范陽(yáng)東

（廣州醫(yī)科大學(xué)　衛(wèi)生管理學(xué)院，廣東　廣州　510182）

趨同治理模式下環(huán)境政策的情境化和合法化

范陽(yáng)東

（廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，廣東廣州510182）

環(huán)境治理模式在不斷演變發(fā)展過(guò)程中逐步出現(xiàn)全球趨同之勢(shì)，即為環(huán)境公共治理模式。而各國(guó)環(huán)境政策在伴隨環(huán)境治理模式變遷的過(guò)程中，也呈現(xiàn)綜合化且政策工具趨于相似的特征。環(huán)境政策工具在不同國(guó)家和地區(qū)實(shí)施的過(guò)程中與各個(gè)國(guó)家和各地方的情境深度融合并相互適應(yīng)的過(guò)程即為環(huán)境政策情境化。而環(huán)境政策不斷提升并實(shí)現(xiàn)其合法性的過(guò)程稱為環(huán)境政策合法化。通過(guò)環(huán)境政策情境化和合法化以及它們之間相互促進(jìn)，能加快環(huán)境公共治理模式的構(gòu)建，并顯著提高環(huán)境政策的有效性。

環(huán)境治理模式；環(huán)境政策；情境化；合法化

一、引　言

復(fù)雜、多元和快速是當(dāng)前社會(huì)演化發(fā)展過(guò)程中的顯著特點(diǎn)，在此過(guò)程中所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題都與社會(huì)演化發(fā)展的特征緊密相關(guān)。Melville（2010）指出，全球現(xiàn)在面臨的最大挑戰(zhàn)問(wèn)題之一就是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。Arild·Underdal（2010）在分析長(zhǎng)期環(huán)境治理的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)時(shí)指出，環(huán)境變化，包括氣候變化和生物多樣性的減少，其重要過(guò)程都有著三個(gè)顯著特征，而這些特征使得環(huán)境治理面臨艱巨的挑戰(zhàn)。這三個(gè)顯著特征是：首先，人類行動(dòng)與環(huán)境效應(yīng)的時(shí)間滯后性非常長(zhǎng)，通常都跨越了人類的一代人；其次，多數(shù)環(huán)境問(wèn)題都被嵌入高度復(fù)雜的系統(tǒng)中，這些高度復(fù)雜的系統(tǒng)非常不好讓人理解或掌握；再次，一些環(huán)境問(wèn)題涉及一種全球性的公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品將這些問(wèn)題與廣泛的人類活動(dòng)聯(lián)系在一起，并讓它們超出其單方面解決的范圍。

Thomas Bernauer，RobertGampfer（2013）指出，全球環(huán)境治理正廣泛受到過(guò)程與結(jié)果相關(guān)性不足的影響。他們認(rèn)為，所有這些問(wèn)題都與環(huán)境治理中的透明度問(wèn)題、代理問(wèn)題和問(wèn)題解決能力相關(guān)，而這些問(wèn)題又會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理的合法性產(chǎn)生負(fù)面影響。在這個(gè)背景下，一個(gè)最常用的補(bǔ)救措施之一就是更大的公民社會(huì)參與。他們的調(diào)查實(shí)驗(yàn)表明：當(dāng)公民社會(huì)被排斥時(shí)，全球環(huán)境治理的社會(huì)合法性是降低的；當(dāng)公民社會(huì)被加入時(shí)，則其社會(huì)合法性是提高的。Wanxin Li，Jieyan Liu和Duoduo Li（2012）通過(guò)比較中國(guó)三個(gè)環(huán)保行動(dòng)的案例發(fā)現(xiàn)：對(duì)環(huán)境退化日益提高的公眾意識(shí)，以及對(duì)健康和財(cái)產(chǎn)價(jià)值日益增加的擔(dān)憂驅(qū)動(dòng)了公眾為獲得影響環(huán)境決策的政治空間而不斷努力。同時(shí)，他們認(rèn)為，除了在國(guó)家法規(guī)文書(shū)上的承諾，中國(guó)社會(huì)缺乏允許公眾參與的有意義的制度框架，即使是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)政府主要針對(duì)特別問(wèn)題被動(dòng)回應(yīng)公眾需求，在環(huán)境問(wèn)題上沒(méi)有吸收公眾參與的制度承諾，而公共政策如果沒(méi)有足夠的公眾參與注定會(huì)被蒙上非法的陰影。

在環(huán)境問(wèn)題日益復(fù)雜和模糊，以及社會(huì)大環(huán)境動(dòng)態(tài)演進(jìn)等諸多因素的推動(dòng)下，環(huán)境治理面臨挑戰(zhàn)，環(huán)境治理模式不斷在演化，其主導(dǎo)下的環(huán)境政策也在不斷演化變遷中。Kerstin Tews，Per-olof Busch，Jorgens Helge（2003）通過(guò)考察新的環(huán)境政策工具在OECD國(guó)家的傳播與擴(kuò)散后發(fā)現(xiàn)，雖然新環(huán)境政策工具在OECD國(guó)家產(chǎn)生的時(shí)間和主導(dǎo)的政策工具存在差異，但一段時(shí)間后，新環(huán)境政策工具都在OECD國(guó)家演化生成，政策綜合與趨同之勢(shì)明顯。在各國(guó)環(huán)境治理模式趨同，環(huán)境政策工具同樣綜合且多樣的前提下，為何各國(guó)環(huán)境治理的效果卻迥異？顯然，這個(gè)結(jié)果的產(chǎn)生與環(huán)境政策在不同國(guó)家其政策有效性存在顯著差異密切相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理績(jī)效較好，與其環(huán)境政策具有較高的有效性相一致。如何提高一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)其環(huán)境政策的有效性呢？本文在引入管理學(xué)和法學(xué)中的兩個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)“情境化”和“合法化”的基礎(chǔ)上指出，在環(huán)境治理模式趨同下，要顯著提高環(huán)境政策的有效性，實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果，有必要不斷增強(qiáng)環(huán)境政策的“情境化”和“合法化”。

二、環(huán)境治理模式的趨同

社會(huì)科學(xué)研究針對(duì)復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重挑戰(zhàn)在過(guò)去提供了兩種截然不同環(huán)境治理的集體回應(yīng)模式。一種模式是：通過(guò)集權(quán)和力量集中的集體行動(dòng)而作出的有效回應(yīng)模式。該模式在國(guó)際危機(jī)管理研究中非常盛行，它涉及權(quán)力的收縮，以集中主導(dǎo)由一些總體綱領(lǐng)性規(guī)劃所引導(dǎo)的行動(dòng)。另一種模式是：社會(huì)回應(yīng)模式，它涉及一系列由復(fù)雜而分散的次級(jí)系統(tǒng)所組成的地方行動(dòng)。該模式在適應(yīng)性管理研究中經(jīng)常被發(fā)現(xiàn)，自適應(yīng)和創(chuàng)新治理成為該模式最為重要的資產(chǎn)。這兩種模式都有著顯著的優(yōu)點(diǎn)，但它們也有自己的應(yīng)用范圍，各自回應(yīng)不同類型的挑戰(zhàn)。目前，各國(guó)環(huán)境治理都面臨各種挑戰(zhàn)，特別是非點(diǎn)源污染日益增多，這使得環(huán)境治理模式趨于混合，就如同各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制一樣，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是純粹的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，世界各國(guó)都是混合經(jīng)濟(jì)體制，只是各有側(cè)重。環(huán)境治理模式趨于混合是各國(guó)環(huán)境治理模式發(fā)展的共同方向，這種混合環(huán)境治理模式我們給其定義為環(huán)境公共治理模式。

（一）環(huán)境治理模式趨同——環(huán)境公共治理模式

Arild Underdal（2010）在Lemos和Agrawal（2006）的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上指出，長(zhǎng)期環(huán)境治理系統(tǒng)應(yīng)該是一種混合治理模式（即多元治理模式）。該模式要求非政府行為主體都積極參與，不僅對(duì)政府政策表達(dá)需求或支持，而且也要參與建立和實(shí)施管理計(jì)劃。在長(zhǎng)期運(yùn)行中，該模式能動(dòng)員更多能量，產(chǎn)生更好的效果，更能應(yīng)付復(fù)雜的挑戰(zhàn)。Lingxuan Liu，Bing Zhang和Jun Bi（2012）在總結(jié)中國(guó)“十一五”規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出，在治理復(fù)雜的社會(huì)與生態(tài)變化背景下，當(dāng)前單中心規(guī)劃過(guò)程的弱點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的，實(shí)施國(guó)家規(guī)劃體制與公共參與治理的分權(quán)化是改善中國(guó)環(huán)境治理體制的路徑選擇Lingxuan Liu，Bing Zhang，Jun Bi，“Reforming China'smulti-level environmental governance：lesson from the 11Five-Year Plan”，environemntal science Policy，Vol.21，2012，pp.106-111.。Martin Janicke（2008）指出，現(xiàn)代環(huán)境治理呈現(xiàn)立體化和網(wǎng)絡(luò)化特征，原來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單的行為體構(gòu)型變得日益復(fù)雜。Martin Jan-icke和Helge Jorgens（2004）早就指出，1992年的《21世紀(jì)議程》意味著一個(gè)從全球到地方層面的多層管治和一個(gè)包括了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各部門的多行為體管治路徑開(kāi)始出現(xiàn)。張世秋（2005）從我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)環(huán)境管理提出的需求出發(fā)，在分析了現(xiàn)行環(huán)境管理制度的內(nèi)在矛盾基礎(chǔ)上，依據(jù)環(huán)境資源本身所具有的稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性特征，提出環(huán)境管理制度向公共管理轉(zhuǎn)型具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和必然性。楊志軍（2010）都提出，多中心合作治理模式是環(huán)境治理的發(fā)展方向。

張炳淳（2011）將環(huán)境治理定義為對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的利用中，生態(tài)環(huán)境福祉的利益相關(guān)者在宏觀和微觀層面上，由誰(shuí)進(jìn)行環(huán)境決策，如何進(jìn)行環(huán)境決策，怎樣行使權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任進(jìn)而達(dá)到一定的生態(tài)環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求實(shí)現(xiàn)績(jī)效最大化和可持續(xù)性的過(guò)程。而公共治理則是指在公民社會(huì)自組織治理的基礎(chǔ)上，政府參與其中并起“元治理”作用，政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)自組織形成互動(dòng)型治理網(wǎng)絡(luò)，共同謀求公共利益最大化的治理形式。綜合環(huán)境治理與公共治理的基本內(nèi)涵，以及已有關(guān)于環(huán)境治理模式的研究，我們將環(huán)境治理趨同模式——環(huán)境公共治理模式定義為：以生態(tài)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以多中心自主治理為基礎(chǔ)，建立容納多主體的政策制定和執(zhí)行框架，并構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民等主體間的協(xié)同互動(dòng)、持續(xù)整合的合作型治理網(wǎng)絡(luò)，形成共同分擔(dān)環(huán)境責(zé)任的一種綜合性機(jī)制。

（二）環(huán)境治理政策趨同——綜合化

伴隨環(huán)境治理模式由基于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性治理模式、基于產(chǎn)權(quán)理論的市場(chǎng)治理模式和基于公民社會(huì)的自組織治理模式向環(huán)境公共治理模式的轉(zhuǎn)變，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境政策的演變總體上也經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段以強(qiáng)制性命令與控制手段為主，政府通過(guò)法律與條例，設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)制，實(shí)施產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品禁令，設(shè)定技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及排放績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制生產(chǎn)工藝與其他強(qiáng)制性準(zhǔn)則等政策措施進(jìn)行環(huán)境治理；第二階段以市場(chǎng)激勵(lì)手段為主，其政策工具包括污染稅（費(fèi)）、可交易許可證、環(huán)境補(bǔ)貼、押金—返還制度、執(zhí)行鼓勵(lì)金、生產(chǎn)者責(zé)任制，以及其他經(jīng)濟(jì)手段；第三階段以自愿協(xié)商為主，其政策工具包括信息披露制度、自愿協(xié)議、環(huán)境標(biāo)志語(yǔ)環(huán)境管理體系、技術(shù)條約、環(huán)境網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新棄權(quán)書(shū)，以及其他溝通手段等。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境政策演變?cè)谄涿總€(gè)階段都有比較典型的政策工具，且這些工具始終都還在不同的領(lǐng)域?qū)Σ煌恼邔?duì)象發(fā)揮著相應(yīng)的調(diào)控作用?；诃h(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，以及作用主體本身的異質(zhì)性，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境政策的演變過(guò)程，既是適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步與環(huán)境問(wèn)題演化的過(guò)程，同時(shí)也是其與作用主體互動(dòng)發(fā)展，不斷綜合的過(guò)程，其環(huán)境治理政策趨于綜合化。

Eberlein，Kerwer（2004）認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家新舊環(huán)境政策工具之間存在四種相互關(guān)系：可能相互補(bǔ)充而不趨于統(tǒng)一；可能相互融合；可能相互競(jìng)爭(zhēng)與沖突；或者一種工具完全主導(dǎo)另外一種，或完全取代另外一種。Jordan等（2003）則把這四種作用的方式分別稱為：共存、融合、競(jìng)爭(zhēng)和替代。當(dāng)前，環(huán)境治理政策工具不斷推陳出新，并在國(guó)際范圍內(nèi)不斷被傳播與擴(kuò)散，各國(guó)環(huán)境治理的政策工具趨于相似。歸納當(dāng)前環(huán)境政策工具的演變過(guò)程，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，其環(huán)境政策工具都不是新工具取代舊工具，而是治理工具箱的不斷豐富化與多樣化，呈現(xiàn)環(huán)境政策綜合化的顯著特征。馬丁·耶內(nèi)克和克勞斯·雅各布（2012）曾指出，在任何情況下，軟性合作型治理都需要硬性規(guī)則功能來(lái)保證其成功的希望，這種保證功能越值得信賴，需要這種保證的可能性就越小。他們的觀點(diǎn)有力地反駁了環(huán)境績(jī)優(yōu)國(guó)家可以將強(qiáng)制性政策工具從其治理工具箱拿掉的主張和去環(huán)境管制化的觀點(diǎn)。

三、環(huán)境政策情境化與合法化

Arild Underdal（2010）認(rèn)為，每一種模式、每一個(gè)政策工具的應(yīng)用，都應(yīng)特別關(guān)注其應(yīng)用的環(huán)境，從而使其能相互適應(yīng)。實(shí)現(xiàn)每一種模式與每一個(gè)政策工具與應(yīng)用環(huán)境的相互適應(yīng)，就是所謂的政策情境化問(wèn)題。

（一）環(huán)境政策情境化

情境化是美國(guó)亞利桑那大學(xué)凱瑞商學(xué)院教授Tsui（中文名為徐淑英）（2005）提出的一個(gè)概念，她把情境化定義為：“在對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行描述、理解以及理論化時(shí)，把所在的情境結(jié)合起來(lái)”，并且認(rèn)為，“對(duì)于情境化的需要是廣被接受的”。Tsui等（2009）認(rèn)為，大部分采用這種“舶來(lái)”方法的理論研究與管理應(yīng)用都存在“情境化不足”的問(wèn)題。根據(jù)Whetten（2009）的觀點(diǎn)，“所有的組織理論均以各自方式依賴于情境”。倘若研究者不考慮新的情境特點(diǎn)，而一味應(yīng)用在其他情境中發(fā)展出來(lái)的理論，則會(huì)讓該理論出現(xiàn)“水土不服”等問(wèn)題。曾榮光（2011）指出，目前，中國(guó)管理研究所面臨的一個(gè)關(guān)鍵議題是情境化問(wèn)題，“情境化”成了我國(guó)管理學(xué)界研究的一個(gè)關(guān)鍵詞。

在全球化快速發(fā)展的今天，環(huán)境績(jī)優(yōu)的領(lǐng)跑國(guó)家成了環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)者，主導(dǎo)了環(huán)境政策的開(kāi)發(fā)與傳播。按照制度變遷理論，環(huán)境政策在一個(gè)國(guó)家的衍生與發(fā)展，可簡(jiǎn)單分為兩種方式：?jiǎn)⒚墒窖葑儯ㄒ部煞Q內(nèi)生性變遷）和學(xué)習(xí)式演變（也可稱外生性變遷）。對(duì)于多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，其環(huán)境政策的衍生與發(fā)展多數(shù)為學(xué)習(xí)式演變，換句話說(shuō)，也就是“舶來(lái)”政策工具。因此，結(jié)合Tsui教授的觀點(diǎn)，這些由領(lǐng)跑國(guó)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的環(huán)境政策屬于“舶來(lái)”的方法，如果要在本國(guó)成為一種“接地氣”的政策工具，就必須要實(shí)現(xiàn)其政策的情境化。企業(yè)治理理論表明，好的治理結(jié)構(gòu)由外部環(huán)境因素和企業(yè)內(nèi)部治理體系所決定。對(duì)于環(huán)境治理政策來(lái)說(shuō)，好的治理政策同樣也由外部環(huán)境因素和政策治理體系所決定。環(huán)境政策的有效實(shí)施，需要充分結(jié)合外部環(huán)境因素和治理政策體系本身的特征，要將其政策內(nèi)涵與其國(guó)家或區(qū)域及外部環(huán)境的歷史與文化傳統(tǒng)進(jìn)行融合。而這個(gè)過(guò)程即為我們所謂的“情境化”過(guò)程。環(huán)境政策是一個(gè)復(fù)雜概念、一個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象，也是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，其政策內(nèi)涵伴隨其在不同國(guó)家的傳播與擴(kuò)散仍處于不斷豐富的過(guò)程中。當(dāng)人們?cè)噲D毫不懷疑地將領(lǐng)跑國(guó)家在特定歷史時(shí)期和特定環(huán)境所開(kāi)發(fā)的某一個(gè)環(huán)境政策應(yīng)用于當(dāng)前或新的環(huán)境時(shí)，則該項(xiàng)政策將面臨困境。我們認(rèn)為，環(huán)境政策的情境化研究應(yīng)該成為當(dāng)前環(huán)境政策研究的熱點(diǎn)，特別是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，這的確是一個(gè)正確的方向。

所謂環(huán)境政策情境化就是環(huán)境政策工具在不同國(guó)家和區(qū)域?qū)嵤┑倪^(guò)程中與各個(gè)國(guó)家和各地方的情境深度融合并相互適應(yīng)的過(guò)程。在環(huán)境公共治理模式下，多中心、多層次以及社會(huì)本位治理結(jié)構(gòu)是其顯著特征，其環(huán)境政策作為一種公共政策，需要與社會(huì)主體包括有組織的團(tuán)體和原子化的公民實(shí)現(xiàn)有效融合，這就是“社會(huì)嵌入”，也是政策情境化的一個(gè)方面。環(huán)境政策情境化過(guò)程中，最為關(guān)鍵的是尋找到關(guān)鍵情境因素，這必然涉及情境知識(shí)這個(gè)關(guān)鍵概念。Helena Leino，Juha Peltomaa（2012）通過(guò)芬蘭市民如何自己修復(fù)湖泊的案例中，探討了由市民產(chǎn)生的情境知識(shí)如何推動(dòng)地方環(huán)境治理政策情境化，并最終實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境績(jī)效。Latour（1987）提出，知識(shí)是情境化的，它總是帶著實(shí)踐的獨(dú)特特征，通過(guò)知與行緊密的相互作用，實(shí)踐產(chǎn)生知識(shí)。而Haraway（1988）則認(rèn)為，情境知識(shí)作為地方的具體知識(shí)，它對(duì)特定情境有其相應(yīng)的價(jià)值。我們認(rèn)為，情境知識(shí)與各個(gè)國(guó)家、各個(gè)地區(qū)的國(guó)家和地方傳統(tǒng)，以及歷史文化與社會(huì)背景交織在一起。環(huán)境政策情境化需要在充分利用情境知識(shí)的基礎(chǔ)上，尋找到關(guān)鍵性情境因素，并將其嵌入環(huán)境政策體系中，從而實(shí)現(xiàn)政策與情境的有效融合。

（二）環(huán)境政策合法化

合法性有著豐富的內(nèi)涵，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，指的是它合乎法律的規(guī)定，而對(duì)公共權(quán)力或政治秩序來(lái)說(shuō)，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性。此外，合法性也有狹義與廣義之分，狹義上指形式上合符已有實(shí)在法規(guī)定，特別是制定法規(guī)定，而不問(wèn)這些規(guī)定是否合乎時(shí)宜或合理。廣義上則它包括是否合乎所在社會(huì)的價(jià)值觀念和社會(huì)理想，即內(nèi)容不悖于公理、理想或所在社會(huì)占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)觀念。馬克斯·韋伯（1998）認(rèn)為，合法性問(wèn)題指的實(shí)際上是“制度”的“適用”問(wèn)題。他說(shuō)：“行為，尤其是社會(huì)關(guān)系，而且特別是一種社會(huì)關(guān)系，可能以參加者的一種合法制度存在觀念為取向。這種事情真正發(fā)生的機(jī)會(huì)應(yīng)該稱之為制度的‘適用'?！彼M(jìn)一步指出，合法性問(wèn)題具有兩個(gè)面向：一是對(duì)于被統(tǒng)治者而言就是對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同問(wèn)題；二是對(duì)于統(tǒng)治者而言則是一個(gè)統(tǒng)治的有效性問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)中，政治合法性一般通過(guò)法律的合法性形式表現(xiàn)出來(lái)，法律的合法性證明就成了合法性的核心與基礎(chǔ)。合法性是民眾對(duì)權(quán)力系統(tǒng)各個(gè)要素及其政治秩序的認(rèn)同，這種認(rèn)同涵蓋了價(jià)值、制度、政績(jī)、利益等多個(gè)方面。

嚴(yán)存生（2002）認(rèn)為，公共權(quán)力的“合法性”關(guān)鍵在于“正當(dāng)性”，而它包括三個(gè)方面的具體含義：一是這種權(quán)力存在的必然性和必要性；二是這種權(quán)力的取得的途徑和使用的范圍必須是“正當(dāng)?shù)摹?；三是這一公共權(quán)力必須服務(wù)于公共利益的目的。針對(duì)公共權(quán)力而言的“合法性”的“法”，則不僅包括實(shí)在法，特別是國(guó)家制定法，而且包括傳統(tǒng)與習(xí)慣，以及所在社會(huì)人們對(duì)公共權(quán)力的一套公認(rèn)的觀念。環(huán)境政策作為一種公共政策，自然也需要具備合法性，只有符合實(shí)在法并得到社會(huì)民眾的普遍認(rèn)同，才能在實(shí)施過(guò)程中得到民眾的參與和支持，實(shí)現(xiàn)政策有效。環(huán)境政策合法性包括兩方面：一是環(huán)境政策的形式合法性；它要求環(huán)境政策的形成與執(zhí)行過(guò)程要符合法的形式淵源，合乎其權(quán)限并不能與已有的效力位階高于它的法律相抵觸。而評(píng)價(jià)其形式合法性主要取決于該政策產(chǎn)生過(guò)程是否符合立法制度的原則和程序。例如，該政策是否遵從了國(guó)家的基本法律法規(guī)，有沒(méi)有侵犯利益相關(guān)者的合法權(quán)益等。二是環(huán)境政策的實(shí)質(zhì)合法性；它要求環(huán)境政策在符合法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，要符合環(huán)境正義的標(biāo)準(zhǔn)，符合社會(huì)的價(jià)值觀念和社會(huì)理想，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。環(huán)境正義既包括分配正義也包括承認(rèn)正義。環(huán)境政策要在不同群體、不同利益者之間做到分配正義，同時(shí)，要在環(huán)境保護(hù)中重視社會(huì)公眾的生態(tài)智慧，尊重他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)中的主體地位。環(huán)境政策的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性既有密切聯(lián)系又有明顯區(qū)別。首先，環(huán)境政策的實(shí)質(zhì)合法性決定著其形式合法性，這表現(xiàn)為不同的社會(huì)理想和價(jià)值觀念下就有不同的衡量合法性的形式標(biāo)準(zhǔn)。其次，環(huán)境政策形式合法性的衡量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)實(shí)質(zhì)合法性觀念設(shè)計(jì)的，它有助于人們間接地判斷所評(píng)價(jià)政策的實(shí)質(zhì)合法性。它們之間的顯著區(qū)別在于：二者有不同的表現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)合法性標(biāo)準(zhǔn)更多是一種社會(huì)的觀念，是一種群眾性的共識(shí)；而形式合法性標(biāo)準(zhǔn)則往往是明確的法律規(guī)定，是一種規(guī)則。

環(huán)境政策的合法性問(wèn)題直接關(guān)系到公眾對(duì)政府環(huán)境政策的認(rèn)同與參與其中的積極性，也直接影響著環(huán)境政策本身的執(zhí)行效率，但獲取并提升環(huán)境政策的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性是一個(gè)復(fù)雜且需要各方付出不斷努力的過(guò)程。為此，我們把環(huán)境政策不斷提升并實(shí)現(xiàn)其合法性的過(guò)程稱為環(huán)境政策合法化。

（三）環(huán)境政策情境化與合法化的協(xié)同發(fā)展

環(huán)境政策情境化與環(huán)境政策合法化是提高環(huán)境政策有效性，增強(qiáng)政策治理效果的兩個(gè)重要方面，它們之間存在相互影響，相互協(xié)同，共同發(fā)展的辯證關(guān)系。環(huán)境政策情境化的提高能積極促進(jìn)環(huán)境政策合法化過(guò)程的推進(jìn)；而環(huán)境政策合法化的推進(jìn)，又能進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境政策情境化的強(qiáng)化，而公眾的有效參與則成為促進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵要素。

通過(guò)環(huán)境政策情境化，一方面，可以更好地讓環(huán)境政策與特定國(guó)家的基本法律和傳統(tǒng)文化與習(xí)俗習(xí)慣相互結(jié)合，從而有利于提升環(huán)境政策的形式合法性。另一方面，可以調(diào)動(dòng)更多社會(huì)公眾參與到環(huán)境政策的決策、制定與實(shí)施中，從而進(jìn)一步改善環(huán)境政策的實(shí)質(zhì)合法性。而在環(huán)境政策合法化過(guò)程中，環(huán)境政策日益與特定情境相互融合，在不斷廣泛吸收公眾參與的同時(shí)，也不斷提高了公眾對(duì)其的接受程度。伴隨這個(gè)過(guò)程，國(guó)家的社會(huì)資本在不斷培育，環(huán)境公民社會(huì)在不斷成熟，圍繞特定國(guó)家所形成的情境知識(shí)將發(fā)揮其相應(yīng)的價(jià)值，在不斷優(yōu)化這個(gè)國(guó)家環(huán)境治理環(huán)境的同時(shí)，加速推進(jìn)了該國(guó)環(huán)境政策的情境化。環(huán)境政策情境化和合法化的過(guò)程，始終都離不開(kāi)社會(huì)公眾的有效參與，兩者的協(xié)同發(fā)展，更加需要社會(huì)公眾的積極參與。公眾是環(huán)境政策情境知識(shí)與關(guān)鍵性情境因素的積累者和發(fā)現(xiàn)者，是環(huán)境政策合法性創(chuàng)建的邏輯起點(diǎn)，也是消除環(huán)境政策合法性危機(jī)，提高社會(huì)環(huán)境治理自我組織和自我整合最重要力量。因此，社會(huì)公眾及其有效參與既是一國(guó)強(qiáng)化環(huán)境管理的根本保證，也是環(huán)境政策情境化和合法化協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵要素。一般認(rèn)為，“自上而下”的環(huán)境政策會(huì)因?yàn)槊撾x特定情境而受到基層的抵觸，盡管政策的制定效率較高，但其執(zhí)行的成本高，效果也會(huì)大打折扣；而“自下而上”的環(huán)境政策盡管執(zhí)行成本較低，效果相對(duì)較好，但是其政策的制定時(shí)間長(zhǎng)、成本高、效率低。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多方的有效參與和相互合作為克服這兩種環(huán)境政策形成方式的固有缺陷提供了可能，這是環(huán)境公共治理模式的優(yōu)勢(shì)所在。在環(huán)境公共治理模式下的四大參與主體中，社會(huì)公眾又是其核心主體，因?yàn)樗灤┯谄渌恳粋€(gè)主體，是其他主體構(gòu)建的組織基礎(chǔ)。因此，積極培育社會(huì)公眾良好的環(huán)境意識(shí)與法律意識(shí)，提升公眾理性就尤為重要。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)環(huán)境治理正在快速改變，產(chǎn)生了一些新的環(huán)境治理制度和實(shí)踐。政府部門開(kāi)始更多依靠法律治理環(huán)境，并將環(huán)境政策的制定和執(zhí)行權(quán)力下放。非政府行為者，包括私人企業(yè)和公民組織，都開(kāi)始在環(huán)境治理方面承擔(dān)更多責(zé)任和開(kāi)展更多工作。這促成了當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理模式開(kāi)始有了環(huán)境公共治理模式的雛形，使得政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等社會(huì)主體之間在環(huán)境治理方面正產(chǎn)生并逐步構(gòu)建一種新的關(guān)系。這種新的關(guān)系更強(qiáng)調(diào)環(huán)境政策的效率、責(zé)任和合法性。在各國(guó)環(huán)境治理模式趨同，環(huán)境治理政策相似的國(guó)際大背景下，我國(guó)環(huán)境治理改革要加快環(huán)境公共治理模式的構(gòu)建，同時(shí)，要注重強(qiáng)化環(huán)境政策情境化和合法化。

環(huán)境公共治理模式的核心就是要建立多中心協(xié)同治理，也就是實(shí)施多元主義進(jìn)路。這就需要政府在積極構(gòu)建環(huán)境公共治理模式的過(guò)程中，要積極培育環(huán)境公民社會(huì)，積極吸納公眾和社會(huì)組織參與到環(huán)境治理中來(lái)。社會(huì)組織和公眾的參與所帶來(lái)的積極效應(yīng)在很大程度上取決于參與者本身的素質(zhì)和對(duì)參與者權(quán)利充實(shí)的程度。從我國(guó)近期發(fā)生的幾起反“PX”項(xiàng)目的事件中，反映出我國(guó)公眾的公共理性需要積極塑造，整體的環(huán)境素養(yǎng)與法律意識(shí)都有待提高。在環(huán)境治理過(guò)程中有必要將社會(huì)主體包括有組織的團(tuán)體和原子化的公民個(gè)體嵌入環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等活動(dòng)中，給予社會(huì)組織和公眾的參與、知情、表達(dá)、結(jié)社和監(jiān)督等權(quán)利以充分保障。在環(huán)境公共治理模式下，社會(huì)組織和公眾這兩大主體對(duì)另外的政府和市場(chǎng)（企業(yè)）主體有著廣泛且強(qiáng)大的影響。在新的歷史條件下，政府應(yīng)有意識(shí)、有組織地引導(dǎo)我國(guó)社會(huì)組織和公眾廣泛且深入地參與到我國(guó)環(huán)境治理中，這是我國(guó)環(huán)境治理改革的迫切需要。

我國(guó)環(huán)境政策改革的核心在于提高政策的有效性，而事實(shí)上我國(guó)環(huán)境政策卻存在情境化不足、合法性危機(jī)等突出問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們?cè)谏鐣?huì)認(rèn)知、利益、價(jià)值觀念以及文化等方面不斷分化，環(huán)境治理“碎片化”現(xiàn)象突出，這進(jìn)一步對(duì)我國(guó)環(huán)境政策情境化提出了更高的要求。我國(guó)環(huán)境政策要突破原有的自上而下（該方式無(wú)法協(xié)同各種分歧）和自下而上（該方式缺乏必要的效率）的制定方式，在多個(gè)主體協(xié)同互動(dòng)的基礎(chǔ)上，將各地情境知識(shí)（如傳統(tǒng)、歷史、文化等）與情境活動(dòng)結(jié)合在一起來(lái)制定政策。在環(huán)境政策情境化過(guò)程中，要特別重視和尊重各個(gè)治理主體的自適應(yīng)和創(chuàng)新治理，它們是我國(guó)環(huán)境政策改革的重要資產(chǎn)。目前，環(huán)境立法存在的缺陷使得我國(guó)環(huán)境政策面臨形式合法性危機(jī)，而區(qū)域環(huán)境義務(wù)的不平衡和環(huán)境公共權(quán)力行使異化使得我國(guó)環(huán)境政策實(shí)質(zhì)合法性也面臨挑戰(zhàn)。環(huán)境政策的合法性部分依靠程序公平，而程序公平保證了那些利益不受環(huán)境政策支持但又在其他決策中被考慮的人們，它也能使受影響的各方表達(dá)他們的不同意見(jiàn)，并維護(hù)他們的尊嚴(yán)。我國(guó)應(yīng)以公眾作為環(huán)境政策合法化的邏輯起點(diǎn)，積極培育公眾環(huán)保意識(shí)與法律意識(shí)，促成公共理性的有效達(dá)成。同時(shí)，在完善環(huán)境立法和保證程序公平的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的參與式治理，提高我國(guó)社會(huì)自我組織水平和自我整合能力。

［責(zé)任編輯李晶晶責(zé)任校對(duì)王治國(guó)］

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1000-5072（2015）08-0121-06

2015-01-13

范陽(yáng)東（1976—），男，湖南瀏陽(yáng)人，廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院副教授，主要從事環(huán)境政策與衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究。

廣州市軟科學(xué)項(xiàng)目《可持續(xù)發(fā)展視野下廣州市企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號(hào)：2013Y4300002）；廣東省普通高校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《可持續(xù)發(fā)展視野下企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究——基于自組織理論》（批準(zhǔn)號(hào)：2013WYXM0099）。