□胡麗娟

中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制的發(fā)展歷程及思路*

□胡麗娟

社會主義權力制約監(jiān)督機制經歷了利用黨外力量制約監(jiān)督的萌芽和建立相關制度的初創(chuàng)，經制度化、法制化和體系化而形成中國特色社會主義權力制約機制，并健全和完善而成為中國特色社會主義權力制約監(jiān)督體系。反思這一構建歷程所蘊含的中國特色社會主義權力制約監(jiān)督的原則，有助于我們堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革。

中國特色社會主義 權力制約 權力監(jiān)督

中國共產黨立足于中國國情，將馬克思主義中國化，用以指導理論與實踐，探索了中國特色社會主義的權力制約監(jiān)督機制。這一權力制約監(jiān)督機制自黨成立的近百年來有其逐步形成與完善的獨特歷史過程和寶貴歷史經驗，值得總結與反思，為進一步完善中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制，堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革提供精神與實踐動力。

一、社會主義權力制約監(jiān)督機制的萌芽：充分利用黨外力量的制約監(jiān)督

中國共產黨在建黨之初便在黨組織建設和根據(jù)地建設中貫徹權力的制約和監(jiān)督。1927年的中共五大設立了黨的歷史上第一個紀律檢查機構——“中央監(jiān)察委員會”。隨后通過的黨章修正案規(guī)定：黨的監(jiān)察委員會由黨的代表大會選舉產生，其委員不得以黨委委員兼任。并且規(guī)定了“黨部的指導原則為民主集中制”①《中共中央文件選集》（第三冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年版，第144-145頁。。不僅如此，1931的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規(guī)定：“蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦民眾的?！蓖瑫r規(guī)定16歲以上公民均享有蘇維埃選舉權與被選舉權。

抗戰(zhàn)時期，中國共產黨在各個根據(jù)地普遍建立的抗日民主政權對權力制約和監(jiān)督問題給予了充分的重視。比如，《中共中央北方局對晉冀豫邊區(qū)目前建設的主張》提出了“加緊民主政治建設，逐步實現(xiàn)民選各級政府”和“建立廉潔政府，肅清貪污浪費”的要求，規(guī)定并實行了“三三制”原則，使得無論在政府機關或民意機關，共產黨員只占三分之一，其它各黨各派、無黨無派人士占三分之二。陜甘寧邊區(qū)政權的組織形式是參議會制度，各級參議會和政府人員也按“三三制”原則組成。毛澤東當時在《在陜甘寧邊區(qū)參議會的演說》中指出：“共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監(jiān)督，而決不應該違背人民的意旨?！雹佟睹珴蓶|選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第809頁。陜甘寧邊區(qū)還頒布了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定各級政府人員違反人民決議，或玩忽職守，應受到人民代表會議的斥責或罷免，在基層則由人民直接罷免。這就以規(guī)定或法律條文形式，從制度上保證了黨與黨外人士的相互合作與監(jiān)督，保證了人民群眾的監(jiān)督權。

解放戰(zhàn)爭時期，原先的抗日民主政權的參議會制度為人民代表會議制度所取代，成為權力制約監(jiān)督的重要平臺。毛澤東充分肯定只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。同時毛澤東指出，解放區(qū)已有的人民代表會議一經建立就應當成為當?shù)氐娜嗣竦臋嗔C關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會，然后建立起縣一級及縣以上的各級人民代表會議，“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農民、獨立勞動者、自由職業(yè)者、知識分子、民族工商業(yè)者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去”②《毛澤東選集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年版，第1308、1308頁。，使最廣大的人民有代表參與并監(jiān)督黨和政府。另外，晉察冀解放區(qū)平山縣的整黨經驗得到了其他解放區(qū)的效仿，即邀集黨外群眾中的積極分子參加黨的支部會議，展開批評和自我批評，借以改變黨的組織的成分不純或者作風不純的現(xiàn)象，使黨和人民群眾密切地聯(lián)系起來。③《毛澤東選集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年版，第1308、1308頁。

共產黨自成立伊始，至抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭等過程中，通過種種舉措充分發(fā)揮人民群眾、民主黨派等對權力的制約監(jiān)督作用，正是這些突破性的嘗試，奠定了我國社會主義權力制約監(jiān)督機制的重要基礎。

二、社會主義權力制約監(jiān)督機制的初步創(chuàng)建：建立權力制約監(jiān)督的相關制度

新中國建立后，毛澤東領導全黨開始了人民民主監(jiān)督制度的創(chuàng)建，主要基于對社會主義國家權力來源的正確認識和鞏固共產黨的執(zhí)政地位（防止腐敗和官僚主義滋生），對權力施加制約和監(jiān)督。重視人民權利對權力的制約和監(jiān)督，初創(chuàng)了一系列相關的重要制度。

我們國家的一切權力屬于人民，權力的行使必須要“直接依靠廣大革命人民群眾”④中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東文稿》，北京：中央文獻出版社，1998年版，第581頁。。首先，我國建立和健全了人民代表大會制度。人民代表大會制度使人民真正具有對國家機關工作人員及企事業(yè)單位領導人的選舉、監(jiān)督、彈劾、罷免等等權利。其次，建立了人民來信來訪制度和工會、婦聯(lián)、共青團等群眾組織。前者使群眾對黨員違法亂紀行為的揭露和批評得到制度的保障；后三者是黨聯(lián)系各界各階層群眾的紐帶，建立起群眾監(jiān)督干部的平臺。確立了以民主集中制為核心的黨內監(jiān)督制度。一方面，中國共產黨重視民主集中制的建設，毛澤東在二十世紀六十年代號召在黨內外要有充分的民主生活，認真地實行民主集中制。早在1937年談到黨內民主時，毛澤東指出，“在反動和內戰(zhàn)時期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時期，集中制應該密切聯(lián)系于民主制”⑤《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第278頁。，民主是指決策的民主，集中是對決策的執(zhí)行是集中而有效率。⑥參見《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383頁。另一方面，中國共產黨成為新中國執(zhí)政黨后，在其通過的新黨章中規(guī)定“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監(jiān)督”⑦參見中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》（第九冊），北京：中央文獻出版社，1994年版，第145頁。。新中國成立之初，在毛澤東的提議下，中共中央發(fā)出成立各級黨的紀律檢查委員會的決議，在中央，以朱德為書記的中央紀律檢查委員會成立；在全國地方，縣以上、軍隊團以上各級黨委均建立起紀律檢查委員會。這顯然突出強調了黨內監(jiān)督。

建立起中國共產黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，以實現(xiàn)民主黨派對中國共產黨的監(jiān)督作用。毛澤東提出了中國共產黨與民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的方針，⑧《毛澤東文集》（第七卷），北京：人民出版社，1993年版，第235頁。周恩來也要求共產黨“特別是要能聽不同的意見”⑨中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央文獻研究室編：《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第189-190頁。。而且在當時的中央一級政府機關中有黨外人士擔任領導職務，以充分發(fā)揮民主黨派對權力的監(jiān)督作用。

此外，頒布相關法律、法令以制約監(jiān)督權力，防止腐敗滋生。新中國臨時憲法《共同綱領》第十八條規(guī)定：“中華人民共和國的一切國家機關，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風?！雹佟督▏詠碇匾墨I選編》（第一冊），北京：中央文獻出版社，1992年版，第6頁。1952年政務院通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》、《關于三反運動中成立人民法庭的規(guī)定》、《關于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》，為懲治貪污腐敗提供法律依據(jù)。在之后的“五四憲法”中規(guī)定了對權力機關進行調查、質問等監(jiān)督的具體內容，且在司法組織機構上建立了公檢法分工負責、互相配合、互相制約的格局。

三、中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制的基本建立：權力制約監(jiān)督的制度化與法制化

面臨改革開放新形勢，黨中央領導集體注重權力制約監(jiān)督的制度化和法制化建設，在深刻總結先前權力制約監(jiān)督的經驗基礎上初步構建起符合中國國情的權力制約監(jiān)督機制。

以社會主義民主政治的制度化建設推動權力制約和監(jiān)督機制。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321頁。所以“要繼續(xù)發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制?！贫ㄒ幌盗械姆伞⒎詈蜅l例，使民主制度化、法律化”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321頁。。一則，鄧小平堅決反對照搬西方資產階級的“三權分立”的權力制約模式，“而要搞社會主義民主”④《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第241、177頁。，提出社會主義民主制度下的權力制約監(jiān)督機制。二則，繼承和發(fā)展了人民代表大會制度、共產黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度、民主集中制，以及黨內監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督等。不僅制定了相應法律、法規(guī)和條例，使人大的監(jiān)督職能制度化和具體化，提出共產黨與各民主黨派實行“長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共”的合作方針，以發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用，而且完善黨內民主制度，通過加強民主集中制制度建設，健全黨內民主生活會制度，重新恢復和組建各級紀檢機構。三則，群眾的監(jiān)督權利獲得法律制度的保障?！耙腥罕姳O(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導，凡是搞特權、特殊化、經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”⑤《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321頁。四則，中國共產黨擴大了基層民主，人民群眾得以直接行使民主權利，諸如知情權、選舉權、參政權等對權力進行制約和監(jiān)督。

以社會主義法制建設促成權力制約監(jiān)督機制的形成。鄧小平提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的建設社會主義法制重要方針。鄧小平要求黨員干部在法律范圍內行使職權，他說：“黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，就要堅決按法律辦事?！雹拗泄仓醒胛墨I研究室：《鄧小平思想年譜（1975—1997）》，北京：中央文獻出版社，1998年版，第122頁。

此外，鄧小平提出了黨政分開以制約監(jiān)督權力?；趯h政不分的體制與權力過分集中、官僚主義等弊端間密切關系的認識，鄧小平指出權力的過分集中必定“妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發(fā)展，妨礙集體智慧，容易造成個人專斷”⑦《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、359、332、321頁。，進而提出“政治體制改革的關鍵是黨政分開”⑧《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第241、177頁。，使黨的領導職能與國家政權的統(tǒng)治、公共管理職能分開，使權力在運行過程中以不同的職能為標準實行分開，達到相互制約監(jiān)督的作用。

四、中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制的基本形成：建立權力制約機制和監(jiān)督的體系化

面對社會主義市場經濟進一步發(fā)展和民主政治改革的挑戰(zhàn)，黨的十六大報告中首次提出社會主義政治文明的概念，注重權力制約監(jiān)督的內在規(guī)律，提出建立長效的權力制約機制和嚴密的權力監(jiān)督體系。

從制度建設方面著手，首次提出建立權力運行的制約和監(jiān)督機制的要求。一方面，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。“針對容易產生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過深化改革和體制創(chuàng)新，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制?！雹峤瓭擅瘢骸墩擖h的建設》，北京：中央文獻出版社，2001年版，第479頁。不僅要把部門間的權力、中央和地方、上級和下級間的權力都界定清楚，強調對權力進行合理分解，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權適度分開，由不同的權力主體行使不同性質的權力，并強化決策與執(zhí)行等環(huán)節(jié)的權力監(jiān)督。另一方面，建立嚴密的監(jiān)督體系，促成權力監(jiān)督的整體合力?！扒袑嵓訌姼骷夵h組織和紀律檢查機關對黨員干部的監(jiān)督，加強人民群眾、各民主黨派和無黨派人士對我們黨的監(jiān)督，建立健全黨內和黨外自上而下和自下而上相結合的監(jiān)督制度”①江澤民：《論黨的建設》，北京：中央文獻出版社，2001年版，第70、250、35頁。，發(fā)揮監(jiān)督的整體合力作用。

從制度與思想高度結合著眼，明確建立權力制約監(jiān)督機制的重大意義是“執(zhí)政為民”與防止腐敗。通過加強黨員干部認可并堅持權力制約監(jiān)督的觀念，以黨內監(jiān)督有效推動社會主義權力制約監(jiān)督的實效。②參見黃宇：《中國共產黨黨內監(jiān)督史論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版。江澤民同志一再要求“黨組織和黨員干部正確運用權力，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨”③江澤民：《論黨的建設》，北京：中央文獻出版社，2001年版，第70、250、35頁。，并告誡全黨：“從嚴治黨，建立健全一套拒腐防變的制度，采取切實有效措施，加強黨內監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督，同一切消極腐敗現(xiàn)象進行毫不留情的斗爭?！雹芙瓭擅瘢骸墩擖h的建設》，北京：中央文獻出版社，2001年版，第70、250、35頁。同時要求領導干部牢固樹立正確的權力觀，“只有確立了堅定的共產主義理想和社會主義信念，擺正了個人利益與人民利益的關系，才能從思想上行動上正確認識和行使我們手中的權力”⑤中共中央文獻研究室：《江澤民論有中國特色社會主義》（專題摘編），北京：中央文獻出版社，2002年版，第670頁。。否則，權力腐敗將嚴重威脅黨的執(zhí)政地位。

五、中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制的完善：健全權力制約監(jiān)督體系

自黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的中央領導集體，在探索社會主義權力制約監(jiān)督機制上取得實質進展，在黨的十七大上，提出完善權力制約和監(jiān)督機制，提出權力制約是依法治國的關鍵環(huán)節(jié)，權力制約要求職權由法定、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究，⑥中共中央政法委員會：《社會主義法治理念讀本》，北京：中國長安出版社，2009年版，第68-69、160頁。同時以馬克思主義法律觀中國化的最新成果“社會主義法治理念”這一重要概念為依托，視權力的制約和監(jiān)督為社會主義法治理念的基本要求。⑦中共中央政法委員會：《社會主義法治理念讀本》，北京：中國長安出版社，2009年版，第68-69、160頁。而且，在黨的十八大上，提出了健全權力運行制約和監(jiān)督體系，“讓權力在陽光下運行”，有效推動了中國特色社會主義的權力制約監(jiān)督機制的理論建設和實踐探索。

健全和完善權力制約機制。胡錦濤同志強調：形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。一則，保證人民賦予的權力始終為人民所用，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。二則，使權力運行實現(xiàn)規(guī)范性，提高權力運行的效率。堅持用制度管權、管事、管人，才能確保國家權力的有效正確運行。明確以法律作為制約監(jiān)督權力的主要渠道和途徑，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。三則，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度?？傊⒔∪珱Q策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和權力運行機制。

建立起較為完善的監(jiān)督體系。加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。明確以法律作為制約監(jiān)督權力的主要渠道和途徑，加強和改進黨內制約監(jiān)督，支持和保證人大監(jiān)督、政府專門機關、司法機關及各級民主黨派的制約監(jiān)督，并加強公民和輿論的制約監(jiān)督，推動各方力量上下聯(lián)動、齊抓共管。

經多年的努力，我國已建立起全方位、多層次的中國特色社會主義的法律制約監(jiān)督體系，通過以道德制約權力、以權利制約權力、以權力制約權力，對法的全部運作過程的合法性實施督察、制控和督導，防止權力濫用，維護社會公平正義。

六、完善中國特色權力制約監(jiān)督機制的思路

（一）借鑒人類一切有關權力制約監(jiān)督的文明成果

在權力制約監(jiān)督的理論認識上，黨從單單吸收馬列經典作家關于權力理解，轉變?yōu)榻梃b包括西方對權力理解在內的人類一切有關權力制約監(jiān)督的文明成果。這意味著走中國特色社會主義道路，構建中國特色的社會主義權力制約監(jiān)督機制需廣泛借鑒中西古今的權力制約和監(jiān)督經驗，但也決不是生搬硬套西方的“三權分立”。新中國成立至今，歷屆中央領導集體正是在實踐中沿著社會主義的道路逐步構建中國特色社會主義的權力制約監(jiān)督機制，尤其當今面對復雜多變的世情與獨特發(fā)展的國情，廣泛鑒取人類相關經驗，以探索符合世情國情發(fā)展的中國特色社會主義的權力制約監(jiān)督機制，是進一步健全完善這一制度的根本路徑。

（二）權力制約監(jiān)督的倫理學與政治學思路并重

在權力制約監(jiān)督的思路上，黨逐漸從注重倫理學思路到倫理學與政治學思路并重。所謂倫理學思路，是超越權力間關系的思維模式，到權力與權力授予者的關系中去思考權力的制約問題，提出通過權力授予者的倫理精神去實現(xiàn)對權力的制約。中國共產黨自成立以來，一直十分注重通過權力授予者——人民群眾來制約監(jiān)督權力，一貫強調權力來源于人民，應當為人民服務，并將人民群眾對權力的監(jiān)督放在重要位置，積極鼓勵人民群眾參與決策并充分影響決策。所謂政治學思路，要求把視線放在權力間的關系上，以權力制約權力。黨日益反對權力集中，肯定適當分散權力，并著力于中國特色社會主義權力運行結構的配置，防止權力腐敗。這方面還需要進一步完成黨的十六大提出的建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制的目標。

（三）建立多維立體的監(jiān)督體系

加強黨內監(jiān)督和黨外社會輿論監(jiān)督，促成多種監(jiān)督形式并舉，充分形成多維立體的有效的監(jiān)督合理體系，讓權力在陽光下運行。一方面，堅持中國共產黨的領導和完善黨內監(jiān)督是今后完善社會主義權力制約監(jiān)督機制的一個重要原則。歷史事實證明，正是在中國共產黨的領導下，中國人民經過一個世紀的不懈求索，逐步形成了中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制。另一方面，中國共產黨一貫重視黨外社會輿論監(jiān)督，尤其是堅持和完善以人民代表大會和多黨合作與政治協(xié)商制度等等，使此種黨外社會力量的制約監(jiān)督制度具體化、規(guī)范化和可操作化，以使其行之有效，真正發(fā)揮其監(jiān)督權力的作用。此外，權力運行公開化，便于并切實能受到各方監(jiān)督，真正做到讓權力在陽光下運行。

（四）強調以法律制約權力

在權力制約的現(xiàn)實途徑上，除了適度分權，實現(xiàn)以權力制約權力，同時進一步完善選舉制度，結合人民民主選舉以制約權力之外，更強調以法律制約權力。中國共產黨越來越主張進一步健全相關法律制度，更多地依靠法律制度來制約和監(jiān)督權力，這是完善中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制的一項極其重要的原則。新中國成立伊始，中國共產黨對制約權力的法律制度和相關民主監(jiān)督制度就頗為重視，雖至“文化大革命”遭受破壞，但改革開放以來，黨中央愈加重視法律制度對權力的制約和監(jiān)督作用，提出依法治國的基本方略，在胡錦濤同志的領導下，黨中央還提出了“法治理念”的重要概念。這是一個逐步重視和走上以法治國道路的過程，法律制度對權力制約和監(jiān)督的作用不斷受到關注，彰顯出法律作為權力制約和監(jiān)督機制的有效路徑是至關重要的，是今后健全完善社會主義權力制約監(jiān)督機制的重要方向。

（五）權力制約監(jiān)督與社會主義民主政治建設息息相關

在權力制約監(jiān)督的本質意義上，逐步厘清了其與社會主義民主政治建設間的密切關系。一方面，社會主義民主政治建設是權力制約監(jiān)督機制構建的方向和根本所在；另一方面，權力制約監(jiān)督機制的構建是社會主義民主政治建設的必然內容和重要推手。堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革，必然要求健全權力運行制約監(jiān)督體系。黨越來越重視通過社會主義民主政治建設從根本上推動社會主義權力制約監(jiān)督機制的構建與完善。從毛澤東、鄧小平到江澤民、胡錦濤，不同歷史時期的中央領導人及領導集體都將社會主義民主制度作為權力制約監(jiān)督的重要手段和核心內容。完善中國特色社會主義權力制約監(jiān)督機制，必使其與社會主義民主政治建設之間形成良性互動，構成彼此推進之勢。

責任編輯：凌 雁

*本文系浙江省重點研究基地浙江省中國特色社會主義理論研究中心課題“中國共產黨關于權力制約監(jiān)督機制的構建歷程和經驗”（1122W04）的階段性成果。

作者胡麗娟，女，浙江省社會科學院政治學研究所、浙江省中國特色社會主義理論研究中心副研究員，政治學博士（杭州 310007）。