□郭文富　陸燕飛

關于職業(yè)教育經(jīng)費保障問題的調研分析

□郭文富陸燕飛

調研發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育經(jīng)費保障機制存在的問題已引起各方關注：職業(yè)院校一線教師認為經(jīng)費不足是職業(yè)教育辦學標準不達標的重要原因，基礎能力建設和內(nèi)涵提升所需經(jīng)費有待提高；業(yè)內(nèi)專家認為公共財政投入不足、未建立生均經(jīng)費撥款標準、行業(yè)企業(yè)投入不足是當前最突出的問題；學校方面則認為主要問題在于基建經(jīng)費緊張、（生均）財政撥款不足、債務壓力較大、發(fā)展性經(jīng)費短缺、學費收費偏低等。目前各地正在積極應對，其做法有助于引發(fā)形成對策思考。

職業(yè)教育；經(jīng)費保障；問題；調研

為進一步摸清我國中等和高等職業(yè)教育在經(jīng)費保障方面所面臨的具體問題和各地的應對措施，找出建立職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的優(yōu)先事項，我們對部分地區(qū)和學校開展了實地調研，向職業(yè)院校、一線教師和業(yè)界專家發(fā)放問卷、進行訪談和座談等；系統(tǒng)梳理了全國31個省、市、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團的 《高等職業(yè)教育質量年度報告（2014年）》，以及全國1283所高職院校填報的相關數(shù)據(jù)。通過調研分析，課題組看到我國職業(yè)教育經(jīng)費保障機制中存在的問題已引起各方面的關注和積極應對，由此可從中梳理出一些好的思路和做法。

一、對職業(yè)院校一線教師的問卷調研

2012年2-3月，課題組開展關于“職業(yè)教育經(jīng)費保障機制”的專題調研，主要采用現(xiàn)場調研（現(xiàn)場作答，現(xiàn)場回收）與實地調查相結合的方式進行。調研范圍主要覆蓋廣東、云南、山東、遼寧四個省份的33所職業(yè)院校，其中中職學校18所、高職學校15所。學校類型涵蓋高職國家示范（骨干）校、中職國家示范校、普通職業(yè)院校等，其中中職學校包括普通中專、職業(yè)高中和技工學校；調研對象為每所學校的3位骨干教師，包括分管教學的副校長和專業(yè)帶頭人；調研現(xiàn)場共發(fā)放問卷96份，回收83份，回收率86%。

（一）經(jīng)費不足是職業(yè)教育辦學標準不達標的重要原因

被調研者普遍認為，職業(yè)教育經(jīng)費保障與職業(yè)院?；巨k學標準之間還存在一定缺口。當前，大多數(shù)教師知曉國家對中職或高職學校設置標準的要求，但有超過一半的教師認為學校存在由于經(jīng)費不足而導致的指標標準不達標。主要包括占地面積、建筑面積、教學場所、實習實訓設備、生師比、雙師型教師等，而其中尤為突出的是基礎建設方面的指標，比如占地面積、建筑面積、教學場所以及實習實訓設備。大家認識到職業(yè)教育生均公用經(jīng)費基本標準能夠起到重要作用，但建立職業(yè)教育生均公用經(jīng)費基本標準的地區(qū)還不多；而在已建立了該標準的地區(qū)，超過三分之二的教師認為能夠滿足學?；驅I(yè)的基本運行需求。

（二）職業(yè)教育基礎能力建設和內(nèi)涵提升所需各項經(jīng)費大多需要提高

在學生實踐課所占比例較高的情況下，購置設備設施的經(jīng)費需要進一步加大。超過一半的教師認為學生的實踐課時所占比例大于50%，三分之一的教師認為學生的實踐課時所占比例在30%至50%之間。但是，教師認為購置設備設施的經(jīng)費充裕和非常充裕的僅占13%，而認為有點緊張和非常緊張的比例卻高達63%。學校的公用經(jīng)費仍需要進一步提高。公用經(jīng)費主要是指水費、電費等維持學校日常運行的費用，是學校日常運行的底線費用，然而在調查中，“有點緊張，勉強能夠維持學校教學的正常運行”和“非常緊張，很難維持學校教學的正常運行”所占比例接近三分之一。

（三）職業(yè)院校的人員經(jīng)費需要進一步提高，以達到相應階段普通院校的水平

60%的教師認為職業(yè)院校的福利待遇與相應階段普通院校（普通高中/普通本科）相比要略低或低很多。但另一方面，職業(yè)教育的生源質量相對普通教育要低，職業(yè)院校的教師相對就承擔更多的社會責任和社會壓力，而其成就感也偏低。學校經(jīng)費劃撥是兼職教師經(jīng)費的主要來源，企業(yè)投入明顯不足。學校用于聘請兼職教師的經(jīng)費主要來源包括學校經(jīng)費劃撥、政府設立專項資金、企業(yè)投入等。其中，92.1%的教師認為學校經(jīng)費劃撥是兼職教師經(jīng)費的主要來源，企業(yè)投入明顯不足，基本上沒有企業(yè)會為學校聘請兼職教師支付費用。對于聘請兼職教師的經(jīng)費使用情況，57%的教師認為僅能聘請急需的兼職教師，認為基本能夠聘請充足的兼職教師的比例為33%，認為能夠聘請充足的兼職教師的比例為10%。教師們認為目前在經(jīng)費保障方面最薄弱的環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在設備設施經(jīng)費、基本建設經(jīng)費、師資隊伍建設費、專業(yè)建設與課程改革經(jīng)費，所選比例分別達到80.0%、53.8%、66.2%、72.3%，均超過一半。

（四）經(jīng)費收入來源渠道較窄，建議加大政府投入，拓寬經(jīng)費收入渠道

對于學校的經(jīng)費收入，大多數(shù)教師表示學校經(jīng)費收入主要靠學生的學費，政府投入偏少；同時，一些教師表示當前收入來源單一，“學校收費較難，社會捐助不多，企業(yè)不愿投入，家庭又不能投入，應完善合理的分擔機制，完善學校服務社會創(chuàng)收機制”；一些教師還表示，行業(yè)辦的院校主管部門沒有教育經(jīng)費投入渠道，建議明確主管部門的投資渠道和比例，加大扶持力度。此外，教師普遍表示，與相應階段的普通教育相比（普通高中/普通本科），學生年收費標準偏低。有的教師也表示，“從數(shù)字上看，中職學校收費可能略高，但因職業(yè)教育所需費用高于普通教育，故從利用上來說，遠遠低于普通教育”。這也從側面反映了學校對學生學費的依賴性。

（五）承擔經(jīng)費保障的主要責任者，中職應是政府，高職則應是舉辦者

教師們對職業(yè)教育經(jīng)費保障機制所應承擔主要責任的主體具有較為一致的意見。大家普遍認為：對于中等職業(yè)教育的經(jīng)費保障機制，政府應承擔主要責任；而對于高等職業(yè)教育的經(jīng)費保障機制，則舉辦者應當承擔主要責任。

二、對職業(yè)教育領域部分業(yè)內(nèi)專家的調研

在對一線教師調研的基礎上，為進一步摸清中等和高等職業(yè)教育經(jīng)費投入現(xiàn)狀，找出職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的優(yōu)先事項，課題組又采用了問卷和訪談相結合的方式向全國職業(yè)教育領域的部分專家學者開展調研，共有18位職業(yè)教育研究專家填寫問卷和接受訪談。采用SPSS多元統(tǒng)計軟件分析后，得出結果如下。

（一）中等職業(yè)教育經(jīng)費投入的主要問題

業(yè)界專家?guī)缀跻恢抡J為，中等職業(yè)教育經(jīng)費投入的最主要問題是公共財政經(jīng)費投入總量不足，平均數(shù)分值達到2.72；其次是未建立生均財政撥款標準，平均數(shù)分值為2.67；行業(yè)、企業(yè)投入不足、專項經(jīng)費管理及教育費附加落實不到位等問題也相對比較突出，平均數(shù)值依次為2.39、2.28和2.22；國家助學金和免學費監(jiān)管不嚴和社會捐贈渠道不暢從專家們的問卷反饋來看還不算是中等職業(yè)學校經(jīng)費投入的突出問題，平均分值分別是1.94和1.83（見表1）。

表1　中等職業(yè)教育經(jīng)費投入主要問題情況

（二）高等職業(yè)教育經(jīng)費投入的主要問題

高等職業(yè)教育經(jīng)費投入的主要問題與中等職業(yè)教育情況頗為相似，最突出的仍然是公共財政投入總量不足和未建立生均財政撥款標準，平均分值分別高達2.72和2.61；其次是行業(yè)、企業(yè)投入不足在高等職業(yè)教育經(jīng)費投入問題中也需要引起重視，平均分值為2.33；接下來是專項經(jīng)費管理和學費占比偏高的問題，它們處在不太重要和比較重要之間，平均分值分別是2.06及2.00；最后是高職院校的社會服務回報及高職學校設立基金機制的問題，受訪專家普遍認為這兩個問題在高職教育經(jīng)費投入中不太重要，平均分值都是1.78（見表2）。

表2　高等職業(yè)教育經(jīng)費投入主要問題統(tǒng)計情況

（三）職業(yè)教育經(jīng)費保障機制優(yōu)先事項

通過SPSS軟件統(tǒng)計分析專家打分問卷，顯示在問卷所列出的7個優(yōu)先事項中，普遍打分較高，平均分值都在2.00以上，最需要優(yōu)先發(fā)展的保障機制與中高職教育投入主要問題的現(xiàn)狀相當吻合，即建立公共財政經(jīng)費投入機制和建立生均經(jīng)費標準撥付機制，平均分值高達2.89和2.78；相對比較重要的優(yōu)先事項有政策執(zhí)行的問責機制（平均分值為2.67），鼓勵行業(yè)、企業(yè)投入的稅收優(yōu)惠政策和經(jīng)費投入使用的績效機制（平均分值都為2.50）。相對而言，專項經(jīng)費使用的管理機制與社會捐贈激勵機制的重要性稍低，但平均分值也分別達到2.22與2.00（見表3）。

表3　職業(yè)教育經(jīng)費保障機制優(yōu)先事項統(tǒng)計情況

三、對各省高職院校的抽樣調研

教育部職成教司于2012年10月下發(fā)《關于開展高等職業(yè)教育經(jīng)費投入體系調研的通知》（教職成司函﹝2012﹞198號）。調研以問卷的形式下發(fā)，各省級教育行政部門按抽樣原則組織選擇本省域內(nèi)一定數(shù)量的高等職業(yè)學校填報。最終，回收問卷范圍覆蓋全國30個省、自治區(qū)、直轄市（海南除外），共抽樣調研192所高職院校，占當年1297所高職院校的比例為15%。從問卷分析看，高職院校反映了以下經(jīng)費問題。

（一）基建經(jīng)費緊張

總體上看，政府在保障基建經(jīng)費方面采取的措施包括統(tǒng)籌規(guī)劃、專項投入，政府擔保貸款，補貼債務利息，化解高校債務，置換老校區(qū)建設新校區(qū)，從教育費附加中撥付基建資金等等。但在學校來看，目前還遠遠不夠，許多學校認為基礎設施建設基本要靠學院自籌資金來解決，尤其是一些高職院校新校區(qū)建設，導致學校經(jīng)費資金嚴重不足，債臺高筑。比如，浙江工業(yè)職業(yè)技術學院鏡湖分校區(qū)建設工程總投資8億元，均需學校自籌解決，致使學?；窘ㄔO經(jīng)費非常緊張。

（二）（生均）財政撥款不足

目前來看，學校的經(jīng)費來源主要由財政撥款和學雜費收入構成。對于財政撥款，學校認為目前存在的主要問題是：其一經(jīng)費撥款標準偏低。如柳州職業(yè)技術學院生均公用經(jīng)費撥款標準僅有415元/生年、聘用人員經(jīng)費撥款標準僅有2.6萬元/人年，遠低于實際需要。其二生均撥款水平與普通本科高校差距很大，不能滿足學院進一步上水平、上臺階的發(fā)展要求。如遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院，作為國家示范校，按照教育部、財政部明確要求其生均財政撥款要達到本省的本科生均撥款標準，遼寧省本科生均財政撥款標準已達到12000元，但該學院生均財政撥款僅為6500元左右。其三財政撥款多年保持不變或者增幅太小。比如，重慶電力高等專科學校，市財政、主辦方對其經(jīng)常性撥款基數(shù)多年來一直保持不變；淮南職業(yè)技術學院，舉辦單位對學院的辦學經(jīng)費補貼是多年前（按2005年基數(shù)）核定的并一直保持不變；湖南大眾傳媒職業(yè)技術學院，財政經(jīng)常性撥款增幅小，近三年經(jīng)常性撥款基本保持在3000萬元左右。其四專項資金方面，業(yè)務類專項資金少，發(fā)展類、基建類專項資金申請困難。

（三）債務壓力較大

近20%的學校認為債務壓力大，其形成原因包括新校區(qū)建設、改善辦學條件、重點專業(yè)項目建設、師資隊伍建設等等。比如，湖北某學院認為，在國家宏觀政策不斷變化下，學校債務風險日益加大。2011年年底，學院銀行借款總額36520萬元，年支付利息大約2300萬元，沉重的債務壓力制約著學校事業(yè)的發(fā)展。2012年省財政廳、教育廳加大了高校借款的監(jiān)控力度，包括借新還舊，“深深考驗著學校的資金鏈”。

（四）發(fā)展性經(jīng)費短缺

有15%的學校認為發(fā)展性經(jīng)費短缺，突出表現(xiàn)為學校在維持正常運轉開支后，沒有更多資金可用于發(fā)展和內(nèi)涵建設，無法籌措到更多的資金用于改善辦學條件、師資隊伍建設、實訓基地建設以及科研項目支出等。因此，學校希望政府加大對職業(yè)院校實習實訓基地建設、師資培訓、專業(yè)設備投入、人才培養(yǎng)模式改革等的專項投入。

（五）學費收費偏低

作為學校經(jīng)費來源的兩大渠道之一，一些學校認為學費收費偏低。調研發(fā)現(xiàn)：超過三成的學校（70所）認為，應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)或者高職教育生均培養(yǎng)成本較高的實際適時調整學費標準。尤其是一些學校提出，現(xiàn)執(zhí)行收費標準為十余年前制定，收費標準已經(jīng)遠遠不能彌補學校實際生均培養(yǎng)成本。比如，貴州某學院認為學費收費標準過低，各專業(yè)生均收費2600元；湖南某學院認為學雜費十年基本未變，非稅收入增加有限，適當提高學費、住宿費標準可以部分解決政府投入不足的問題，提高職業(yè)院校的造血機能。約十分之一的學校認為，應該加大財政投入降低學費標準。如有學校認為，高職生絕大部分來自農(nóng)村，家庭條件較差，應該減免高職學費，加快自然勞動力轉換為人力資源的進度；有學校認為，學費政策的改革不能單從提高收費標準方面去考慮，居民收入水平的提高可適當考慮提高收費標準，但要充分考慮廣大農(nóng)村家庭的收入不平衡問題，要讓普通家庭的孩子也能夠接受良好的教育。此外，民辦學校希望以市場指導價格的教育收費備案制取代現(xiàn)行的收費審批制度。如有學校認為，民辦學校是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，置身于市場經(jīng)濟而生存，既要遵循教育規(guī)律又要遵循市場規(guī)律。學費定價應按市場規(guī)律辦事，由學校統(tǒng)籌，不同于公辦職校按專業(yè)培養(yǎng)成本定額的財政撥款制度。同時，政府部門要加強對民辦學校進行監(jiān)督檢查和評比，以確保有特色、高水平的民辦學校脫穎而出。

四、調研中得到的啟示與相關建議

在調研中我們了解到，事實上近年來各地政府和教育主管部門正在圍繞建立生均經(jīng)費標準打造職業(yè)教育經(jīng)費保障機制，積極探索通過機制創(chuàng)新保障教育經(jīng)費充足，促進職業(yè)教育經(jīng)費投入穩(wěn)步增長。從他們的實踐做法和經(jīng)驗來看，可以給予我們很多有益的啟示。

（一）對完善職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的啟示

調研結果進一步證明了我國職業(yè)教育經(jīng)費保障機制不夠完善。以高職教育為例，公辦院校經(jīng)費主要來源于政府撥款和學費，而民辦院校則只有學費收入是主要來源。由此可見，“舉辦者投入為主、受教育者分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制”遠未形成，尤其是高職院校對于經(jīng)費投入又自身關切，因此，完善經(jīng)費保障機制需要重點關注。目前學校在經(jīng)費方面面臨的主要問題包括，基建經(jīng)費緊張、財政撥款不足、債務壓力較大、發(fā)展性經(jīng)費短缺、學費收費偏低等。而不同舉辦方的職業(yè)院校具有自身特殊性，完善經(jīng)費保障機制應有不同側重點。比如，企業(yè)辦學較少享受到政府直管公辦院校的財政經(jīng)費支持，也享受不到民辦學校學生高收費等有關政策支持。民辦院校教育經(jīng)費主要來源于學費，而學費遠遠低于培養(yǎng)成本，資金不足成為制約民辦學校內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、優(yōu)質發(fā)展的根本問題。至于專項經(jīng)費投入，可以成為職業(yè)教育經(jīng)費保障的重要組成部分，但需要進一步優(yōu)化投入結構。由于專項經(jīng)費投入數(shù)量較大，尤其是省市本級投入，體現(xiàn)了地方發(fā)展職業(yè)教育的主體責任，但是其投入結構、投入分配有待優(yōu)化：一是學校之間的分配要優(yōu)化，二是投入重點項目要優(yōu)化。

我們從專家調研中可以發(fā)現(xiàn)，“未建立生均財政撥款標準”和“要建立生均經(jīng)費標準撥付機制”正在成為業(yè)界共識的問題和對策；而職業(yè)院校的抽樣調查也反映了“生均財政撥款職業(yè)教育基礎能力建設和內(nèi)涵提升所需各項經(jīng)費大多需要提高”等問題。目前，各地政府和教育主管部門正在以建立生均經(jīng)費撥款標準為抓手，積極推進“以公共財政為主”的職業(yè)教育經(jīng)費保障機制建設。我們認為，建立公共財政經(jīng)費投入機制和生均經(jīng)費標準撥付機制是職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的優(yōu)先事項。從對職業(yè)教育研究專家調研來看，職業(yè)教育經(jīng)費保障機制優(yōu)先事項的前三位是建立公共財政經(jīng)費投入機制、建立生均經(jīng)費標準撥付機制，以及政策執(zhí)行的問責機制?？梢姡l(fā)揮政府的主導、導向作用是完善職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的基礎性、引領性工作。

（二）完善職業(yè)教育經(jīng)費保障機制的對策建議

進入“十二五”以來，國家以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，對加快培養(yǎng)高素質勞動者和技能型人才提出了新的要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》明確提出，“健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入”，對保障職業(yè)教育經(jīng)費投入作出了重要部署；2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》進一步要求，“完善經(jīng)費穩(wěn)定投入機制”、“健全社會力量投入的激勵政策”、“完善資助政策體系”等。根據(jù)調研分析，我們對完善職業(yè)教育經(jīng)費保障機制提出如下建議：

一是發(fā)揮政府主導作用，加大政府對職業(yè)教育的投入力度。《職業(yè)教育法》規(guī)定，“各級人民政府、國務院有關部門用于舉辦職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構的財政性經(jīng)費應當逐步增長”。各級政府要加大對高職教育財政撥款的力度，建立合理的預算撥款制度，努力做到經(jīng)費投入與事業(yè)發(fā)展相對應。在政府主導下，建立中等職業(yè)教育政府、行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量依法籌集經(jīng)費的機制；建立高等職業(yè)教育以舉辦者投入為主、受教育者分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制。

二是發(fā)揮社會力量的支撐作用，促進形成多元化投資職業(yè)教育的格局。擴大社會資源進入職業(yè)教育途徑，積極鼓勵和引導企事業(yè)單位、社會團體和個人以各種形式參與職業(yè)教育，形成多元投資主體和多元融資渠道，改善公共財政嚴重不足的狀況，并在審批、銀行放貸、土地使用等方面提供優(yōu)惠。要充分運用市場機制和政策激勵的方式調動捐贈者的積極性，逐步形成政府、社會力量、企業(yè)等共同投入的多渠道經(jīng)費保障機制。

三是完善家庭經(jīng)濟困難學生資助政策，逐步實施中等職業(yè)教育免費措施。對于高職教育，進一步完善貧困學生（地區(qū)）助學制度，逐步實現(xiàn)全覆蓋。安排財政經(jīng)費，對于接受高等職業(yè)教育的農(nóng)村貧困家庭、城鎮(zhèn)低收入家庭子女（尤其是中西部地區(qū)）實施減免學費政策；對于中職教育，加大投入，全面實施中等職業(yè)教育免費措施。

四是加快職業(yè)教育辦學標準化建設。要進一步加大對職業(yè)教育的投入，引導優(yōu)質資源投向職業(yè)教育，加快職業(yè)院校辦學條件的標準化建設，包括校舍條件標準、實踐教學的儀器設備條件標準和教師任職資格標準建設，使辦學條件適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。同時，各地要積極貫徹國家教育規(guī)劃綱要中制定的 “生均經(jīng)費基本標準和生均財政撥款基本標準”要求，制定高等職業(yè)教育生均經(jīng)費標準。

五是支持職業(yè)教育發(fā)展項目實施。目前，專項經(jīng)費是職業(yè)教育經(jīng)費收入的重要來源之一，在學生獎助學金、學校建設、專業(yè)建設、實訓基地建設、教師隊伍建設等方面發(fā)揮了重要作用，學校也對下一步專項經(jīng)費投入充滿了期待。因此，需要進一步發(fā)揮專項經(jīng)費的導向性和靈活性，尤其是在教師隊伍建設、實訓基地建設、專業(yè)建設、基礎設施建設、課程建設與教學改革等領域，使其成為職業(yè)教育經(jīng)費保障機制建設中的一股機動而又靈活的重要力量。

六是加強經(jīng)費投入績效評價。國家教育規(guī)劃綱要明確要求“加強經(jīng)費管理”；“加強經(jīng)費使用監(jiān)督，強化重大項目建設和經(jīng)費使用全過程審計，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效”；“建立經(jīng)費使用績效評價制度，加強重大項目經(jīng)費使用考評”。為確保教育教學質量，職業(yè)教育的經(jīng)費投入需要開展更加有效的績效評價，激勵各職業(yè)院校樹立對公共財政資金的責任意識、效益意識。

責任編輯肖稱萍

郭文富（1986-），男，上海師范大學教育學院博士生，上海市教育科學研究院職業(yè)教育與成人教育研究所助理研究員；陸燕飛（1984-），女，上海市教育科學研究院職業(yè)教育與成人教育研究所研究實習員，教育學碩士。

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1001-7518（2015）07-0025-05