□龍寧麗

從政治主義走向管理主義：中國行政區(qū)劃變遷的行動邏輯

□龍寧麗

仁政必自經(jīng)界始。行政區(qū)劃是一個現(xiàn)代概念，但國家按照地區(qū)來劃分國民的做法卻古已有之。因此，在縱向梳理中國從秦至今政區(qū)地理變遷歷史的基礎上，指出強政治—弱技術這個傳統(tǒng)中華帝國時期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特征，在1949年以后逐漸為強技術—弱政治所取代。從歷史的承繼與發(fā)展看，從強政治到強技術的邏輯轉(zhuǎn)換本質(zhì)上是政治主義到管理主義的體現(xiàn)，它由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的全部軌跡。根據(jù)發(fā)生學的見解，1949年以后一個脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制是誘致變遷的根本原因。立足當下從追求技術理性的視角，探討在地方治權有效實現(xiàn)的框架下如何匹配相應的政區(qū)地理空間的命題，并嘗試著通過構(gòu)建一套行政區(qū)劃指標體系進行回答。

政治主義 管理主義 行政區(qū)劃變遷

作為國家政權建設和行政管理的重要工具，行政區(qū)劃通過行政建制的廢立、行政中心的設置、行政管理層級和幅度的調(diào)整等措施，對區(qū)域自然資源開發(fā)、生產(chǎn)要素空間流動、基層政權鞏固、民族團結(jié)穩(wěn)固等起著重要作用。盡管行政區(qū)劃是一個現(xiàn)代概念，但其相關政治實踐卻古已有之，本文在縱向梳理歷史文本的基礎上勾畫了中國從秦至今的政區(qū)地理變遷路徑，指出強政治—弱技術的周期性循環(huán)是傳統(tǒng)中華帝國時期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特征，而在1949年以后這一特征卻又反向調(diào)整為強技術—弱政治的形式。從歷史的承繼與發(fā)展看，從強政治到強技術的邏輯轉(zhuǎn)換本質(zhì)上是政治主義到管理主義的體現(xiàn)，它由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的全部軌跡。在簡要地從發(fā)生學上對這種變遷進行了初步解釋之后——即一個脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制的出現(xiàn)使得對技術理性的追求成為了可能，本文最終從追求技術理性的邏輯出發(fā)，探討在地方治權有效實現(xiàn)的框架下如何匹配相應的政區(qū)地理空間的命題，并嘗試著通過構(gòu)建一套行政區(qū)劃指標體系進行回答。

一、行政區(qū)劃變遷的歷史爬梳：從秦至今

行政區(qū)劃是一個現(xiàn)代的概念，但相關的實踐早在戰(zhàn)國中期楚滅他國不予分封而代之以立縣就開始了。從起源上看，行政區(qū)劃的產(chǎn)生是以中央集權國家的形成為前提的，只有在這種形態(tài)下，恩格斯所說的國家按地區(qū)劃分它的國民才有推行的必要，才需要通過行政區(qū)劃對國土進行行政管理。發(fā)于楚并經(jīng)秦滅六國建立強大的中央集權制國家而得以推而廣之的郡縣制，莫不遵從于十三經(jīng)之一《周禮》中“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，設官分職，以為民極”①［漢］鄭玄注、［唐］賈公彥疏：《周禮注疏》（上），上海：上海古籍出版社，2010年版，第56頁。的教誨，用現(xiàn)代性的標尺衡量，它是按照地緣而非血緣親緣關系對整個國家版圖進行系統(tǒng)分割與建制的行政區(qū)劃的早期雛形。自秦以降，除了在西漢和西晉出現(xiàn)了與郡縣制相背離的分封制外，郡縣制作為一種極具理性精神的開創(chuàng)性制度架構(gòu)，一直充當了從封建國家進入現(xiàn)代民族國家的統(tǒng)治基石，支撐著中國兩千年間的疆域變遷改革歷史。在統(tǒng)一國家中隨朝代更迭和地方行政制度變遷而不斷整合的疆域，先后經(jīng)過由漢至清的廢置分合，至今始形成與傳統(tǒng)一脈相承但又有新發(fā)展的當代政區(qū)地理版圖，由上而下疊架呈金字塔形，構(gòu)成地方政府施政的物理基礎，即今天的行政區(qū)劃。

（一）民國之前

1.西漢。漢王劉邦在建立西漢王朝之后，分封七名功臣降將為王，建立了七個異姓諸侯國，通過分封手段來換取漢初王權的鞏固，后又通過分封同姓子弟為諸侯王來取代異姓王國，諸侯王國以下依然實行郡縣制。面對王國諸侯勢力的膨脹，文帝景帝時期采取“削藩”和平定“七王之亂”的措施，進一步削減諸侯王國的“自置吏”和“得賦斂”兩大特權，最終形成了郡—縣制和王國—縣的雙軌制。

2.東漢。早在西漢時期，為應對郡級政區(qū)大量增加給中央政府帶來的管理壓力，漢武帝在郡級政區(qū)上設14個部作為監(jiān)察區(qū)，后又被通稱為州，其長官先后被稱為刺史、州牧。東漢沿襲了將州作為監(jiān)察區(qū)域的做法，后為鎮(zhèn)壓黃巾起義，中央政府派出最高官員九卿出任州牧，授予其兵權、財權和政權。由此，州成為郡的上一級行政區(qū)域，郡縣制演變?yōu)橹菘たh制。

3.魏晉南北朝。三國時期堅持了東漢的州郡縣制度，但這一制度在西晉時期受到了嚴重破壞。西漢時期所確立的只有皇子皇兄才能受封為同姓王以及王國所封只有一郡之地的定制在西晉被打破，司馬炎通過分封宗室王以換取親族的效忠，但又以賦予執(zhí)掌軍事權力的條件迫使宗室王離京就國，致使宗室王在地方割據(jù)形成與中央相抗衡的力量。為應對這一局面，司馬炎在晚期采取了擴大皇子王封域的制衡辦法，打破以郡為國的定制，但最終導致了八王之亂并加速了西晉滅亡。進入南北朝的分裂時期，為實現(xiàn)靠職務分配來獎賞軍功和安撫降將的維穩(wěn)需要，州和郡的面積不斷被劃小，政區(qū)的數(shù)量惡性膨脹，政區(qū)的管理幅度降到了新的低點。

4.隋唐。隋滅陳統(tǒng)一中國后，取消了郡這一中間層級，推行州縣制，但由于州縣數(shù)目繁多，區(qū)劃面積過小，中央政府管理幅度過大，由此導致隋煬帝大舉并省州縣，并將州重新改名為郡，恢復漢代的郡縣制。唐初將郡復改為州，并根據(jù)獎勵戰(zhàn)功的需要大量設置州，同時，為避免漢代監(jiān)察區(qū)演變?yōu)樾姓^(qū)的危險，唐代采取了派出監(jiān)察官的做法，并按照“道”來設立監(jiān)察的地理區(qū)域。唐代后期，在唐初因戍衛(wèi)邊疆而設置的節(jié)度使轄區(qū)（方鎮(zhèn)）因平定安祿山之亂而得到在全國普遍推廣，最終形成了道（方鎮(zhèn)）—州—縣體制。

5.宋代。宋代吸取唐代亡國教訓，取消節(jié)度使的政權、兵權和財權，改由中央直接管理州。但后來又出于輸送地方財賦的需要，將唐朝轉(zhuǎn)運使一職變?yōu)楣潭ü俾殻⒁罁?jù)交通線路將全國劃為“路”。在轉(zhuǎn)運使之后，提邢按察使、安撫使、提舉常平使等官職被相應設置，并依據(jù)不同原則而管轄數(shù)量不同的“路”。從行政區(qū)劃體制上看，盡管州還保留向中央政府的直接奏事權，但“路”也成為州級政區(qū)以上實際存在的一級區(qū)劃。

6.元代。元代效仿金朝設置了行省作為管理新政府地區(qū)的行政機構(gòu)，久而久之，這一機構(gòu)所管轄的地理區(qū)域也被代以行省之稱，從此，省正式成為一級區(qū)劃。元代以游牧民族入主中原，一些戰(zhàn)爭中的臨時性制度逐漸演變成了正式制度，導致元代的區(qū)劃表現(xiàn)出層級多（最多的有行省、路、府、州、縣五級）、管轄關系復雜的特點。

7.明清及民國初年。明代以減少行政層級為首要任務，取消五級制和二級制，撤銷路的建制，改路為府，將州分為直隸州與屬州兩層，并將布政使司作為地方最高一級的行政區(qū)劃。清朝進一步將政區(qū)層次簡化為省—府—縣三級制，與府同級的除直隸州外還有直隸廳，與縣同級的有散州和散廳。民國初期裁府撤州立道，形成省—道—縣體制，而南京政府成立后則取消了道一級，恢復了省—縣體制，但后來出于戰(zhàn)爭和統(tǒng)治的需要又設置專區(qū)，形成省—專區(qū)—縣的虛三級制。①本部分對中國歷史上行政區(qū)劃變遷的梳理主要參考了周振鶴以及李曉杰等人的研究成果。周振鶴：《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版；李曉杰：《體國經(jīng)野：歷代行政區(qū)劃》，吉林：長春出版社，2004年版。更詳細的史料可參考：民國初期張相文《中國地理沿革史》、顧頡剛《中國疆域沿革史》等，近代的周振鶴《體國經(jīng)野之道：中國行政區(qū)劃沿革》、周振鶴與李曉杰《中國行政區(qū)劃通史·先秦卷》、李昌憲《中國行政區(qū)劃通史·宋西夏卷》、郭紅和靳潤成《中國行政區(qū)劃通史·明代卷》、傅林祥和鄭寶恒《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》、施和金《中國行政區(qū)劃通史·隋代卷》、李治安與薛磊《中國行政區(qū)劃通史·元代卷》、余蔚《中國行政區(qū)劃通史·遼金卷》、郭聲波《中國行政區(qū)劃通史·唐代卷》、傅祥林與林涓等人合著的《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》等。

（二）民國時期

隨著辛亥革命的爆發(fā)，盡管在各省獨立的基礎上建立了中華民國，但地方軍閥的離心力及戰(zhàn)亂始終存在并威脅著國家的統(tǒng)一，處理好中央和地方關系這個前朝舊代的老問題依然是政府必須應對的挑戰(zhàn)。這一時期對地方高層政區(qū)——省制的調(diào)整依然成為熱門話題，廢虛并拆的改革主張莫衷一是，既有廢省論，又有興省論，既有縮省運動，又有聯(lián)省運動，眾說紛紜。第一類，廢省派。除了同盟會孫中山一系外，當時的革命黨、立憲派和前官僚中的政治人物多數(shù)信奉中央集權的理念，贊同廢省論。章太炎創(chuàng)建了統(tǒng)一黨，以固結(jié)全國領土、厘正行政行政區(qū)域為第一條政綱，贊同改省存道。①唐文權等編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學出版社，1990年版，第365頁。袁世凱主政期間，先后向臨時參議院提出過兩個省制改革草案，提出廢省存道，以道轄縣的建議。1913年熊希齡內(nèi)閣通過了由梁啟超擔任司法總長所起草的《政府大政方針宣言》，將廢省存道列為三大施政方針之一，但因各省強烈反對而成為一紙空文。1917年，段祺瑞政府發(fā)表《改革全國行政區(qū)域意見書》與《擬劃全國行政區(qū)域說明書》，指出我國省制轄境過大，軍民混合，小之生吏治窳敗之弊，大之種潘鎮(zhèn)割據(jù)之憂，主張將全國規(guī)劃為57郡、7個特別區(qū)，這一由政府編制的首個分省方案亦因時局動蕩而不了了之。第二類，縮省派。這派以主張保留省級建制但縮小省級管轄范圍的國民黨為代表。宋教仁在《中央行政與地方行政之劃分》中力主縮小省區(qū)，爭取到朝野人士的多數(shù)認同，縮省（劃小省區(qū)）、重劃（全面調(diào)整）逐漸成為省制改革研究主流。1916年國民黨國會議員孫洪伊建議，劃縮全國為50省，每省轄40縣，1928年宋淵源等繼續(xù)舉起省制改革的大旗。1930年國民黨召開三屆四中全會，伍朝樞、陳銘樞、胡漢民等提議縮小省區(qū)，大會通過了一項贊同重劃省區(qū)并酌量縮小的決議，重劃省區(qū)被確立為當時的國策。1932年國民黨四屆三中全會上伍朝樞再次提出這一議案?？谷諔?zhàn)爭時期，國內(nèi)各界以民族存亡為重，一致推崇縮省改革。1939年行政院組建了以蔣廷黻、傅斯年、胡煥庸等為委員的省制問題設計委員會，并于次年完成《設計報告書》，提出了省區(qū)劃分的兩種方案。1944年國民黨中央設計局成立了以黃國璋為組長的區(qū)域計劃組，提出“遷就現(xiàn)實”、“通盤籌劃”兩個調(diào)整省區(qū)計劃。1948年內(nèi)政部方域司司長傅角今在《重劃中國省區(qū)論》中出臺詳細分省方案，擬將全國重劃為57個省區(qū)。然而，因抗日戰(zhàn)爭和國共內(nèi)戰(zhàn)，民國政府的省制改革最終走向了終結(jié)。②本部分引用的史料主要參考了華偉的研究成果。華偉：《20世紀中國省制問題的回顧與展望》，《中國方域》，1998年第4期。民國時期有關省制方面的代表性研究有康有為的《廢省論》（1913年）、陳慶麟的《制憲聲中析省廢道之研究》（1922年）、但燾的《裁道設府議》（1924年）、宋淵源的《縮小省區(qū)論》（1928年）、伍朝樞的《縮小省區(qū)提案理由書》（1931年）、楊棟林的《縮小省區(qū)問題》（1931年）、張雨峰的《縮小省區(qū)問題》（1931年）、張其昀的《改革省區(qū)之基本原理》（1931年）、張富康的《省行政制度改革之趨勢》（1937年）、吳傳鈞的《論縮改省區(qū)》（1944年）、胡煥庸的《縮小省區(qū)草案》（1945年）、洪紱的《重劃省區(qū)方案芻議》（1947年）、傅角今的《重劃中國省區(qū)論》（1948年）等。此后，隨著1988年中國行政區(qū)劃研究會成立、全國行政區(qū)劃研討會召開，由第一屆全國行政區(qū)劃研討會會議論文選編的《中國行政區(qū)劃研究》，其出版使省制研究在沉寂了40多年后再次進入人們的視野。1995年出版的《中國省制》，將省制研究推向新高潮。

（三）1949年之后

新中國成立初期，為了肅清殘余勢力、醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復勞動生產(chǎn)、建立新秩序的需要，中央政府采取了建立了東北、華北等六大行政區(qū)作為地方最高一級政區(qū)，將各大行政區(qū)政府改為中央政府派出機關的做法，但這一帶有很強過渡性質(zhì)的行政區(qū)劃格局最終隨著社會局勢的改善而被改變。二十世紀五十年代開始，為了適應全面進行經(jīng)濟建設的需要，中央政府陸續(xù)頒布了相關的規(guī)章制度，包括1955年《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》、1963年《關于調(diào)整市政建制、縮小城市郊區(qū)的指示》、1983年《關于地市機構(gòu)改革中的幾個主要問題的請示報告》中關于縣改市的內(nèi)部掌握條件、1984年《關于調(diào)整建制鎮(zhèn)標準的報告》、1986年與1993年國務院兩次批準了民政部有關調(diào)整設市標準的報告等，這一時期的行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出以下特點：

第一，省級政區(qū)從新中國初期的53個調(diào)整至1954年的32個，隨后基本上保持在30個左右的穩(wěn)定狀態(tài)。第二，城市數(shù)量不斷增加。通過以地級市取代地區(qū)和盟，地級市從1982年的112個增加到2004年的283個，地區(qū)和盟分別從1982年的170個和9個減少到2004年的17個和3個；通過整縣改市，市的數(shù)量從1981年的233個增加到2004年的661個，其中縣級市從122個增加到374個。第三，市轄區(qū)數(shù)量不斷增加。隨著市領導縣體制的推廣、地級市的增加以及二十世紀九十年代后期開始的縣改區(qū)調(diào)整，市轄區(qū)的數(shù)量從1981年的462個持續(xù)增加到2004年的852個。第四，縣的數(shù)量不斷減少。因縣改市、縣并入市、縣改自治縣、縣改市轄區(qū)，縣的數(shù)量從1981年的2001個持續(xù)減少為2004年的1464個。第五，在縣級以下，縣轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)持續(xù)減少，鎮(zhèn)的數(shù)量穩(wěn)步增加?？h轄區(qū)從1984年的8119個驟降至2004年的20個，鄉(xiāng)從1984年的85290個銳減至2004年的16130個，民族鄉(xiāng)從1985年的3144個減少到2004年的1126個，鎮(zhèn)則從1985年的9140個持續(xù)增加，后基本穩(wěn)定在20000個左右①浦善新：《中國行政區(qū)劃改革研究》，北京：商務印書館，2013年版，第10-23頁。（見表1）。

表1 1980年以來次級行政區(qū)劃調(diào)整情況 ②根據(jù)浦善新《中國行政區(qū)劃改革研究》一書中的數(shù)據(jù)制表。圖中“-”表示數(shù)據(jù)缺失。參見浦善新：《中國行政區(qū)劃改革研究》，北京：商務印書館，2013年版，第10-15頁。 （單位：個）

二、從政治視角走向管理視角：行政區(qū)劃變遷歷史背后的邏輯隱喻

從上述對歷史的梳理中不難發(fā)現(xiàn)，任何一個統(tǒng)治時期的行政區(qū)劃調(diào)整都夾雜了政治目標和管理目標的復雜考慮，所不同的是何者在當時中居于更首要的位置。傳統(tǒng)中華帝國統(tǒng)治時期，即使是從人口和面積兩大最基本要素所衍生開來的山川形勢、交通便塞、財政贏絀、經(jīng)濟豐嗇等繁復技術管理標準，也始終必須讓位于維護中央統(tǒng)治權威的政治目標，只有在政治統(tǒng)治得以絕對鞏固的情況下，統(tǒng)治者才會從提升行政管理質(zhì)量的角度出發(fā)，根據(jù)技術指標對行政區(qū)劃進行重組整合，因此，在傳統(tǒng)中華帝國的各個統(tǒng)治時期，行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出十分鮮明的強政治—弱技術的周期性特征。但1949年以后，強技術—弱政治卻反轉(zhuǎn)成為這一時期行政區(qū)劃調(diào)整的鮮明特點。盡管新中國初期也曾采取過將全國劃分為六大行政區(qū)以加強中央對地方的政治控制，但在城市化、經(jīng)濟發(fā)展等現(xiàn)代性價值的強力驅(qū)動下，通過一套日益精細的技術指標來提升對行政區(qū)劃的管理質(zhì)量卻越來越成為主流，技術指標裹挾下的技術理性成為行政區(qū)劃改革的合法性和有效性之累積的重要源頭。從中國歷史的承繼和發(fā)展來看，以1949年為界，突破強政治—弱技術的歷史循環(huán)的行政區(qū)劃改革從強政治走向了強技術，這種從政治主義到管理主義的邏輯轉(zhuǎn)換由內(nèi)而外地重構(gòu)、支配了行政區(qū)劃變遷的歷史軌跡。

傳統(tǒng)中華帝國統(tǒng)治時期的行政區(qū)劃調(diào)整表現(xiàn)出一種相當穩(wěn)定的政治主義視角，無論依據(jù)何種技術因素對轄區(qū)進行整理切割，其自始至終都是服從和服務于維護皇權的政治大一統(tǒng)地位這個最根本的出發(fā)點。盡管以面積和人口作為劃定一縣之幅員的基本技術依據(jù)自秦漢就已經(jīng)確立，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”③周振鶴：《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版，第58頁。的法則亦為后世所延續(xù)遵守，甚至有的朝代依據(jù)山川形勢、交通便塞、財政贏絀、人口疏密、經(jīng)濟豐嗇、割據(jù)有無等復雜技術標準進行疆域調(diào)整，但在帝國的強政治—弱技術周期中，持續(xù)兩千年的超穩(wěn)定的政治主義視角始終是其最引人注目的特征，服從和服務于維護皇權的政治大一統(tǒng)地位始終是其最根本的政治出發(fā)點。

第一，高層政區(qū)的設置廢立，是以皇權為代表的中央權力對地方權力進行制衡的必然結(jié)果，這是封建時代中央地方關系的最主要矛盾。中國兩千年前就已經(jīng)發(fā)展出一套熾熱的有關中央集權的國家意識，但這種國家意識始終未能消除地方封建割據(jù)的冀圖，地方對最高權力的覬覦和對統(tǒng)一國家的威脅如影隨形地伴隨著各個朝代，由此導致了歷史中不斷的輪回：中央在王朝建立初期通過主動分封同族宗親形成地方拱衛(wèi)皇權的局面，但當?shù)胤綑嗔ψ笸{到皇權時，中央則通過“削藩”、變?nèi)壷茷槎壷啤⒃黾拥胤秸^(qū)數(shù)量等手段來削減地方勢力；當?shù)胤秸^(qū)狹小到不足以保障生產(chǎn)、抵御軍事進攻從而影響中央利益時，則通過合并政區(qū)、設置更高層級的政區(qū)來加強地方權力?？偟膩砜矗鳛橐环N自上而下的政治統(tǒng)治工具，行政區(qū)劃在封建中國變革的根本出發(fā)點是維護皇權的統(tǒng)治，中央和地方關系的調(diào)整始終從屬于這個政治目標，由于無法超脫封建制度本身固有的缺陷，這一框架下的區(qū)劃調(diào)整始終表現(xiàn)為分久必合、合久必分的循環(huán)特征，周而復始而無法跳出歷史的周期律（見表2）。

第二，無論高層政區(qū)如何演變，作為最基層政區(qū)單位的郡縣制保持了超乎尋常的穩(wěn)定狀態(tài)。在生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平比較低下的農(nóng)業(yè)時代，縣級政區(qū)的穩(wěn)定直接關系到統(tǒng)治者勸課農(nóng)桑和收租征賦的績效，因此不宜也不可能頻繁變動；同時，由于國土面積較為廣闊，為政者的統(tǒng)治在技術上只能做到最遠深入到縣一級，在縣級以下則實行由鄉(xiāng)紳、族長等主導的自治，以作為官治的延伸。在基層政區(qū)之穩(wěn)定對于統(tǒng)治者統(tǒng)治根基之維護具有重要價值的政治判斷下，以及對統(tǒng)治技術無法滲入基層這個功能障礙的承認下，具有更強技術管理特性的基層政區(qū)在反反復復的區(qū)劃調(diào)整中反而表現(xiàn)了一種超常的穩(wěn)定。

表2 歷代政區(qū)設置情況①周振鶴：《中國歷代行政區(qū)劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版，第51頁。括弧內(nèi)外為等稱，統(tǒng)縣政區(qū)中的豎線表示左右之間還存在統(tǒng)屬關系。

這種從政治視角出發(fā)的區(qū)劃調(diào)整理念并沒有隨中國歷史上最后一個封建王朝清王朝的結(jié)束而廢除，而是在強大慣性的驅(qū)使下一直駛?cè)朊駠鴷r期。盡管在1917年段祺瑞政府時期，內(nèi)務部在《改革全國行政區(qū)域意見書》中提出了政區(qū)劃分的九條依據(jù)：面積、山川形勢、地理沿革、轄縣、交通、參酌人口裁府、有華離交錯者酌量劃撥、搜集增設省道各成案及特立興趣、固邊圉，但在地方分離與獨立的威脅下，透過調(diào)整中央地方關系來促進國家統(tǒng)一的政治目標，仍然主導著民國時期有關省制改革的政策討論，盡管這種政治變革的需求因時局變化、實力對比、民眾心理傳統(tǒng)以及自治能力的限制等因素最終未能付諸實現(xiàn)。②周生春、孔祥來：《民國初年的省制改革》，《華東師范大學學報》，2007年第5期。這一時期，臨時政府向各省求助者多，各省向臨時政府求助者寡，軍政財權皆懸于各省，“中央行政不及于各省，各部亦備員而已”③胡漢民：《胡漢民自傳》，北京：中國社會科學出版社，1981年版，第57頁。，因此，權衡中央集權和地方分權兩種政治主張的省制改革之關鍵，不僅要考慮中央對各省的控制以及各省對中央的制衡，還要顧及省之自治行政與官治行政的分野與合流。這個無論在當時還是從歷史的角度來看既大大超越了前代，且在其后也未見有出其右者的觀點主張，對于今天的行政區(qū)劃調(diào)整有著相當高的指導意義——謀求國家政治與行政的統(tǒng)一，有賴于各省與中央的關系處理得當、調(diào)劑得宜。甚至在新中國初期，在省制之上建立東北、華北等六大行政區(qū)作為地方最高一級政區(qū)、省級政區(qū)從新中國初期的53個調(diào)整至30個左右等做法，其核心考慮仍然是合理安排中央和省的關系以及省之行政的有效運作。

新中國成立后，歷經(jīng)一段時間的沉寂并在二十世紀八十年代重新啟動的行政區(qū)劃調(diào)整，表現(xiàn)出了一種重心明顯偏向市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等次級行政區(qū)域的技術主義視角。來自兩方面的信號很好地印證了有關技術主義視角的判斷，第一，新中國成立以來行政區(qū)劃調(diào)整中最活躍的部位是省級以下的次級行政區(qū)劃，乃是官治行政在達于社會自治層面的技術指標完備化及技術手段可及性的客觀反映。從整體結(jié)構(gòu)來看，政治和管理的因素在行政體系內(nèi)部始終呈現(xiàn)出非對稱分布的狀態(tài)，層級越高，政治因素占的比重越大，層級越低，管理因素的比重越大。盡管封建王朝也多次出現(xiàn)了二級政區(qū)和三級政區(qū)的改革，其中也間雜以發(fā)展生產(chǎn)休養(yǎng)民力的考慮，但它在根本上卻以強化皇權對地方的政治統(tǒng)治為出發(fā)點，并且因受制于統(tǒng)治技術的限制而停留在縣級以上的政區(qū)調(diào)整。1949年以后，撤銷鄉(xiāng)建制、民族區(qū)域自治、“大躍進”時期全國大規(guī)模的并縣運動、市管縣、整市改縣等行政區(qū)劃的改革命題，刺激了建制城市設置標準不斷的精細和完備。根據(jù)對相關政策文本的分析，1980年以前的設市標準比較單一，以人口的絕對數(shù)量為主要衡量指標，同時對占據(jù)重要戰(zhàn)略地位的地區(qū)予以傾斜考慮，“切塊設市”模式在這一時期得到普遍推行；1980年以后，設市標準逐漸豐富完善，指標從單一的人口指標擴大到非農(nóng)業(yè)人口占比、年工業(yè)產(chǎn)值、年國民生產(chǎn)總值、自來水覆蓋率等經(jīng)濟和城市建設指標，并且考慮了不同地區(qū)的差異。

第二，追求經(jīng)濟發(fā)展的技術目標在行政區(qū)劃調(diào)整中日漸取代了以中央地方關系為重心的政治邏輯。1980年至2000年的區(qū)劃調(diào)整情況（見表3）表明，縣的數(shù)量減少與市的數(shù)量增加、鄉(xiāng)的數(shù)量減少與鎮(zhèn)的數(shù)量增加并存，這是以商品經(jīng)濟為主要形態(tài)的區(qū)域主體對以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的區(qū)域主體的城鎮(zhèn)化過程中的身份置換，其出發(fā)點是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下發(fā)揮城市對農(nóng)村的經(jīng)濟輻射和帶動效應以謀求鄉(xiāng)村發(fā)展。這種以經(jīng)濟發(fā)展為導向的行政區(qū)劃調(diào)整，造成行政區(qū)劃邊界對地域經(jīng)濟界限的替代，形成具有高度分割特征的行政區(qū)經(jīng)濟。①王賢斌、聶海峰：《行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟增長》，《管理世界》，2010年第4期；劉小康：《行政區(qū)經(jīng)濟概念再探討》，《中國行政管理》，2010年第3期；安樹偉、張素娥：《行政區(qū)經(jīng)濟和行政區(qū)邊緣經(jīng)濟》，《生產(chǎn)力研究》，2004年第7期。

表3 1980—2000年中國各層級區(qū)劃調(diào)整情況②根據(jù)中國行政區(qū)劃網(wǎng)2002-2012年的數(shù)據(jù)整理。圖中“-”表示數(shù)據(jù)缺失。

三、從政治主義走向管理主義：政治體制變遷的解釋

維護中央絕對統(tǒng)治的政治目標始終是封建王朝行政區(qū)劃調(diào)整的核心，新中國以后行政區(qū)劃改革則日益倚重一套精致的技術指標，可以說，橫跨1949年分界線的中國行政區(qū)劃變遷歷史表現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)折，跳出了強政治—弱技術這一周期循環(huán)定律，并從政治主義走向了管理主義。表面上看政治的重要性在不斷下降，實際上政治統(tǒng)一無論對哪位統(tǒng)治者而言都是十分關鍵的因素，那么，什么原因?qū)е鹿芾碇髁x上升成為行政區(qū)劃變遷的主導邏輯？換言之，何種因素促成了這一時期從政治主義到管理主義的轉(zhuǎn)換？

發(fā)生學上的一種可能解釋是，一個脫離傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的新政治體制的出現(xiàn)，使得對技術理性的追求成為了可能——封建時代關于政治統(tǒng)一的考慮在這個新政治體制中早已得到根本解決，技術因素籍此超越政治因素成為最外顯的特征，為區(qū)劃改革的合法性和有效性提供理性支撐，這個與傳統(tǒng)制度相決裂的新體制就是1949年中國統(tǒng)一民族國家的建立。在傳統(tǒng)政治體制中，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”反映的是天下皆為君王私產(chǎn)的統(tǒng)治理念，但這種對天下的名義上的統(tǒng)治卻與實際統(tǒng)治能力之間存在著相當?shù)牟罹唷盎蕶嗖幌驴h，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”①秦暉：《農(nóng)民中國：歷史反思與現(xiàn)實選擇》，鄭州：河南人民出版社，2003年版，第183頁。的鄉(xiāng)村秩序反映了中國基層社會普遍游離于皇權治下的狀況，單就清朝官僚體制對社會的統(tǒng)治權力而言，地方行政不過是一種介于國家和鄉(xiāng)族自治勢力之間的應變機制。國家權力不及于基層社會的名義統(tǒng)治和實際統(tǒng)治之間的差異，使得行政區(qū)劃的調(diào)整必須出于更好地維護皇權對基層社會的掌控這一根本政治目的——既最大限度地保持封建王朝對社會的提取和動員能力，又防止地方勢力的自大與膨脹。在這種不發(fā)達的傳統(tǒng)政治制度中，行政區(qū)劃調(diào)整自然因封建體制的局限性而無法發(fā)展出一套追求理性精神的技術指標，更逞論在效忠皇權效忠朝廷之外獲取一個更廣闊的合法性支持。

與兩千年封建體制最明顯的一個制度分殊就是1949年新政治體制的最終確立——自封建社會淪陷至半殖民地半封建社會的中華帝國體系，在1911年辛亥革命的啟動以及隨后一系列殘酷激烈的工業(yè)化戰(zhàn)爭的攪動下逐漸瓦解，以統(tǒng)一的民族國家為身份意識的政治共同體在這個過程中逐漸發(fā)育，并最終在1949年以人民民主專政的社會主義國家體制確立。這個在二十世紀主導的現(xiàn)代性民族自覺和自治等要素催生下的統(tǒng)一民族國家，消解了中國專制統(tǒng)治下臣民以君主為效忠對象的觀念和實踐，使基于傳統(tǒng)的歷史文化、語言習俗等發(fā)展而來的國家共同體成為國民共同的認同對象，并且使以主權和治權形式表達的國家統(tǒng)一得到了從形式到實質(zhì)的完整的實現(xiàn)。在這個政治條件得以實現(xiàn)的前提下，民族國家的國家意識才會開始思考如何用科學和理性來指導自己的現(xiàn)代化進程。當代的管理主義實踐，恰是這種技術理性在區(qū)劃改革中的極力彰顯，通過對技術理性的追求提高行政區(qū)劃管理的質(zhì)量，最終實現(xiàn)行政區(qū)劃改革的合法性和有效性的累積。

四、當代行政區(qū)劃調(diào)整：構(gòu)建一套基于技術理性的指標體系

1949年以后建立的新中國和封建中國有著明顯不同的國家建構(gòu)方式，即使在新中國成立后的不同時期內(nèi)國家治理的重點也先后發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)，總的來看，撤銷鄉(xiāng)建制、民族區(qū)域自治、“大躍進”時期全國大規(guī)模的并縣運動、市管縣、整市改縣等歷次行政區(qū)劃調(diào)整實踐，與時俱進地推出了行政區(qū)劃的政策指標體系，適應了當時中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程，使中國的城鎮(zhèn)化率從1953年的13.26%提高至2010年的49.68%（見表4）。但是，一些指標體系缺乏反映可持續(xù)發(fā)展理念的價值，已經(jīng)明顯滯后于時代的發(fā)展，尤其是在1997年國務院凍結(jié)撤縣設市的審批至今，中國的經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生快速地發(fā)展變化，一些直轄市和較大中心城市謀求撤縣設區(qū)擴展城市的發(fā)展空間，一些經(jīng)濟實力雄厚的強縣、強鎮(zhèn)積極謀求設市，一些產(chǎn)業(yè)化程度高的建制鄉(xiāng)謀求撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，甚至還有部分城市謀求城市行政等級的變革，在這種情況下當代行政區(qū)劃調(diào)整需要一套怎樣的技術指標，跳出行政區(qū)劃調(diào)整“分久必合，合久必分”的往復怪圈，為治權的實現(xiàn)匹配相對穩(wěn)定的政區(qū)物理空間？

表4 六次全國人口普查城鄉(xiāng)人口基本情況②根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)整理。 （單位：萬人）

（一）行政區(qū)劃調(diào)整指標框架及說明

當前我國進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時期，行政區(qū)劃調(diào)整需要積極主動地適應城市化，關注人的經(jīng)濟活動、行為方式以及與環(huán)境的匹配度，行政區(qū)劃調(diào)整的標準應能夠反映時代特征、城市本質(zhì)屬性和政區(qū)基本特點。③宮桂芝：《我國行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想》，《政治學研究》，2000年第6期；魏衡、魏清泉等：《城市化進程中行政區(qū)劃調(diào)整的類型、問題與發(fā)展》，《人文地理》，2009年第12期；王開泳、陳田：《對我國大城市行政區(qū)劃調(diào)整的思考——以廣州市近年來行政區(qū)劃調(diào)整為例》，《城市問題》，2006年第7期；羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領域化與大都市區(qū)行政區(qū)劃重組——以南京市江寧撤縣設區(qū)為例》，《地理研究》，2010年第10期。在指標設計上，除了關注傳統(tǒng)的人口特征、經(jīng)濟實力等指標外，還應關注基礎設施建設狀況以及社會環(huán)境質(zhì)量；除了關注區(qū)域整體情況外，還要考察建制行政區(qū)駐地特征；除了包括絕對指標，還要涵蓋相對指標，并力求做到指標的科學性、簡易性和可操作性。本研究設計的指標體系（見表5）共包括5項一級指標和15項二級指標，其中，一級指標包括人口、經(jīng)濟、基礎設施、環(huán)境和區(qū)位特性五項，二級指標則對一級指標進行相應的分解，并區(qū)分建制行政區(qū)政府駐地（區(qū)域中心）和建制行政區(qū)（區(qū)域整體）的差別。

表5 行政區(qū)劃調(diào)整的評價指標框架

1.人口。包括2項針對建制行政區(qū)的二級指標和3項針對建制行政區(qū)駐地的二級指標。

（1）建制行政區(qū)常居人口。指在調(diào)查區(qū)域內(nèi)經(jīng)常居住的人口，具體包括三類：戶口登記地在調(diào)查區(qū)域并在該區(qū)域內(nèi)常住的人口、戶口登記地不在調(diào)查區(qū)域但在該區(qū)域內(nèi)常住的人、在任何地方都沒有登記戶口但在該區(qū)域內(nèi)居住的人口。相對于戶籍人口，該人口指標在一定程度上反映了人口機械遷移（流動）的情況，能為編制各種國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提供更為真實的依據(jù)。此外，根據(jù)常居人口與戶籍人口的比率，可以推知該區(qū)域主要屬于人口遷出地還是人口遷入地，其中，當人口連續(xù)外遷導致本地人口的“空心化”現(xiàn)象時，對該區(qū)域進行行政區(qū)劃調(diào)整的人口結(jié)構(gòu)動力相對比較匱乏，應暫緩進行調(diào)整。

（2）建制行政區(qū)就業(yè)人口的非農(nóng)化率。指就業(yè)人口中不以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的人口的占比，在農(nóng)村地區(qū)中一般含有少量的非農(nóng)化人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，在我國就業(yè)人口連續(xù)5年呈增長態(tài)勢的情況下，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)和第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)均有一定的下降，2012年末全國從業(yè)人員為76704萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員為37102萬人，非農(nóng)化率為48.4%；如果考慮到鄉(xiāng)村就業(yè)人員也有部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，則當年第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員共計50931萬人，其非農(nóng)化率為66.4%（見表6）。考慮到現(xiàn)階段農(nóng)村勞動人口向城市大規(guī)模遷移的現(xiàn)象，本指標擬采用按產(chǎn)業(yè)來計算非農(nóng)化率的方式?？紤]到2008年至2012年的非農(nóng)化率從60.4%開始逐年上升，本指標將以60%作為非農(nóng)化率的一個重要基準數(shù)值。

表6 2008-2012年中國就業(yè)人口基本情況①根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)整理。（單位：萬人）

（3）建制行政區(qū)政府駐地常居人口集聚度。指建制行政區(qū)政府駐地人口相對于建制行政區(qū)人口的集聚程度，相比于人口密度的指標，它能更好地反映出人口的空間分布格局。其計算公式是：

劉睿文等人曾利用地理信息系統(tǒng)軟件對2006年中國分縣人口集聚度進行了研究，②劉睿文、封志明、楊艷昭、游珍：《基于人口集聚度的中國人口集疏格局》，《地理科學進展》， 2010年第10期。將全國2325個分縣單元劃分為人口密集地區(qū)（人口集聚度＞2）、人口均值地區(qū)（0.5＜人口集聚度＜2） 和人口稀疏地區(qū)（人口集聚度＜0.5）三大類。本指標將在這一劃分標準的基礎上，針對不同行政層級特點確定不同類型行政區(qū)劃變遷中人口集聚度的分界值。

（4）建制行政區(qū)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口（萬人）。將人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，是城鄉(xiāng)二元體制下戶籍制度對人口的一種統(tǒng)計學分類，盡管這種分類由于不區(qū)分居于城市還是農(nóng)村，不區(qū)分個人所從事的產(chǎn)業(yè)，無法真實反映城市化的水平而受到指責，但對于建制行政區(qū)政府駐地而言，它仍能在一定程度上反映當?shù)氐姆寝r(nóng)化水平。在撤鎮(zhèn)設市、撤縣設市、撤縣設區(qū)中，除了鄉(xiāng)幾乎全部是農(nóng)業(yè)人口外，建制行政區(qū)政府駐地鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口應不低于一定水平。根據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年全國鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口占比為24.01%（見表7）。

表7 2012年全國各層級非農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)人口情況①根據(jù)《全國分縣市人口統(tǒng)計資料（2012）》的數(shù)據(jù)整理。（單位：人）

（5）建制行政區(qū)政府駐地就業(yè)人口的非農(nóng)化率（占就業(yè)總?cè)丝?）。

2.經(jīng)濟

（1）建制行政區(qū)人均GDP相當于上一級行政區(qū)平均水平（%）。主要考察建制行政區(qū)人均GDP在上一級行政區(qū)中的相對位置。如果當人均GDP低于上一級行政區(qū)平均水平，則不考慮進行區(qū)劃調(diào)整。

（2）建制行政區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占本級行政區(qū)GDP（%）。指建制行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化水平。從近5年全國的數(shù)據(jù)來看，第二、三產(chǎn)業(yè)總值在GDP中的總占比呈上升趨勢，不斷逼近90%（見表8）。但是，由于農(nóng)村統(tǒng)計力量薄弱，工業(yè)統(tǒng)計也可能存在水分以及財政虛增，可能造成第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出及其比重估計偏低，因此，在行政區(qū)劃調(diào)整中，確定該指標的數(shù)值時需要進行數(shù)據(jù)修正。

表8 2008-2012年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP）分產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況 ②根據(jù)《全國分縣市人口統(tǒng)計資料（2012）》的數(shù)據(jù)整理。 （單位：億元）

（3）建制行政區(qū)人均財政收入相當于上一級行政區(qū)平均水平（%）。主要考察建制行政區(qū)人均財政收入在上一級行政區(qū)中的相對位置。如果當人均財政收入低于上一級行政區(qū)的平均水平，則不考慮進行區(qū)劃調(diào)整。

（4）建制行政區(qū)政府駐地GDP占比（%）。主要考察建制行政區(qū)政府駐地經(jīng)濟總量在本級行政區(qū)內(nèi)的比重。該指標也可以用建制行政區(qū)政府駐地財政收入占比（%）進行替代。

3.基礎設施

（1）建制行政區(qū)自來水普及率（%）。指建制行政區(qū)供水覆蓋范圍內(nèi)的人口數(shù)目與總?cè)丝诘谋嚷剩且粋€反映供水普及與便捷的平均水平指標。根據(jù)《全國城鎮(zhèn)供水設施改造與建設“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》，目前我國設市城市、縣城、建制鎮(zhèn)的公共供水量在總供水能力中占比分別為72.8%、80.9%、79.7%（見表9），近期目標要提高公共供水普及率，設市城市達到95%、縣城達到85%、重點鎮(zhèn)達到75%，滿足新增城鎮(zhèn)人口的用水需求。

表9 2010年底全國城鎮(zhèn)供水能力基本情況③根據(jù)《全國城鎮(zhèn)供水設施改造與建設“十二五”規(guī)劃及2020年遠景目標》的數(shù)據(jù)整理。

（2）建制行政區(qū)政府駐地污水處理率（%）。指經(jīng)過處理的生活污水、工業(yè)廢水量占污水排放總量的比重。計算公式：污水處理率=污水處理量÷污水排放總量×100%。根據(jù)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》，到2015年，全國所有設市城市和縣城具有污水集中處理能力，城市污水處理率提高到85%，縣級市處理率達到70%，縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮(zhèn)污水處理率平均達到30%。該指標可被建制行政區(qū)政府駐地生活垃圾無害化處理率（%）進行替代。

（3）建制行政區(qū)政府駐地城區(qū)基礎設施較為完善。撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設市、撤縣設市、撤縣設區(qū)這四種行政區(qū)劃調(diào)整的主體是縣及以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?；A設施體系是一個復雜巨系統(tǒng)，涉及到經(jīng)濟、技術、工程、社會等多方面因素。對于分縣單元而言，縣政府駐地鎮(zhèn)和其他地區(qū)之間的基礎設施水平差異，在東部發(fā)達地區(qū)并不十分明顯，但在東西部欠發(fā)達地區(qū)則比較突出，考慮到東西部的地區(qū)差異，本指標主要對建制行政區(qū)政府駐地基礎設施的總體情況進行定性評價。該指標考察的內(nèi)容包括：道路交通、給排水、能源、郵電通訊、綠化和環(huán)保、公共事業(yè)等。

4.環(huán)境

（1）建制行政區(qū)大氣總懸浮微粒年日平均濃度相當于上一級行政區(qū)平均水平（%）?？諝庵锌倯腋∥⒘５亩嗌?，反映了環(huán)境空氣質(zhì)量的好壞程度，國內(nèi)外都將其作為空氣質(zhì)量的一個重要指標進行監(jiān)測。當建制行政區(qū)大旗總懸浮微粒年日平均濃度超過上一級行政區(qū)平均水平的100%時，不進行行政區(qū)劃調(diào)整。

（2） 建制行政區(qū)政府駐地建成區(qū)綠化覆蓋率（%）。指城市建成區(qū)綠化覆蓋面積占建成區(qū)總面積的百分比。綠化覆蓋面積是指城市中喬木、灌木、草坪等所有植被的垂直投影面積。我國國家環(huán)保模范城市要求建成區(qū)綠化覆蓋率大于35%。

5.區(qū)位特性

在全國或區(qū)域型城市體系中具有重要的戰(zhàn)略地位，或風景名勝、文化歷史資源突出的地區(qū)等。該指標主要用于定性評價。

（二）對區(qū)劃調(diào)整的考察對象進行分組歸類

在行政區(qū)劃調(diào)整中，根據(jù)某個指標對考察對象進行適當?shù)姆诸?，是科學、靈活地確定其他各項指標參數(shù)的前提。第一種情況是按人口規(guī)模進行分組。秦朝時期就已經(jīng)認識到行政區(qū)兩大最基本要素人口規(guī)模和管轄面積之間呈反比關系。相比于政區(qū)面積，人口是一個更具流動性和可變性的基本變量，行政區(qū)劃設置的其他指標因人口規(guī)模的不同而表現(xiàn)出差異。對人口管轄規(guī)模大的考察對象，人口與經(jīng)濟的空間集聚度指標的設定，就可以適度低于人口規(guī)模小的考察對象，而人口管轄規(guī)模小的考察對象，其空間集聚度指標的設定就要適度高一些。①張占斌、謝振東、車文輝主編：《城鎮(zhèn)化與優(yōu)化行政區(qū)劃設置研究》，石家莊：河北人民出版社，2013年版，第69-98頁。第二種情況是特殊主義取向。按人口規(guī)模進行分組反映的是行政區(qū)管轄人口規(guī)模幅度的差異，體現(xiàn)了行政區(qū)劃調(diào)整中的分類調(diào)控指導思路，它適用于撤縣設市的一般情況，但是，對于位居戰(zhàn)略要地、重要風景名勝區(qū)或邊關口岸的縣，以及經(jīng)濟實力十分突出的強鎮(zhèn)，這類情況宜采用特殊原則，其指標設定應更加突出考慮當?shù)氐馁Y源稟賦和地理方位等要素。

五、思考與討論

上文從操作性的角度對行政區(qū)劃調(diào)整的技術指標進行了設計，如前所述，這種對技術的追求是管理主義實踐下利用科學和理性來指導行政區(qū)劃改革的必然產(chǎn)物，行政區(qū)劃管理的質(zhì)量和績效在很大程度上被寄托在這套指標上。但我們同時也應看到，技術作為手段之一，本身也會受到不完全理性的制約，它對提升區(qū)劃改革的合法性和有效性的效用是有限的，因此，從這個角度看，管理主義下行政區(qū)劃調(diào)整的指標設計，在今后很長一段時間內(nèi)仍將面臨理性的不斷挑戰(zhàn)。

應當說，前現(xiàn)代中國在兩千余年的帝制時期內(nèi)，已經(jīng)引人注目地將其政治設施在結(jié)構(gòu)上發(fā)展到與現(xiàn)代化社會的政治大體相當?shù)某潭?，但是?949年在許多方面表現(xiàn)出與過去的斷然決裂，②［美］吉爾伯特·羅茲曼主編：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，南京：江蘇人民出版社，2010年版，第10頁。一種新形式的政治控制格局代之成為主宰性的力量。因此，在現(xiàn)行對1949年以后的新中國進行斷代研究的熱潮中，我們可以清晰地看到，中國的行政區(qū)劃變遷也因改革蛻除了王朝紀元的許多基本特征、革命摧毀了帝國秩序的斷壁殘垣，而在這一分水嶺前后呈現(xiàn)出截然不同的主導特征，從強政治—弱技術的歷史循環(huán)中掙脫走上了一個重視技術和理性的改革之路。毫無疑問，當代行政區(qū)劃調(diào)整所表現(xiàn)出來的對理性的贊揚及實踐的追求，可以被視為中國的現(xiàn)代化改革大潮的無數(shù)浪花中的一朵。

責任編輯：孫艷蘭

作者龍寧麗，女，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部副研究員（北京 100032）。