□倪偉俊

以協(xié)商民主推進(jìn)社會主義民主政治的可行路徑和制度安排

□倪偉俊

協(xié)商民主是發(fā)展社會主義民主政治的重要路徑。與代議制民主相比，協(xié)商民主更能反映偏好強度，讓民眾參與決策過程，它的基因也深嵌在現(xiàn)行政治架構(gòu)中。以協(xié)商民主推動民主政治建設(shè)，就要在現(xiàn)行制度框架內(nèi)完善黨內(nèi)、人大、政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商民主，加強與外部特別是涉及公共領(lǐng)域社會行動的對話協(xié)商，以基層協(xié)商民主推動基層自治能力的強化。同時也要通過搭建博弈機制、培育社會組織、完善法律環(huán)境、政府信息公開，為發(fā)展協(xié)商民主提供配套支持。

協(xié)商民主 社會主義民主政治 制度安排

黨的十八大報告指出：“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！比嗣衩裰魇侵袊伯a(chǎn)黨始終高舉的一面旗幟，也是社會主義的本質(zhì)。正如有學(xué)者所言，圍繞“規(guī)范社會行為”（社會治理）和“規(guī)范政府行為”（政府治理），中國共產(chǎn)黨在社會主義民主政治建設(shè)上開展著積極的探索和實踐。①燕繼榮：《中國的改革：另一種民主化經(jīng)驗》，《人民論壇》，2007年第8期。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，當(dāng)今，國家與社會、公共部門與私人部門之間的關(guān)系日趨緊密、界限也偏向模糊，社會機構(gòu)、私人部門、社會大眾、精英階層、媒體圈，甚至利益集團(tuán)等訴求日益多元多樣，以“全能主義”為代表的傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會發(fā)展需求。保證人民當(dāng)家作主，最大限度凝聚各方力量，增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性，迫切需要動用新的工具和技術(shù)來控制和指引。

現(xiàn)代政治理論表明，公共事務(wù)需要各種公共機構(gòu)和私人機構(gòu)包括公民的持續(xù)互動，“善治”意味著公共利益的最大化，意味著讓所有利益攸關(guān)者共同參與和行動進(jìn)來。因此從制度建設(shè)的層面看，需要形成一種能夠自由平等對話、討論、審議的制度安排，為個人、社會與政府的相互博弈和良性互動搭建舞臺，保證社會各階層特別是利益攸關(guān)者依法參與民主決策、從事民主管理、實行民主監(jiān)督。本文正是基于這個視角，梳理協(xié)商民主的邏輯演進(jìn)，探討以協(xié)商民主推進(jìn)民主政治的可行路徑和制度安排。

一、以協(xié)商民主推動社會主義民主政治

民主起源于古希臘的雅典城邦。對雅典這種“公投、公決、公審”的民主，柏拉圖和亞里士多德充滿批評，稱為“惡劣的多數(shù)”。即便到了近代以后，許多政治家和學(xué)者依然對民主充滿警惕，在他們看來共和自由比民主重要得多。盧梭十分推崇的直接民主，在法國大革命的實踐中，暴露出大眾激情下的狂熱和不理性、多數(shù)人對少數(shù)的暴政、民主駕馭在法律之上等許多問題。因此，人們用自由理念、憲法制度、權(quán)力制衡為民主設(shè)防，用代議制取代公投、公審，把暴民政治、群氓政治關(guān)進(jìn)牢籠。代議制由此成為現(xiàn)代民主制度的核心。在許多人眼中，民主就等于選舉。民主這段歷史，說明民主并非天生是完美的，它甚至是伴隨著暴力和壓制而產(chǎn)生發(fā)展的。同樣，今天的民主依然不是完美的，它依然存在效率低下、利益集團(tuán)操縱等許多問題。

對代議制民主，民主理論大家熊彼特、薩托利、達(dá)爾等人更將其引申為“精英民主”、“多元民主”。熊彼特的經(jīng)典表述是：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力。”①［美］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義和民主》，吳良健譯，上海：商務(wù)印書館，1999年版，第395頁。薩托利更加直白地指出，在選舉民主中，“選舉不制定政策，選舉只決定由誰來制定政策”②［美］喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第123、256頁。。在他們看來，民眾定期選舉精英來管理國家更能體現(xiàn)和保持民主統(tǒng)治的精神和原則。然而，在這種理論下（也是在這種實踐下），選民沒有決策權(quán)，選民只有選舉權(quán)，替選民作出決策的，是他們選出來的統(tǒng)治者及統(tǒng)治團(tuán)隊。選民唯一的收獲，是競選者為在競選市場上爭取更多的支持者而與選民所作的交換，即某種承諾。但如果當(dāng)選者不履行承諾，或者民眾不滿足于投票和選人，也要求參與決策怎么辦？協(xié)商民主就是這樣的背景下進(jìn)入人們的視野。

協(xié)商民主的好處在于它反映了偏好強度，而不是簡單的偏好積聚。在傳統(tǒng)代議制民主中，贊成票就是贊成票，反對票就是反對票。極端的贊成和反對，與模棱兩可的贊成和反對，在其中看不出任何區(qū)別，它只是簡單地將相似的偏好積聚在一起。引入?yún)f(xié)商民主機制后，偏好強度就可以得到充分利用。因為不同程度偏好強度的存在，使人們可以相互討論、協(xié)商，通過政治交易實現(xiàn)利益的重新組合。對一個偏好弱的人來說，他可以在這個事項中向偏好強的人作出讓步，爭取下次他偏好強的事項協(xié)商時別人的妥協(xié)。正如薩托利在分析委員會內(nèi)部協(xié)商時所說，這種利用偏好強度的協(xié)商決策是“正和決策”，“多數(shù)原則是零和原則”。③［美］喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第123、256頁。

從不同的角度去看，可以看到民主不同的面貌。燕繼榮把民主視作一個過程，將它分為三個階段，分別呈現(xiàn)三種不同的民主形式：前階段的民主選舉，中階段的民主協(xié)商（決策），后階段的民主監(jiān)督。④燕繼榮：《協(xié)商民主的價值和意義》，《科學(xué)社會主義》，2006年第6期。從中可以看出，選舉并非是民主的唯一要義，民主協(xié)商和民主監(jiān)督都是民主的重要組成部分。沒有后者的民主，也是不完善的民主；后者民主的發(fā)展，同樣體現(xiàn)了民主的進(jìn)步。因此，發(fā)展社會主義民主政治，完全可以根據(jù)國情實際分階段、分形式推進(jìn)。哪個階段條件比較成熟，哪種形式民主比較有基礎(chǔ)，就可以先發(fā)展哪個階段、哪種形式的民主。

協(xié)商民主在中國傳統(tǒng)文化中是有根基的，在政治構(gòu)架和安排中是有基礎(chǔ)的。傳統(tǒng)文化中的“和而不同”、“求同存異”，就體現(xiàn)了協(xié)商民主的精髓和智慧，深刻影響著整個民族的思維方式和行為方式。即便是在封建皇權(quán)的專制時期，也依然不乏看到協(xié)商政治的制度安排和運作痕跡。⑤陳剩勇：《中國的協(xié)商政治傳統(tǒng)與地方民主的發(fā)展》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年版，第79-91頁。1949年新中國成立之初，其體內(nèi)流淌著協(xié)商民主的血液。中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》作為建國綱領(lǐng)起到類似憲法的作用，成立的中央人民政府某種程度上類似民主聯(lián)合政府。這種深植于政治體內(nèi)的基因，在歷經(jīng)社會主義民主政治發(fā)展正反兩方面的實踐中，更加顯示出其強勁的生命力和必要性。今天，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，以及相關(guān)的政治安排，就是協(xié)商民主基因在現(xiàn)行制度內(nèi)最集中的體現(xiàn)。

改革開放以來，面對完善社會主義民主政治的期盼和呼聲，黨和政府用基層自治和民主試驗等方式進(jìn)行化解，用制度創(chuàng)新和完善來回應(yīng)民意。⑥燕繼榮：《中國的改革：另一種民主化經(jīng)驗》，《人民論壇》，2007年第8期。從中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會提出社會協(xié)商對話的制度構(gòu)想以來，民主協(xié)商逐漸從國家頂層制度設(shè)計拓展延伸到社會和基層的各個層面，涵蓋社會事務(wù)管理的諸多領(lǐng)域。尤其是在基層治理中，協(xié)商民主顯示出非常強勁的適應(yīng)性和生命力。民主懇談會、民主聽證會、社區(qū)議事會、民情直通車、鄉(xiāng)村論壇等，這些協(xié)商民主的地方性實踐和基層實踐得到大量運用，并且成為當(dāng)前中國民主政治建設(shè)非常值得關(guān)注的現(xiàn)象。隨著協(xié)商民主在國家政治生活中作用的進(jìn)一步發(fā)揮，以及學(xué)界對協(xié)商民主的熱烈討論，黨的十八大首次提出社會主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式，強調(diào)要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。從積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革角度出發(fā)，發(fā)展協(xié)商民主的條件和基礎(chǔ)都較為成熟，以協(xié)商民主推進(jìn)民主監(jiān)督，既是健全民主制度、豐富民主形式的先行步驟，也是能為各方面接受、容易形成共識、推動政治文明的重要措施。無疑，協(xié)商民主是深化社會主義民主政治建設(shè)的重要方向，必將推動改革向縱深發(fā)展并較好保持社會主義政治發(fā)展道路的穩(wěn)定性。

二、基于體制架構(gòu)的協(xié)商民主

發(fā)展社會主義協(xié)商民主，首先要在現(xiàn)行制度架構(gòu)內(nèi)完善協(xié)商民主制度和工作機制。黨委、人大、政府、政協(xié)，在社會主義政治架構(gòu)體系中處于極為重要的位置。通過制度設(shè)計和創(chuàng)新，發(fā)展黨內(nèi)、人大、政府、政協(xié)的協(xié)商民主非常重要。有國外學(xué)者認(rèn)為，法院也是協(xié)商民主的重要場所。①［澳］約翰·S.德雷澤克：《不同領(lǐng)域的協(xié)商民主》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2005年第5期。但美國法院的協(xié)商是有它獨特背景和制度文化的。在中國，法院首要任務(wù)是依法獨立公正行使職權(quán)，協(xié)商是個次要問題，否則易引起不必要的誤解。相對來說，政府的協(xié)商民主更多體現(xiàn)為政府與社會的協(xié)商，政府內(nèi)部的協(xié)商不如說是協(xié)調(diào)，因為它的內(nèi)部雖有區(qū)分，但本質(zhì)是個共同體。而黨內(nèi)、人大和政協(xié)的制度框架內(nèi)，本來就允許黨代表、人大代表、政協(xié)委員代表各方利益。通過黨內(nèi)、人大和政協(xié)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，是可以影響政策走向的。而且，黨內(nèi)和人大的協(xié)商民主，背后都有“投票權(quán)”作支撐，這使得依據(jù)偏好強度進(jìn)行協(xié)調(diào)實現(xiàn)偏好組合更有可能。

黨內(nèi)民主被譽為中國共產(chǎn)黨的生命。在黨章和黨的重要文件中，都強調(diào)要以黨內(nèi)民主帶動人民民主，都強調(diào)要有民主的政治氛圍。發(fā)展黨內(nèi)民主，從實際操作看，可以有先有后，先易后難，逐步推進(jìn)。當(dāng)前，黨內(nèi)的協(xié)商民主，從黨委會、常委會的運作現(xiàn)狀來看，其在決策中扮演著重要的角色。通常，黨委會、常委會成員提出的意見，都會采納到?jīng)Q策中去。因此當(dāng)黨內(nèi)民主決策相對易行時，要不失時機地推進(jìn)協(xié)商民主的深化。比如，在黨的代表大會中，黨代表是協(xié)商主體，黨代表可以在醞釀重大政策時提出自己的意見，并運用自己的投票權(quán)贊成或反對。那么制度設(shè)計的重點就是，如何通過探索完善黨代會常任制，或者尋找發(fā)揮黨代表在閉會期間作用的途徑和形式，讓黨的代表大會更好行使作出重大決策職責(zé)。但畢竟黨的代表大會召開間隔較長，且黨代表人數(shù)相對較多，達(dá)成協(xié)商有許多現(xiàn)實的困難。理論和實踐都證明，團(tuán)隊越小，越容易達(dá)成協(xié)商。因此黨內(nèi)協(xié)商民主，主要還是黨委會和常委會內(nèi)的協(xié)商民主。推進(jìn)黨委會和常委會內(nèi)的協(xié)商民主，首先是要真正發(fā)揮黨委會和常委會的決策作用，制度性地高頻率召開黨委會和常委會（主要是黨委會），不再局限于討論決定重大問題和重要干部票決。其次要完善議事規(guī)則和決策程序，什么問題拿到黨委會和常委會上來討論，如何充分發(fā)揚民主地討論，如何形成共識作出決策，都要有明確的規(guī)定，減少黨內(nèi)“一把手”說了算的制度空間。在民主決策特別是在表決中，黨內(nèi)“一把手”和其他成員的權(quán)力應(yīng)該是對等的。

人大的協(xié)商民主是由它的屬性所決定的。人大是法定的權(quán)力機關(guān)，人大代表是由人民選舉、在各個選區(qū)產(chǎn)生，人大代表代表著兩個方面的利益：一個是地方的利益，人大代表是在選區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的，他要維護(hù)所在選區(qū)的利益；另一個是選他當(dāng)代表的那部分群體的利益，理論上如果他不為這部分群體說話，他就可能會在下次選舉中落選。正因為人大代表代表著兩個利益，為維護(hù)這兩個利益，他必須與其他代表進(jìn)行協(xié)商，今天你做出一些妥協(xié)，明天我做出一些妥協(xié)，實現(xiàn)各自之間的利益最大化。但現(xiàn)在一般所說的人大協(xié)商民主，主要指的是與外部的協(xié)商，包括立法項目協(xié)商、部門職權(quán)協(xié)商等，采取的形式多為座談會、聽證會和個別溝通。②路江通：《地方人大立法中的協(xié)商》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年版，第322-328頁。實際上，作為行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)的法定權(quán)力機關(guān)，其內(nèi)部的民主協(xié)商是非常重要的，立法、監(jiān)督、決定、任免都離不開代表間的相互協(xié)商。人大協(xié)商民主現(xiàn)在遇到的主要問題是，人代會通常是一年才召開一次，每次會期只有幾天，日常工作主要是由人大常委會來行使的。然而受制于人大常委會的規(guī)模、知識和年齡結(jié)構(gòu)，特別是兼職成員較多等因素，與人大這么重要的職權(quán)相比，難以承受人大應(yīng)有職權(quán)之重。因此要更加充分地突出和發(fā)揮人大常委會在協(xié)商民主中的作用，在優(yōu)化人大常委會組成人員層次、結(jié)構(gòu)的同時，能否考慮充實人大常委會的人員。再者，就是要發(fā)揮各個專門委員會的作用。涉及專門委員會對口領(lǐng)域的事項，主要由各專門委員會審議、協(xié)調(diào)。人大代表規(guī)模過于龐大就會削弱決策能力，只有進(jìn)入專門委員會中才能更好地協(xié)商決策。這些改革措施的推進(jìn)，也有利于提高人大代表專職化的比例。人大代表的專職化，能讓人大代表更好代表兩個利益，更好地去協(xié)商對話。

政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)形式。政協(xié)的“協(xié)”，主要指的就是民主協(xié)商，它包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別，①劉佳義：《大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主》，《人民日報》2012年12月24日。本身就是一個各黨派、各界別的議事機關(guān)、協(xié)商機關(guān)。協(xié)商就是政協(xié)的活力源泉，協(xié)商民主在政協(xié)是運用得最為成熟豐富的。政協(xié)是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商的主要平臺。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商，包括與民主黨派的直接協(xié)商和基于政協(xié)平臺的協(xié)商等。從廣義上講，與民主黨派的直接協(xié)商也是多黨合作和政治協(xié)商的重要形式。中國共產(chǎn)黨對這種協(xié)商方式極為重視，現(xiàn)在重大決策出臺前，都會與民主黨派進(jìn)行溝通協(xié)商，聽取民主黨派的意見建議。但在具體實踐中，毫無疑問，政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在廣納群言、廣集民智、增進(jìn)共識、增強合力等方面發(fā)揮的作用更加明顯。所以2006年以來，中央對加強政治協(xié)商多次提出明確要求，特別是黨的十八大報告明確提出要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，各地方也進(jìn)行了積極的探索。政協(xié)的協(xié)商民主，從未來看，可以重點突破的領(lǐng)域，就是做強政協(xié)的民主審議權(quán)力。現(xiàn)行制度框架內(nèi)，政協(xié)履行的是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)。但是存在的一個問題是，如果被監(jiān)督的對象并沒有很好地聽取政協(xié)的意見，該怎么辦？現(xiàn)在似乎并沒有一個反制的制度設(shè)計。那么是否可以考慮加強頂層設(shè)計，上升為國家制度，比如通過立法手段，規(guī)范政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體制度，納入到黨委政府的議事規(guī)則、工作規(guī)則中，制度性地規(guī)范政協(xié)民主審議的權(quán)力，賦予其切實可行的效力。

三、體制與外部的協(xié)商民主

隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，社會治理的主體日益多元化，市場力量和社會力量也成為重要的治理主體。政府與市場、社會的合作日益重要。盡管今天國家體制的力量依然很強大，但它已經(jīng)不可能包辦一切。對于體制內(nèi)的力量來說，它也必須與外部進(jìn)行協(xié)商對話才能有效治理。突出表現(xiàn)為政府機構(gòu)與社會民眾的對話協(xié)商，當(dāng)然也包括人大、政協(xié)等機構(gòu)與社會的協(xié)商，如立法聽證等。政府機構(gòu)與社會的對話協(xié)商現(xiàn)在日益普遍，且形式多元。比如邀請社會代表參加政府會議，某些重要事項通過公共渠道向公眾征求意見，召開各種類型的聽證會等等。但在實踐中存在代表來源單一、信息不對稱、程序不規(guī)范等問題，哪些問題要公開協(xié)商、哪些問題不用公開隨意性較大。因此公眾的參與熱情并不高，對協(xié)商結(jié)果的信任度也不夠。應(yīng)當(dāng)從制度上規(guī)范政府與社會協(xié)商對話的規(guī)則，明確協(xié)商的事項、程序、范圍、頻率、渠道等等；并且要擴(kuò)大參與協(xié)商的對象范圍，通過隨機抽取的方式，從自愿報名者和具有廣泛代表性的數(shù)據(jù)庫中抽取社會協(xié)商代表，使該事項所涉及的各方利益代表都有話可說、參與討論。

政府與社會的協(xié)商對話中，需要關(guān)注一種特殊的類型，即涉及公共領(lǐng)域社會行動的對話協(xié)商。德雷澤克在回顧和分析美國公民權(quán)利運動、環(huán)保主義、女性主義等公共領(lǐng)域社會行動的協(xié)商民主后指出，“關(guān)注社會發(fā)展軌跡的社會批判總是源于非正式的公共領(lǐng)域，而不是源于國家制度”，“這些運動及其領(lǐng)導(dǎo)階層最終都受到國家的重視，結(jié)果國家的自身特性也得以改變”。②［澳］約翰·S.德雷澤克：《不同領(lǐng)域的協(xié)商民主》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2005年第5期。隨著社會的分化壯大，民眾對自身利益的覺醒和重視，公共領(lǐng)域的社會行動在中國也已經(jīng)出現(xiàn)，比較有代表性的是環(huán)保方面的“鄰避運動”、抵制拆遷的維權(quán)運動等，有些地方的公共領(lǐng)域社會行動甚至引起很大風(fēng)波，比如廈門抵制PX項目建設(shè)、什邡抵制鉬銅項目建設(shè)、啟東抵制日企排海工程建設(shè)等。廈門、什邡、啟東的“鄰避運動”引發(fā)風(fēng)波的原因，并不僅僅因為重大項目決策信息不夠透明，更主要的是政府缺乏與社會行動協(xié)商對話的平臺和渠道。當(dāng)這些社會行動的訴求無法通過制度渠道表達(dá)外，它就極容易走向街頭表達(dá)。公共領(lǐng)域社會行動可以視作為一種預(yù)警系統(tǒng)，它發(fā)出了社會對某種問題格外關(guān)注的信號。同時，公共領(lǐng)域的社會行動訴求是社會性的，不是政治性的，不能把它混淆為政治運動。作為決策者要有辨別能力，要有包容之心。如果認(rèn)為這些社會行動無足輕重，要鬧就讓它鬧，或者索性嚴(yán)厲壓制它，那它就可能真的轉(zhuǎn)化為政治取向的運動。對待這種公共領(lǐng)域社會行動最好的辦法，就是決策部門通過政策設(shè)置、機制創(chuàng)新，將其納入到與社會的協(xié)商對話架構(gòu)中來。社會各界對此類社會行動關(guān)注問題進(jìn)行討論，這并不會使問題激化或影響穩(wěn)定。相反各個方面意見得到充分表達(dá)以后，有利于民眾更加清醒地看待議題。對協(xié)商各方來說，在討論中他們的意見可以得到修正，比如說某些溫和派會修改它的訴求以形成妥協(xié)的結(jié)果。相當(dāng)多的時候，理性協(xié)商討論的結(jié)果是有利于決策者的，民眾對決策者的決策會更加支持，而不是“老不信”?？傊?，在公共領(lǐng)域社會行動上的民主協(xié)商，怎么都比藏著掖著要強。掌握公權(quán)力的體制精英，應(yīng)該有充分自信開展這些議題的民主協(xié)商。

四、基于基層自治的協(xié)商民主

社區(qū)作為特定地域內(nèi)人們生活的共同體，它本身具有很強的自治性。在中國傳統(tǒng)政治中，“皇權(quán)不下縣”，縣級以下的地方主要依靠鄉(xiāng)紳自治。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政治和社會結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，城市社區(qū)和農(nóng)村基層民間力量興起、行政力量式微。然而在思維慣性和行為慣性下，行政力量依然有著包辦一切事物的沖動。這導(dǎo)致不少本來可以通過基層自治由民間內(nèi)部解決的問題，由于行政力量的插手，把矛盾引向了行政力量，造成或加劇了政府與民間的對立。引入?yún)f(xié)商民主的機制，倡導(dǎo)公民自由平等的對話討論、參與公共決策，對于潤滑政府與民間社會的關(guān)系，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)基層的自治能力，有著極為現(xiàn)實的意義。并且在社區(qū)和村鎮(zhèn)這個相對較小范圍內(nèi)，協(xié)商民主有著更加可以操作的空間和更易見效的結(jié)果。譚青山對中國村民自治的研究表明，協(xié)商民主與強化村民自治、擴(kuò)大村民決策參與有著確切的聯(lián)系。①譚青山：《中國協(xié)商民主和村民自治》，陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年版，第175-193頁。從近年來的實踐看，引起社會各界關(guān)注的地方性協(xié)商民主亮點，往往是基于基層自治的協(xié)商民主試驗。這里，就三種可能的基層協(xié)商民主作分析。

在很多基層事務(wù)中，政府并沒有其特殊的利益。在這些事務(wù)中，政府基于它的職責(zé)不得不協(xié)調(diào)各種關(guān)系，而它并不能得到任何好處；或者是眾人之間的內(nèi)部事務(wù)因為渠道、意愿等種種因素，他們自己內(nèi)部難以解決，需要尋找仲裁者幫助協(xié)調(diào)。在類似這種情況下，政府是中立的，它可以通過協(xié)商民主機制發(fā)動利益相關(guān)者充分討論、相互交易，最終達(dá)成妥協(xié)諒解。杭州曾經(jīng)做過類似的一個實驗，在危舊房改善后的廁所分配方案上，由于當(dāng)事三戶人家因歷史過節(jié)、缺乏溝通等原因難以達(dá)成一致時，由政府搭建民主協(xié)商平臺發(fā)動討論，提出多方案供選擇，最終使當(dāng)事者相互作出讓步，解決了問題。這個實驗中涉及的是三戶人家，如果把它放大到十倍甚至更大些，同樣具有可操作性。在這個民主協(xié)商機制中，政府要做的就是創(chuàng)造條件為當(dāng)事方提供討論的空間，讓他們就特定問題進(jìn)行充分討論。除了當(dāng)事各方論述以外，也可以邀請非當(dāng)事雙方從局外人的角度闡述他們對問題的看法，以及邀請專家陳述觀點等，為當(dāng)事方提供外部意見參考并可形成某種程度上的外部壓力。通過坦率的討論和仔細(xì)的思考，再加上存在的某種外部壓力以及對外來的期望，當(dāng)事雙方很可能在協(xié)商過程中修正自己的偏見，根據(jù)相互所需達(dá)成妥協(xié)。對政府來說，在這種機制下它避免了直接卷入矛盾，也通過中立協(xié)調(diào)提高了公信力，是一種雙贏。

當(dāng)然更多的基層事務(wù)，是既有政府的利益，也有社會的利益。在處理這些事務(wù)時，更需要搭建協(xié)商對話的平臺。因為社會越分化、基層越自治，社區(qū)內(nèi)部的利益就會更加顯現(xiàn)。當(dāng)某種力量把持基層事務(wù)時，就會引起其他利益方的不滿。當(dāng)大家各說各話，就無法達(dá)成決策共識，會導(dǎo)致基層癱瘓。所以在處理類似事務(wù)時，政府要主動搭建協(xié)商平臺，用包容的心態(tài)讓大家充分發(fā)表意見。在這個民主協(xié)商平臺下，政府與公眾以及各種社會團(tuán)體是平等的。政府可以提出自己的方案，提交決策討論；公眾包括各種社會團(tuán)體也都可以提出修改意見或各種不同的方案。甚至政府如果沒有好的方案，可以根據(jù)需要附和某方提出的方案。這種討論不會影響政府的威信，反而有利于實現(xiàn)基層的平衡。因為對基層政府、公眾和社會團(tuán)體來說，他們之間的關(guān)系是長期的又是穩(wěn)定的——對公眾來說尤其如此，這是他們的家園，需要今天我讓一步換取明天你讓一步。而且公開理性的討論有利于消除激進(jìn)的主張，這就有了更好的交換基礎(chǔ)。所以政府也要懂得通過協(xié)商作出讓步，爭取在未來的事項中換取公眾的支持。公眾也會因為同樣的原因，幫助政府推動工作。

在農(nóng)村村級選舉中，村民已經(jīng)有了直選村委會成員的權(quán)利。村民手中有了選票，參加村級事務(wù)的意愿自然增強。法律規(guī)定，村民大會是村民自治的最高權(quán)力機關(guān)。但是，讓所有村民都通過村民大會作出決策，既是無效率的，也是不可能高頻率召開的。取代村民大會發(fā)揮實質(zhì)性作用的機構(gòu)是村民代表大會。村民代表由村民選出，代表村民在代表大會中作出重要決策，它的決策具有合法性。在實踐中，村民代表大會已經(jīng)成為村黨支部、村民委員會之外重要的村級機構(gòu)。村民代表往往是那些熟悉和熱心村級事務(wù)且有一定能力的村民，比如村里的企業(yè)家、經(jīng)商人員或者有威望的長者等等。他們組成了一個類似委員會的機構(gòu)，對村民委員會或村黨支部進(jìn)行監(jiān)督或檢查。但在那些村民委員會或村黨支部“當(dāng)家人”較為強勢的村里，村民代表大會往往起著點綴的作用。村民代表大會不是履行投票儀式的場所，而是村民自治的“穩(wěn)壓器”、“減震器”。所以村民代表大會的運作要制度化、規(guī)范化，應(yīng)作為一個重要的協(xié)商場所用來自由討論涉及村級發(fā)展的有關(guān)重要事項。它可以根據(jù)自己的需要而不是命令或操縱選擇議題推動進(jìn)程，它作出的決定要能讓村民委員會執(zhí)行。比如，是否可以考慮那些必須由村民大會通過的事項轉(zhuǎn)由村民代表大會行使，增強它對村民委員會的制約并提高效率。

五、協(xié)商民主所需的系統(tǒng)配套

發(fā)展社會主義民主政治和推進(jìn)政治體制改革在今天已不可能再單兵突進(jìn)，協(xié)商民主只是通向其中的重要路徑。其他改革措施只要條件具備就要深入推進(jìn)，以改革措施支持改革措施。同樣，協(xié)商民主也需要其他改革措施的配套，否則協(xié)商民主就難以落到實處、取得成效。在這些系統(tǒng)性的配套措施中，最為突出的是要解決以下問題。

首先，建構(gòu)良性博弈機制。協(xié)商需要解決“憑什么協(xié)商”的問題，也就是要有博弈的機制。協(xié)商是雙方主體基于平等自愿的協(xié)商。當(dāng)今的制度框架下，掌握公權(quán)力的部門是強勢主體。對社會來說，它沒有討價還價的力量。如果權(quán)力部門想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，小事與你協(xié)商，大事就不協(xié)商，這樣協(xié)商民主就會流于形式，也會造成政府公信力的下降。因此要增加社會博弈的手段，讓社會可以更好地與公共部門討價還價。實際上，近年來已經(jīng)有過不少類似的嘗試，但總的看來仍可以加強。比如，在政府績效考評中增加公眾的分值，請公眾代表或者以隨機的方式請公眾對政府當(dāng)年的作為作出評估，或者在重大工作、重大項目推進(jìn)過程中，讓利益相關(guān)方來評議、打分，這些社會參與的結(jié)果都可能影響政府部門工作人員的收入和獎金，影響到官員的升遷，這樣的話公共部門就會考慮要傾聽公眾的意見、與公眾進(jìn)行溝通協(xié)商。

其次，培育社會組織。與強大的國家力量和市場力量面對，個人是渺小的，沒有力量單個與它們進(jìn)行協(xié)商。要實現(xiàn)社會與政府有效率、有力量的協(xié)商，必須允許建立各種各樣的社會組織。社會組織不是洪水猛獸，不能因為社會組織有點不同的意見就視為異己。社會組織與國外組織有些交流合作，也應(yīng)客觀理性看待分析。政府戴上墨鏡看社會組織，社會組織就會是黑色的；拿掉墨鏡看社會組織，就會還原社會組織的本色。社會組織的宗旨是形形色色的，可能是慈善的、環(huán)保的、或者是維護(hù)勞動者權(quán)益的等等，它聯(lián)系著關(guān)心這些事務(wù)的社會公眾。要推動這些社會事務(wù)，想贏得公眾的配合，就需要與這些社會機構(gòu)合作協(xié)商，讓它們當(dāng)黨和政府的幫手。所以要放寬對社會機構(gòu)的束縛，通過修改法律或制度減免非營利性組織的稅費，允許它們進(jìn)入政府合作項目等等，扶持社會組織的成長。

再次，保證司法公正。要有保證協(xié)商的法律環(huán)境，當(dāng)各方協(xié)商不成的時候可以通過法律手段解決。當(dāng)某部分公眾認(rèn)為協(xié)商后的決策出臺會影響這部分人的權(quán)益，或者是認(rèn)為決策者在涉及公眾利益的事項上沒有給予協(xié)商的空間，法律應(yīng)當(dāng)保證他們提出訴訟或仲裁的權(quán)利。在實踐中多為公眾針對政府決策、政府行為的訴訟。但遺憾的是，很多時候司法機關(guān)并不能保證公眾的這種訴訟權(quán)利，在有些地方這種訴訟行為可能會給當(dāng)事人帶來牢獄之災(zāi)。當(dāng)司法成為“權(quán)力的家丁”的時候，公眾就會選擇“信訪不信法”，選擇采取極端的方法表達(dá)意愿，極端主義者就會站到前臺與當(dāng)政者唱對頭戲。法律是穩(wěn)定最大的保障。只有獨立公正的司法裁決，才能在協(xié)商之外達(dá)成社會和政府“最大的公約數(shù)”。

最后，政府信息公開。只有公眾掌握充足的信息，它才能更好地參與決策。只要是不影響國家和公共安全的信息，政府就應(yīng)該盡量公開?，F(xiàn)在政府信息公開的空間還較大。特別是在某些地方，有些必須公開的信息它不想公開，就找個隱蔽的角落公開。還有很多本可以公開的信息以國家秘密的名義拒絕公開，比如很多地方的財政預(yù)算，說財政預(yù)算是國家秘密，在世界上其他國家是幾乎看不到的。今后政務(wù)信息公開的范圍還要擴(kuò)大，包括涉及社會公眾的黨委決策信息也要盡量公開；不能把應(yīng)當(dāng)對公眾公開的信息都說成是國家秘密，國家秘密必須是真正的國家秘密，國家秘密太濫就可能導(dǎo)致沒有秘密；也要拓寬政府信息公開的渠道，充分運用信息技術(shù)，讓公眾方便查詢。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者倪偉俊，男，中共杭州市委政策研究室副處長（杭州 310026）。