共事務(wù)的協(xié)商。在街道創(chuàng)設(shè)了參議會和公共決策咨詢委員會。在村、社區(qū)創(chuàng)建了美麗鄉(xiāng)村共建參議會、美麗社區(qū)共建參議會。二是推行了清單管理機制。分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等多個層面的事務(wù)，制定了必須協(xié)商的“內(nèi)容清單”；統(tǒng)一制定了確定議題、決策反饋公開等五個流程的“程序清單”；明確了“參與主體清單”。分黨務(wù)、上級事務(wù)、特定區(qū)域群體和跨區(qū)域等事務(wù)，分別明確了“實施主體”，按事務(wù)的性質(zhì)、利益關(guān)聯(lián)和專業(yè)要求等，施行了“必須參加人+自由參加人”為模式的參與范圍對象的確定機制，以提高民主協(xié)商的代表性、科學(xué)性和有效性。余姚市以推進“三化”建設(shè)為重點，突出制度設(shè)計總體引領(lǐng)，其對協(xié)商民主微觀運行機制和實施機制的探索，對于深化基層協(xié)商民主的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實價值。

在社會治理層面，通過發(fā)展協(xié)商民主來協(xié)調(diào)不同利益主體之間的沖突、維護社會和諧穩(wěn)定，業(yè)已成為浙江社會治理中較為普遍的做法。比如，義烏市創(chuàng)造了工會“社會化維權(quán)機制”，由工會組織負責(zé)溝通勞資雙方，以及權(quán)益保障的相關(guān)職能部門，以溝通協(xié)商為主要手段，以法律援助為保障，為普通勞動者維護自己的合法權(quán)益提供各種服務(wù)。溫嶺市則通過組建行業(yè)工會，建立行業(yè)工會與行業(yè)協(xié)會工資集體談判協(xié)商制度，有效地改變了勞動者個體以及單個企業(yè)工會在工資談判博弈中所處的弱勢地位。在某些棘手的公共事務(wù)管理中引入民主協(xié)商機制，也成為執(zhí)政者的重要選擇。東陽市一個舊城改造工程由于情況復(fù)雜動議了10年也動不了，東陽市委、市政府決定把政策大權(quán)交給拆遷戶民主商議，拆遷安置辦法通過民主的程序協(xié)商解決，取得了良好的效果，擱淺了10年的拆遷在3個月之內(nèi)就完成了。①參見《信息公開，和諧拆遷：東陽舊城改造的另一種思路》，http://www.chinanews.com/df/2010/12-09/2711872.shtml，2010年12月9日。

此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展和普及，多種形式的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主實踐在浙江方興未艾。近年來，浙江省各級地方政府都在其網(wǎng)站開設(shè)了“政務(wù)公共論壇”欄目，構(gòu)建了一個官民平等對話、討論和協(xié)商的平臺，實現(xiàn)了政府部門與民眾網(wǎng)上的互動、交流和協(xié)商。在互聯(lián)網(wǎng)這個平臺上，政府和公民，可以平等交換信息，平等介入討論。而政府則以這個平臺為基礎(chǔ)，在進行政府決策中可以吸收廣泛的民意和民智，從而大大提高了公共決策的民主化和科學(xué)化水平。

二、浙江基層協(xié)商民主存在的主要問題

改革開放30多年來，浙江在民主政治建設(shè)中，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和公民日益增長的參與要求，在尊重既有政治框架的基礎(chǔ)上，大力開展民主創(chuàng)新實踐，這些民主創(chuàng)新實踐大多致力于拓展民主參與渠道、增強多元主體的協(xié)商共治，具有鮮明的協(xié)商民主特質(zhì)。這種旨在實現(xiàn)有效治理的協(xié)商民主發(fā)展模式，內(nèi)生于浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的自然過程，符合了廣大人民群眾的意愿，從而有效地激發(fā)了全社會的活力，促進了浙江經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

作為一種鼓勵民眾參與、倡導(dǎo)官民共治的民主發(fā)展范式，協(xié)商民主的基層實踐，有效推動了基層社會治理的科學(xué)化，對于化解基層社會矛盾、維護基層社會穩(wěn)定、實現(xiàn)更具實質(zhì)性的民主具有重要意義。但是，在現(xiàn)實政治實踐中，基層協(xié)商民主的發(fā)展仍然存在制度性權(quán)威不足，過多依賴地方主政者的人格魅力，運行機制不夠規(guī)范、科學(xué)，協(xié)商隨意性大、協(xié)商公共理性不足、協(xié)商成果落實效果差等問題。就浙江省而言，基層協(xié)商民主的發(fā)展主要存在以下問題。

（一）從整體發(fā)展格局來看，各地發(fā)展很不平衡，缺乏省級層面的頂層設(shè)計

浙江基層協(xié)商民主的創(chuàng)新實踐往往是地方各級政府為了解決發(fā)展中具體“治理難題”而產(chǎn)生的，具有很強的現(xiàn)實性和自發(fā)性。同時，也與地方執(zhí)政者的積極作為密切相關(guān)。因而，全省基層協(xié)商民主的發(fā)展程度參差不齊，在一些經(jīng)濟發(fā)達的，地方領(lǐng)導(dǎo)人民主意識、開拓意識強的地區(qū)，基層協(xié)商民主發(fā)展得較好、卓有成效，如杭州、寧波、臺州等地區(qū)，而在一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，如麗水地區(qū)，黨委政府對于協(xié)商民主的發(fā)展投入不足，在一定程度上存在缺位問題。就全省而言，雖然，浙江省曾出臺文件要求在社會自治領(lǐng)域建立健全議事協(xié)商制度，但總體上，針對基層協(xié)商民主的發(fā)展，全省還缺少一個整體性的規(guī)劃和統(tǒng)一性的指導(dǎo)意見。如果由各地自主、自發(fā)地發(fā)展，那么，基層協(xié)商民主的發(fā)展就缺乏制度化的保障，而過多地依賴于地方執(zhí)政者的個人素質(zhì)和風(fēng)格。這不僅不利于協(xié)商民主長期穩(wěn)定的發(fā)展，也與中央的要求不相適應(yīng)。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將推進協(xié)商民主制度化納入到全面深化改革的總布局之中，使其成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略選擇。這就要求在注重基層創(chuàng)新實踐的同時，也要更加重視省級層面的頂層設(shè)計，以統(tǒng)籌推進全省的協(xié)商民主發(fā)展。

（二）基層干部群眾民主意識薄弱，協(xié)商民主意識需要進一步深化

民主意識和民主文化是民主政治的重要內(nèi)容，也是推動基層協(xié)商民主實踐完善的重要前提。雖然，中國有著悠久的協(xié)商政治文化傳統(tǒng)，遇事多商量、推崇協(xié)調(diào)、“和為貴”是中國人處理日常事務(wù)和政治運行的基本理念，但是，現(xiàn)代意義上的協(xié)商建立在民主和權(quán)利平等的基礎(chǔ)上。平等、公共性、以理服人是協(xié)商民主的核心文化要素。由于受到傳統(tǒng)文化價值觀的影響，官本位、父母官、家長制等舊有等級思想在一些基層干部群眾中仍然根深蒂固，對協(xié)商民主缺乏深刻理解和正確認識，一些基層干部依然持有“替民做主”和“命令—指揮”的慣性思維，而一些民眾對自己的民主權(quán)利不重視，主人翁意識和社會責(zé)任心不強。對協(xié)商民主認知的不到位，一方面導(dǎo)致了部分基層干部群眾對協(xié)商民主工作態(tài)度上的淡漠和參與不足；另一方面也促生了協(xié)商隨意、流于形式、公共理性不足等弊端，在很大程度上制約了協(xié)商民主實踐的有效性。協(xié)商民主的實踐效果取決于諸多因素的影響，但參與主體的認知、態(tài)度和能力起著至關(guān)重要的作用。經(jīng)過長期的民主教育和民主實踐，民眾在協(xié)商民主意識方面有了很大提高。不僅地方執(zhí)政者開展協(xié)商民主的主動性和自覺性大為增強，而且普通民眾主動參與政治的積極性也大為提高。在肯定成績的同時，也應(yīng)該承認，我國經(jīng)歷過幾千年封建專制統(tǒng)治，缺少民主傳統(tǒng)和常識技能，在民主政治方面仍然要下大力氣去開展教育和普及工作。唯有協(xié)商民主的理念深入人心，才能最大限度地減少協(xié)商民主推進的阻力，降低協(xié)商民主實踐的成本。

（三）制度化水平有限，協(xié)商民主的制度機制需要進一步完善

從具體實踐來看，浙江省各地基層協(xié)商民主的制度化程度參差不齊，有些地方經(jīng)過多年的實踐探索，制度化水平較高，如溫嶺市、余姚市，但總體而言，雖然主要的制度框架已經(jīng)確立，但在具體運行機制方面還存在著一定的欠缺，如制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，過于寬泛，協(xié)商彈性大，缺乏具體明確的操作規(guī)則等。各地創(chuàng)設(shè)的協(xié)商民主形式雖然豐富多樣，但也導(dǎo)致了浙江省協(xié)商民主制度機制目前存在碎片化或缺乏系統(tǒng)性的不足，也就是說尚缺乏一個系統(tǒng)完備的民主協(xié)商制度機制體系，這個體系應(yīng)該包含協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式和程序、效力規(guī)則以及監(jiān)督問責(zé)機制等。從目前的運行情況看，協(xié)商隨意、協(xié)商效果差等諸多問題的產(chǎn)生都源于這一體系的缺失。例如，必須協(xié)商的議題缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商的隨意性大；參與對象沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商的代表性不足；協(xié)商的程序設(shè)計不公正、主持者隨意操控程序的開展，使得協(xié)商流于形式而缺乏真實性。而信息公開、監(jiān)督問責(zé)等配套制度機制的不完善，也導(dǎo)致基層協(xié)商民主實踐效果大打折扣。例如，由于缺乏一個明確的監(jiān)督問責(zé)機制，沒有機構(gòu)或個人對協(xié)商的過程和結(jié)果進行監(jiān)督，這使得各級基層協(xié)商民主規(guī)范與否、協(xié)商成果是否實施，完全由組織者自行判斷決定，即使出現(xiàn)了操縱違規(guī)行為也得不到及時糾正。總之，完備的制度機制體系、明確規(guī)范的操作程序是協(xié)商民主真正落到實處的保障。雖然，目前協(xié)商民主的制度化發(fā)展尚處在探索開創(chuàng)階段，浙江基層協(xié)商民主的創(chuàng)新實踐在制度化探索方面已有很大進展，但仍有很多需要改進的地方，進一步推進協(xié)商民主制度機制的完善仍是一項重要而緊迫的任務(wù)。

（四）從運行過程來看，仍存在平等困境、公共理性不足、參與冷漠等難題

1.平等困境。在理想的協(xié)商中，參與者應(yīng)該是平等的，只有在平等的條件下，理性的討論和對話才有意義。平等包括形式意義上的機會平等和實質(zhì)意義上的能力平等。但是，在現(xiàn)實中，參與主體由于社會資源、信息資源、文化素質(zhì)、交往能力等方面的差異而表現(xiàn)出實際能力的不平等。在地方黨委政府參與的協(xié)商中，由于他們掌握著權(quán)力資源、信息資源和社會資源，在協(xié)商民主的過程中占有明顯優(yōu)勢，因而一些協(xié)商民主意識淡漠的黨政領(lǐng)導(dǎo)會封閉相關(guān)信息，操控協(xié)商程序，如內(nèi)定議題或方案，壓縮參與討論的時間等，主導(dǎo)協(xié)商的過程和結(jié)果朝向自己預(yù)期的方向，導(dǎo)致協(xié)商的形式化和操控化。而在公民自治領(lǐng)域的協(xié)商中，由于參與主體能力的差異，由于精英階層自身受教育程度高，對政策、信息比較了解，表達能力較強，因而在協(xié)商討論的過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，對決策的話語權(quán)和影響力更大，能力弱勢方的意見和利益容易被忽視、被邊緣化，從而影響公共決策的公平性和可接受性。

2.公共理性不足。協(xié)商民主不是協(xié)商主體之間的利益博弈或利益簡單均衡，而是建立在平等基礎(chǔ)上的不斷認同、修正、調(diào)適，是達成公共認知和追求公共理性的過程。因此，協(xié)商民主的理念，要求協(xié)商主體能夠超越個人利益的狹隘性，以公共利益為導(dǎo)向，通過充分、審慎的討論形成合乎公共理性的決策。但是，在當(dāng)前的協(xié)商民主實踐中，參與主體考慮更多的是個人利益、小團體利益，討價還價現(xiàn)象比較嚴重，致使公共理性難以達成。例如，一些上訪者借助國家的信訪政策和某些地方實行的信訪問責(zé)一票否決機制，就棘手的或模棱兩可的問題上訪，提出無禮要求，要挾有關(guān)部門。而一些領(lǐng)導(dǎo)者出于局部維穩(wěn)、個人晉升等原因，答應(yīng)其不合理要求，導(dǎo)致上訪事件惡性循環(huán)。

3.民眾參與不足。協(xié)商民主要求民眾基于生活共同體的認識而承擔(dān)起參與公共事務(wù)的公民責(zé)任。但是，由于中國歷史文化中公民傳統(tǒng)和公共精神的缺乏，相當(dāng)多的公民出于自利的考量對社區(qū)公共事務(wù)缺乏興趣，現(xiàn)階段民眾的政治參與更多地表現(xiàn)為利益驅(qū)動。尤其是在一些經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，生計的壓力使得一些民眾對協(xié)商民主無暇顧及，也無心參與，即使參加協(xié)商過程，也是聽之任之，被動附和。參與上的冷漠影響了協(xié)商決策的真實性和民主性，侵蝕了人們對于協(xié)商結(jié)果的認同感，從而制約了基層協(xié)商民主的實效性。①徐敏寧、陳安國、馮治：《走出利益博弈誤區(qū)的基層協(xié)商民主》，《中共中央黨校學(xué)報》，2013年第4期。

4.協(xié)商成果的后續(xù)落實執(zhí)行力不足。開展協(xié)商民主的最終目的在于解決問題，協(xié)商成果的后續(xù)落實是檢驗協(xié)商是否有效的重要標(biāo)準。然而，在當(dāng)前的協(xié)商民主實踐過程中，多數(shù)官員對于民眾提出的問題非常重視，但對于協(xié)商成果是否真正落實卻重視不夠，由于缺乏剛性的效力規(guī)則和明確的監(jiān)督問責(zé)機制，造成協(xié)商成果得不到及時落實、變樣落實或根本沒落實的問題在實踐中較多地發(fā)生。這些問題的存在，無疑會降低協(xié)商民主的實效性，銷蝕民眾對協(xié)商民主的參與熱情。

三、浙江基層協(xié)商民主發(fā)展的對策思考

浙江基層協(xié)商民主發(fā)展得較早、創(chuàng)新性實踐也十分活躍，在社會治理層面取得了相當(dāng)明顯而重大的進展。尤其是黨的十八大之后，浙江各級政府和干部發(fā)展協(xié)商民主的意識和自覺性大大增強，基層協(xié)商民主繼續(xù)向深度發(fā)展，協(xié)商內(nèi)容日益深化、協(xié)商程序日益規(guī)范、協(xié)商形式日益豐富，協(xié)商民主的制度化、實效性大為提高。但與中央的要求、民主的發(fā)展需要相比，還有較大的差距，還存在一些需要進一步改進的問題。在未來的發(fā)展上，需要進一步加強全省統(tǒng)籌推進，有針對性地完善制度機制體系、培育協(xié)商民主文化、提升協(xié)商民主效率。

（一）進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立省級層面的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌推進全省協(xié)商民主的發(fā)展

堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義政治發(fā)展的最大特征和根本保障。協(xié)商民主是順應(yīng)現(xiàn)代社會多元化發(fā)展要求、提升治理能力的重要民主形式。黨的十八大之后，發(fā)展協(xié)商民主成為我們黨深化政治體制改革、發(fā)展中國式民主的自覺選擇和重要方略。在新形勢下，開展基層民主協(xié)商，不能像早期那樣由其自發(fā)開展，必須站在全面深化改革、提升治理能力的高度，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動和引領(lǐng)，以促使其有序推向前進。

當(dāng)前，發(fā)展協(xié)商民主逐漸成為全黨的共識，但是，在一些黨政干部心目中，對其重要性和作用的認識還停留于表面，長期形成的“替民做主”的做法和“指揮型”慣性行政思維依然是阻礙協(xié)商民主發(fā)展的障礙。進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，要著眼于執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的改變，培養(yǎng)黨委政府善于借助協(xié)商民主來開展工作的能力，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在擴大有序參與、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督的過程中。要實現(xiàn)這一改變，除了需要長期的協(xié)商文化培育之外，還必須切實發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立明確、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以統(tǒng)籌推進協(xié)商民主的發(fā)展。

從政黨政治的視角看，政黨是溝通國家系統(tǒng)和社會大眾的中介橋梁。協(xié)商民主是實現(xiàn)政治體系和社會民意互動的重要途徑，政黨必須擔(dān)負起整合社會利益、加強人民團結(jié)的責(zé)任。黨的十八大報告明確指出，協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。因此，黨委把發(fā)展協(xié)商民主當(dāng)作做好群眾工作、鞏固執(zhí)政地位、提升執(zhí)政能力的重點工作來加強。筆者認為，協(xié)商民主和統(tǒng)一戰(zhàn)線在功能上高度契合，在現(xiàn)有政治體制下，明確由統(tǒng)戰(zhàn)部門來牽頭主抓協(xié)商民主的發(fā)展更具現(xiàn)實合理性。統(tǒng)戰(zhàn)部門，隸屬黨委系統(tǒng)，是黨團結(jié)、聯(lián)合群眾的溝通橋梁，主抓協(xié)商民主具有天然的優(yōu)勢：1.功能優(yōu)勢。平等對話、求同存異、凝心聚力是統(tǒng)戰(zhàn)工作和協(xié)商民主之間高度契合的理念。統(tǒng)一戰(zhàn)線具有參與、對話、協(xié)商、整合社會等功能，在化解矛盾分歧、促進社會團結(jié)方面優(yōu)勢明顯，這與協(xié)商民主的功能要求是相通的。2.資源優(yōu)勢。統(tǒng)一戰(zhàn)線在政治上具有最大限度的包容性和最廣泛的代表性，它聯(lián)系面廣，涵蓋各個方面的成員，而且這些成員大多專業(yè)上有成就、社會上有影響，是發(fā)展基層協(xié)商民主的寶貴資源。3.網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。隨著大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的發(fā)展，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作機構(gòu)進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進學(xué)校、進企業(yè)、進社團，已經(jīng)形成了縱向到底、橫向到邊的工作網(wǎng)絡(luò)，這為助推基層協(xié)商民主發(fā)展提供了很好的網(wǎng)絡(luò)平臺。

明確統(tǒng)戰(zhàn)部門的牽頭主抓職能，可以把目前自發(fā)散亂的多層次、多渠道的協(xié)商民主實踐形式統(tǒng)攝于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，有利于協(xié)商民主的有序化、規(guī)范化、整體化發(fā)展。并且，統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)在工作上本來就聯(lián)系緊密，把政協(xié)協(xié)商民主納入統(tǒng)戰(zhàn)部門的指導(dǎo)管理范圍，也有利于黨委對政協(xié)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)和推進。

（二）進一步加強省級層面的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，完善協(xié)商民主的制度機制體系，促進協(xié)商民主規(guī)范化、體系化發(fā)展

當(dāng)前，浙江基層協(xié)商民主的發(fā)展很不平衡，其發(fā)展得如何，在很大程度上依賴于各地主政者個人的人格魅力與作為，缺乏制度上的權(quán)威性和剛性約束。如果在省級層面制定一個整體性的規(guī)劃和統(tǒng)一性的指導(dǎo)意見，無疑能夠增強開展協(xié)商民主的制度上的剛性力量，從而有利于協(xié)商民主的整體推進和長期發(fā)展。并且，浙江協(xié)商民主發(fā)展得早，運用得也廣，有不少成功的經(jīng)驗，如果能夠?qū)κ?nèi)一些比較成功的實踐案例進行總結(jié)提升，把來自實踐的具有普遍性的規(guī)律性認識上升到省級層面加以規(guī)劃，使之在全省范圍加以統(tǒng)一性的推廣，無疑會大力促進浙江協(xié)商民主的發(fā)展。

省級層面的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，至少應(yīng)該包含四大塊內(nèi)容。一是發(fā)展協(xié)商民主的指導(dǎo)思想和原則。首先，必須明確協(xié)商民主的社會主義性質(zhì)，與西方協(xié)商民主厘清界限?？偟闹笇?dǎo)思想和原則必須是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。這是中國特色社會主義政治發(fā)展道路和政治體制改革必須堅持的重要原則，當(dāng)然也是社會主義協(xié)商民主制度必須堅持的重要原則。其次，要涵蓋協(xié)商民主的基本理念，如平等、公共性（公共利益）、理性辯論等。二是協(xié)商民主具體運行的制度規(guī)則體系。這個制度體系必須圍繞“誰來實施協(xié)商”“與誰協(xié)商”“如何開展協(xié)商”等問題，具體明確參與協(xié)商的主體、必須協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商的方式和程序以及協(xié)商成果的效力等操作性規(guī)則。尤其是要對協(xié)商民主的程序和步驟作出明確細致的規(guī)定。三是配套保障機制。這包含信息公開機制、監(jiān)督問責(zé)機制、考核激勵機制等。比如，把由于協(xié)商民主實施不力而造成群眾利益重要損失的納入“問責(zé)”的內(nèi)容，把開展協(xié)商民主的成效作為評價官員以及晉升的標(biāo)準等。四是根據(jù)各地發(fā)展的實際，分階段制定發(fā)展規(guī)劃，確定各個階段性發(fā)展目標(biāo)和考核標(biāo)準，有計劃、分步驟地推進全省協(xié)商民主的發(fā)展?？傊?，浙江基層協(xié)商民主的發(fā)展不能停留于自發(fā)探索的階段，必須進一步加強制度化、規(guī)范化建設(shè)，提升到省級層面展開總體設(shè)計，通過省級層面的統(tǒng)籌指導(dǎo)，引領(lǐng)和推進浙江基層協(xié)商民主的整體發(fā)展。

（三）培育引導(dǎo)社會民間組織的有序參與，保障協(xié)商平等性

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)和各類社會資源的配置都發(fā)生了深刻的變化，社會民間組織在社會治理中的地位日益凸現(xiàn)。比如在政治上，社會民間組織發(fā)揮著促進國家與公民之間溝通、彌補“政府失靈”、維護社會和諧以及監(jiān)督政府等重要作用。在協(xié)商民主的發(fā)展中，社會民間組織的作用也不可小覷。通過組織化的力量，松散的原子化的公民參與可以更好地聚集民意，更加平等地與政府平等對話和有效溝通。另一方面，政府也可以通過社會民間組織的中介橋梁作用，更有效率地和公民對話、協(xié)商。平等是協(xié)商民主的重要理念，也是協(xié)商民主有效性的基本前提。由于公民間參與能力個體差異的存在，在協(xié)商民主的實踐中，弱勢方的利益很容易被忽視。通過培育引導(dǎo)社會民間組織的有序參與，充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢，可以彌補公民個體能力上的實質(zhì)性不平等，更好地保障弱勢方的利益，增強協(xié)商民主的實效性。并且，在公共利益和個人利益發(fā)生矛盾沖突的時候，可以通過社會民間組織來調(diào)節(jié)和緩沖。

（四）強化協(xié)商成果的應(yīng)用落實，增強協(xié)商民主的實效性

協(xié)商成果是否得到應(yīng)用落實，是檢驗協(xié)商民主是否成功的重要標(biāo)志。投入大量的成本進行協(xié)商，就是要解決問題、求得公共利益最大化，如果協(xié)商的結(jié)果對決策并不產(chǎn)生實際的影響，那么協(xié)商民主實際上就是失敗的。為了保障協(xié)商成果的應(yīng)用落實必須進一步完善反饋跟蹤機制和監(jiān)督問責(zé)機制。一是要建立健全反饋通報制度。對于已經(jīng)決定的協(xié)商成果，協(xié)商結(jié)束之后，要建立及時的跟蹤和反饋機制，落實部門應(yīng)該向民眾及時地反饋協(xié)商成果的落實情況，以便于民眾對協(xié)商成果實施狀況的監(jiān)督。對于協(xié)商后當(dāng)場沒有作出實質(zhì)性決定的事項，也應(yīng)該采取正式的方式反饋給參加協(xié)商的人，以尊重協(xié)商參與者的付出和保障協(xié)商的嚴肅性。二是建立完善監(jiān)督問責(zé)機制。協(xié)商成果得不到有效貫徹落實的重要原因之一就是領(lǐng)導(dǎo)者的不重視或者低質(zhì)量的落實。而領(lǐng)導(dǎo)不重視或低質(zhì)量落實的主因就在于監(jiān)督問責(zé)機制的缺失。為了保障協(xié)商過程的規(guī)范性，防止程序不公正，可以邀請社會民間組織、專家或媒體觀察團等第三方承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)。另外，要建立問責(zé)機制，將協(xié)商后續(xù)落實狀況列入評價考核的內(nèi)容，加大對違反協(xié)商成果執(zhí)行落實現(xiàn)象的懲戒力度，通過建立具體獎懲制度，使問責(zé)真正發(fā)揮作用。

（五）優(yōu)化協(xié)商主體能力，培育協(xié)商民主文化

民主政治的有效運行，需要滿足多方面的條件，其中關(guān)鍵性的一條就是要有民主的文化支撐，國民在政治生活中必須具備民主的素質(zhì)和技能。當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)最大的挑戰(zhàn)之一，就是民主意識的薄弱和民主技能的貧乏。由于受傳統(tǒng)文化價值觀的影響，我國基層黨政干部和群眾的民主意識都比較淡薄，缺乏協(xié)商民主的素養(yǎng)和技能。一些黨政干部存在“父母官”“官本位”等錯誤思想，在做決策時，較少考慮群眾的意見，往往一廂情愿地“替民作主”，不認同、不善于運用協(xié)商民主的理念和方式來處理事務(wù)。另一方面，一些民眾“臣民”心態(tài)濃重，依賴性強，政治參與意識和能力不強，還有一些民眾，在協(xié)商過程中“唯利是圖”，不尊重他人，缺少公共精神和公共理性。因此，加強民主文化教育，強化黨政干部和群眾的民主意識，培育平等、包容、理性的協(xié)商民主文化仍是一項任重而道遠的任務(wù)。

在協(xié)商民主中，黨委政府起著主導(dǎo)作用，因此要推進協(xié)商民主進一步發(fā)展，必須加強領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識和“人本”思想，只有牢固樹立人民主體的價值觀念，才能改造決策中強勢的“官本位”文化和“管制型”行政思維。首先，在領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)中引入更多體現(xiàn)民主意識的思想，在實踐中強化協(xié)商民主的運用和監(jiān)督，以增強其民主素養(yǎng)。其次，建構(gòu)有利于領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識形成的民主制度。通過正確的用人導(dǎo)向、建立公正合理的干部選任制度，逐步形成干部對公眾負責(zé)的制度環(huán)境，將科學(xué)的干部考核制度與領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識的提高有機結(jié)合起來，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政理念的調(diào)整和更新。最后，大力推進社會輿論監(jiān)督。隨著民主權(quán)利意識的覺醒，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷更新，新老媒體產(chǎn)生的輿論壓力不斷擴大，在強有力的外部監(jiān)督之下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主素養(yǎng)在不斷糾錯中得以提高。另一方面，要大力加強公民意識教育和政治文化教育，使社會民眾熟悉和掌握現(xiàn)代政治文化理念和政治運作規(guī)則，將民主的思想意識內(nèi)化為公民的心理習(xí)慣，外化為積極的政治參與，學(xué)會合法、理性地表達自己的訴求和理性、公正地處理涉及自身權(quán)益的事務(wù)，并加強協(xié)商文化的普及宣傳，鼓勵公民以平等協(xié)商的方式參與各種社會事務(wù)的管理，在參與中學(xué)會尊重他人，包容、兼顧、合作，在實踐中鍛煉民主技能、提升民主素養(yǎng)。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系浙江省委、省政府重大決策理論支撐研究課題“推進浙江協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”（2014ZDZC09）的階段性成果。

作者余華，男，浙江省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所、浙江省中國特色社會主義理論研究中心副研究員（杭州 310007）。