劉夢非

(復旦大學 法學院，上海 401120)

海關國際合作機制，又稱國際海關合作機制，海關合作機制等，概指不同國家或經濟體的政府機關，特別是海關部門之間就海關事務進行的合作行動;其目的在于推動世界海關標準化發(fā)展，簡化協(xié)調海關程序，保證貨物供應鏈的安全和便利，并通過合作，大大提高信息交流和便利化。

狹義上的海關合作機制，僅指國際層面的合作機制，即各國海關在國際范圍內開展的國際、區(qū)域和合作。而廣義上的海關合作機制，既包括一國內的不同海關機構之間、海關與其他機構或貿易實體之間在涉及海關事務方面達成的合作規(guī)范、規(guī)則及慣例，也涉及打擊走私、維護海關法律制度實施的合作、貿易安全便利和人事培訓方面的合作內容。

作為我國“一帶一路”戰(zhàn)略設想的首倡之地，作為上海合作組織的重要成員與合作伙伴，哈薩克斯坦既是“絲綢之路經濟帶”的北線核心，也是中亞復雜地緣政治的重鎮(zhèn)。無論是投資、貿易或是交通、物流，在中國與哈薩克斯坦兩國間各方面的合作流通中，作為經濟國門的海關都將首當其沖。加強中國與哈薩克斯坦的海關合作與協(xié)作，對促進兩國經濟交往的持續(xù)發(fā)展、打破區(qū)域內國家經貿合作的瓶頸、打擊兩國進出境犯罪、維護兩國安全、提升區(qū)域合作層次都有著積極的作用。中國與哈薩克斯坦間海關合作機制的構建與保障，將由此成為兩國在“一帶一路”戰(zhàn)略下順利深化合作并發(fā)揮持續(xù)引領優(yōu)勢的重要內容。

一、中哈海關合作的積極意義

(一)中哈海關合作是促進貿易便利化的必然要求

建立高效的貿易便利化體系，是當前貿易體制改革和國際貿易增長的重要內容。WTO 和UNCTAD 都認為:“貿易便利化是指國際貿易程序(包括國際貨物貿易流動所需要的收集、提供、溝通及處理數(shù)據(jù)的活動、做法和手續(xù))的簡化和協(xié)調”。顯然，為達成貨物及服務跨國流通的便利化目標，各國海關進出境制度與程序的簡便與配合已成為應有之義。

自1992 年1 月3 日中國與哈薩克斯坦建交以來，兩國交往密切，其中經濟交往尤為突出。2012 年，中國成為哈薩克斯坦第一大貿易伙伴，雙邊貿易額達到239.8 億美元。中國對哈薩克斯坦出口金額達164.8 億美元，居第一位，進口達75 億美元，居第二位。據(jù)中國海關統(tǒng)計，2012 年中國與哈薩克斯坦貿易額為256.7 億美元，其中中方出口110．億美元，進口146.7 億美元，同時，2012 年中國對哈薩克斯坦的各類投資總額為189.856 億美元，而哈薩克斯坦對中國的各類投資總額為26.957 億美元。

可以看到，中哈貿易量正在不斷攀升，但其繁榮的背后卻仍然面臨著以海關進出境監(jiān)管為代表的諸多阻礙。如，哈薩克斯坦高額的關稅和非關稅壁壘，復雜多變的外貿和海關通關管理政策，以及大量“灰色清關”現(xiàn)象的存在，使企業(yè)無法獲取正規(guī)的通關手續(xù)，對通關車輛限高、限寬、限重及提高清關費用等非貿易壁壘措施也變相提高了通關門檻，增加了企業(yè)通關成本，直接影響了中哈貿易的發(fā)展。

因此，在中哈的邊境貿易中，通過海關革新與海關合作推進貿易便利化將發(fā)揮積極影響。以非關稅措施的削減帶動貿易便利化，包括海關組織與程序、檢驗檢疫程序、標準一致化、原產地規(guī)則、減少技術性貿易壁壘、加強信息溝通與交流、發(fā)展電子商務、方便商務人員流動、減少配額和許可證等。在推進貿易便利化的同時，將有助于確定開展經濟技術合作的優(yōu)先和重點領域，制定各成員國在各個領域開展經濟技術合作的規(guī)劃及相應措施。中哈之間加強海關合作是保持兩國貿易上升通道的迫切需要。

(二)中哈海關合作是順應地緣局勢、維護區(qū)域穩(wěn)定的有力措施

在恐怖主義已成為世界各國嚴重公害的今天，而“中亞目前正處在國際恐怖威脅的刀口浪尖上”。在中國，“東突厥斯坦”分裂勢力隨著中亞安全形勢的惡化而蠢蠢欲動;而哈薩克斯坦，作為中亞最具實力的國家，往往可為影響地區(qū)安全局勢的關鍵。地緣關系的唇齒相依，提供了兩國合作的天然基礎也造就了其協(xié)同確保政治經濟安全的必然局面。

作為國家進出境的監(jiān)督、管理部門，海關的各邊境口岸、監(jiān)管現(xiàn)場均面臨著恐怖暴活動的威脅，處在反恐斗爭的第一線。以國家安全為目標的海關合作，將建立中哈兩國海關部門共同參與的反恐怖聯(lián)系協(xié)調機制，努力形成情報共享、互通有無、交叉驗證的合作通道;將加大海關檢查裝備設施的高科技含量建設的合作，加強海關部門參與反恐模擬演練，不斷提高隊伍的素質和反恐能力。中哈合作以提升海關在反恐中的預防作用，將促進區(qū)域內打擊恐怖的一致性和協(xié)調性，從而使海關成為區(qū)域穩(wěn)定的安全閥門。

(三)中哈海關合作是構建“絲綢之路經濟帶”的戰(zhàn)略節(jié)點

中國“一帶一路”建設的深入推進，正與哈薩克斯坦的“國家工業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展綱要”中“光明之路”計劃相契合。隨著公路、鐵路、航空、油氣管道、通信網(wǎng)絡乃至衛(wèi)星通信的互聯(lián)互通，作為中亞地區(qū)國土面積最大、經濟實力最強國的哈薩克斯坦，其與中國的合作蘊含著巨大的空間與商機。正如李克強總理在中哈企業(yè)家委員會第二次會議致辭中所稱，中哈兩國合作“正當其時”。

誠如前述，海關合作將帶來貿易便利化的良性延伸，為區(qū)域經濟一體化創(chuàng)造條件?！敖z綢之路經濟帶”的構建同樣必須以降低區(qū)域內的關稅壁壘、消除非關稅壁壘，實現(xiàn)區(qū)域內的貿易便利化和自由化為前提。中哈兩國的海關合作將加速區(qū)域一體化步伐，拓展歐亞大陸橋，重塑“絲綢之路”，使中亞成為連接歐洲和亞洲的樞紐。這也無疑將確立我國在歐亞大陸橋的交通優(yōu)勢，提高我國的貨物過境能力，減低我國貨物進入歐洲的運輸成本，從而更有效、積極參與到國際分工和國際經濟一體化當中。

二、中哈海關合作的機制

(一)多邊平臺下的中哈海關合作

1．世界海關組織下的海關合作通道

世界海關組織(World Customs Organization，WCO)是唯一在世界范圍內專門研究海關事務的政府間國際組織，它的使命是加強各成員海關工作效益和提高海關工作效率，促進各成員在海關執(zhí)法領域的合作。為了履行使命，它通過努力希望最大限度地提高各成員之間及各成員與其他國際組織之間的合作水平和成效，打擊各種違犯海關法規(guī)的行為;同時也負責制定、支持和推廣其制定的有關國際性文件，以協(xié)調和統(tǒng)一各成員采用協(xié)作和簡化的海關制度和手續(xù)，從而促進各國的經濟貿易發(fā)展和社會安定。

哈薩克斯坦和中國分別于1992 年和1983 年加入了世界海關組織。在國際海關組織制度的眾多國際性文件中，對中國與哈薩克斯坦的海關合作起著主要作用的條約有以下幾項。

第一，1974 年生效的《簡化與協(xié)調海關業(yè)務制度的國際公約》(International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures，以下簡稱《京都公約》)。

1974 年《京都公約》的目的在于保證促進海關業(yè)務制度的簡化和協(xié)調。1999 年修訂后的《京都公約》是國際上唯一全面規(guī)定海關各項業(yè)務制度和做法標準的法律文件。作為四大支柱性公約之一，是世界海關組織在全球范圍內為實現(xiàn)各個國家和地區(qū)的海關實踐向高度簡化、協(xié)調和統(tǒng)一發(fā)展的重要依據(jù)，也是各個國家和地區(qū)為促進和便利貿易發(fā)展而制定本國海關制度的重要標準。中國與哈薩克斯坦分別與2000 年和2009 年加入《京都公約》，理應受到該公約的約束，就進出口、暫準進口、違法行為、原產地原則等問題依據(jù)公約規(guī)定承擔相應的責任，給予締約國一定的便利。

第二，1988 年正式實施的《商品名稱及編碼協(xié)調制度的國際公約》(International Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System，以下簡稱《協(xié)調公約》)。

1988 年《協(xié)調公約》提供了一套科學、準確的商品名稱及編碼協(xié)調制度。這是海關有效執(zhí)行國家的關稅政策、貿易管制措施、合理估價以及準確編制進出口統(tǒng)計等的前提條件和重要保障。一部統(tǒng)一的商品分類編碼體系有利于不同國家海關對進出口的管理以及對國際貿易的便利。中國與哈薩克斯坦分別于1993 年和2006 年加入了《協(xié)調公約》，依據(jù)公約采用統(tǒng)一的商品名稱及編碼協(xié)調，從而在商品進出口問題上減少因為各國規(guī)定的不一致產生的矛盾，加快通關速度的同時也減少兩國的摩擦。

第三，2005 年通過的《全球貿易安全與便利標準框架》(Framework of Standard to Secure and Facilitate Global Trade，以下簡稱《標準框架》)。

2005 年在世界海關組織理事會上通過的《標準框架》是“目前第一部在貿易便利化與貿易安全性兩種利益中做出衡量的國際海關制度”“貿易安全性的價值被放在了首位”。公約強調在滿足安全標準的前提下便利貿易的發(fā)展，通過海關與海關、海關與商界之間的合作來保證貨物的安全流動。為了盡可能確保貨物和集裝箱在國際貿易供應鏈中的安全，海關間必須以共同接受的標準為基礎加強合作，從而為保護國際貿易供應鏈的安全不受恐怖主義和其他跨國犯罪的影響提供有效機制。中國與哈薩克斯坦均已向世界海關組織遞交了《標準框架》的實施意向書，這也為公約生效后的正式合作提供了實施基礎。

2．世界貿易組織下的海關合作平臺

海關間的合作成為貿易便利中的一個重要元素且地位不斷提升，世界貿易組織(World Trade Organization，WTO)也顯現(xiàn)出對海關合作的重視，并圍繞這一內容開展會議、制定規(guī)則，持續(xù)影響促進著海關國際合作的發(fā)展。中國于2001 年加入世界貿易組織，哈薩克斯坦則享有該組織觀察員的身份。盡管哈薩克斯坦尚未成為世界貿易組織的成員國，但這并不影響哈薩克斯坦自愿根據(jù)世界貿易組織的相關制度或原則行事。在這一實踐過程中，世界貿易組織與國際海關組織機構彼此協(xié)作、相互促進，對國際海關法的發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

首先，關貿總協(xié)定(GATT)以及各回合的談判確立了國際海關法的基礎。作為世界貿易組織的前身，GATT 的核心就是通過關稅減讓達成貿易自由化的目的。其每一回合談判都涉及關稅減讓的海關制度，并在后來逐步涉及非關稅措施的海關制度。2013 年通過的《巴厘一攬子協(xié)議》中，其《貿易便利化協(xié)定》(Agreement on Trade Facilitation)的第一部分便包括了“信息方面、程序方面、邊境機構業(yè)務部分以及各國邊境機構之間合作部分”的四方面，就各國邊境機構之間的合作制定原則，并就邊境程序簡化、海關合作等做出規(guī)定。

其次，世界貿易組織的原則與國際海關法的基本原則協(xié)調一致。世界貿易組織確立的眾多基本原則，如透明度原則、非歧視原則、關稅減讓原則和一般取消數(shù)量限制原則等，同樣是實施海關制度的基本要求。如，關稅減讓原則與一般取消數(shù)量限制原則的作用都在于消除國際貿易壁壘，透明度原則有助于通關措施手續(xù)的透明化、公開化，非歧視原則有助于消除海關操作的灰色區(qū)域等等。盡管這些原則并非直接針對海關合作，但它們都從促進國際貿易發(fā)展、加速貿易便利、優(yōu)化通關環(huán)節(jié)、增加國家互信等方面海關的國際合作發(fā)揮影響力。

最后，世界貿易組織的諸協(xié)議條款構成國際海關合作的法律表現(xiàn)形式。如，《海關估價協(xié)定》確定了以“成交價格”作為海關估價的準則，統(tǒng)一了世界范圍內各國海關的行為準則，這套客觀且統(tǒng)一的估價制度減少因估價產生的貿易摩擦、逐漸消除貿易壁壘。又如，《原產地規(guī)則協(xié)定》面對來自于不同原產地的貨物適用的不同稅率，各國規(guī)定的不一致再次成為便利國際貿易的障礙，一部統(tǒng)一且具有協(xié)調性的原產地規(guī)則成為必需。對中哈海關合作而言，上述協(xié)定一方面以統(tǒng)一的規(guī)定為海關開展合作提供共通依據(jù)、減少拉鋸異議;另一方面，上述協(xié)定的最終目的都在于消除貿易壁壘，促進國際貿易發(fā)展，推進貿易便利化，這也使得加強海關合作成為推動目標實現(xiàn)的必由路徑。

(二)區(qū)域平臺下的中哈海關合作

1．上海合作組織與海關合作推進

2007 年，上海合作組織(The Shanghai Cooperation Organization，SCO)在成員國政府首腦(總理)理事會會議中簽訂了成員國第一個專門針對海關合作的協(xié)定:《上海合作組織成員國政府海關合作與互助協(xié)定》。該協(xié)定的簽訂標志著上海合作組織成員國的海關合作進入了務實合作的新階段。協(xié)定認為，為推動本組織框架內的務實伙伴關系，開展海關領域的合作十分重要。政府首腦們因此“責成海關專業(yè)工作組繼續(xù)為統(tǒng)一通關、辦理行政和運輸手續(xù)，以及相互承認海關單證創(chuàng)造條件”。此次會議使得合作各方的指導原則得以確立，海關工作的合作領域更加明確;其成果有利于上海合作組織海關工作組的有效運行，也保障區(qū)域內海關合作的進一步完善。

至2009 年，成員國政府首腦(總理)理事會會議中再次達成共識，支持進一步深化海關合作，簡化貿易手續(xù)，提高口岸通關能力和工作效率，完善口岸基礎設施建設，為區(qū)域經貿合作服務。在這一共識之下，成員國海關部門授權代表簽署了《上海合作組織成員國海關培訓和提高海關關員專業(yè)技能合作議定書》，為同為組織成員國的中國與哈薩克斯坦的海關合作準備良好的區(qū)域性機制平臺。

2．中亞八國協(xié)作與海關合作環(huán)境

中亞八國的深化協(xié)作是在上合組織外為中哈海關合作提供良好區(qū)域環(huán)境的又一平臺。2002年1 月，中亞五國在馬尼拉召開海關工作組會議，認為海關工作對于促進中亞地區(qū)的經濟和貿易的發(fā)展具有重要和深遠的意義，并確定了中亞海關合作的機制、準備開展的優(yōu)先合作領域和下半年召開海關合作委員會會議等議題。當前，中亞五國海關合作已擴展為八國，即中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、土庫曼斯坦和蒙古。

在2002 年3 月菲律賓召開的中亞五國財長會議上，會議再次將發(fā)展海關現(xiàn)代化和開展海關間的相互合作作為中亞區(qū)域貿易便利化的優(yōu)先領域，同時批準成立中亞八國海關合作委員會機制。在同年8 月的中亞八國海關合作委員會第一次會議上，與會方確定了未來中亞海關合作的框架，制定了今后兩年中亞海關合作集體行動計劃。計劃涉及海關合作的多個層面，包括:簡化與協(xié)調海關單證和手續(xù)，發(fā)展邊境口岸監(jiān)管點和設施，簡化轉運制度，發(fā)展數(shù)據(jù)和信息共享與海關業(yè)務相關信息技術，發(fā)展風險管理和后續(xù)稽查技術，發(fā)展地區(qū)情報交換系統(tǒng)，區(qū)域海關的能力建設等。上述中亞八國海關協(xié)作努力，為中哈兩國海關合作獲取更多國際關注、安排更具針對性的海關合作路徑以及實現(xiàn)更效率的海關合作領域覆蓋，帶來又一重的區(qū)域性保證。

(三)中哈海關合作的雙邊機制

為加快兩國間貨物和人員的往來、力求兩國海關當局間的合作便利，中哈兩國已于1997 年9月簽訂了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關合作與互助協(xié)定》。至2000 年10月，為了執(zhí)行1997 年的這一海關合作與互助協(xié)定，進一步發(fā)展和加強兩國海關間的合作，簡化往來于兩國間的貨物和運輸工具的海關手續(xù)，中國與哈薩克斯坦再次簽訂了《中國海關總署和哈薩克斯坦國家收入部海關委員會關于相互承認海關單證和標識的合作議定書》。同年12 月，意識到準確可比的對外貿易統(tǒng)計數(shù)據(jù)對于貿易談判的重要性，并鑒于交換雙邊貿易統(tǒng)計數(shù)據(jù)將有力揭示對外經濟活動中的違法行為，中國與哈薩克斯坦又制定了《中華人民共和國海關總署和哈薩克斯坦共和國國家收入部海關委員會關于對外貿易海關統(tǒng)計方法和信息合作議定書》，加強兩國在雙邊貿易信息領域的合作。以上三項雙邊性文件為中國與哈薩克斯坦開展海關合作提供了重要基礎。通過專門的雙邊機制，賦予雙方國家相當?shù)暮ｊP行動權利與義務，便于雙方依據(jù)相同規(guī)定間接實現(xiàn)統(tǒng)一的作為，從而加強雙方的海關合作，簡化通關程序，促進雙方貿易，保護國家利益。

除上述已經生效的雙邊法律文件之外，一些不具拘束力的宣言、倡議等性質的雙邊文件也為中哈兩國的海關合作帶來良性指導或有益鋪墊。如，《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國21 世紀合作戰(zhàn)略》(2006．12．20)中指出:雙方將采取切實措施解決兩國邊防、海關、衛(wèi)生檢驗檢疫領域合作中出現(xiàn)的問題;簡化海關手續(xù)，完善海關管理制度，促進建立統(tǒng)一標準;通過貿易投資便利化和實施具有區(qū)域意義的經濟技術項目，進一步加強在上海合作組織框架內的區(qū)域經濟合作。再如，《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國關于進一步深化全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合宣言》(2013．09．07)中也提及:雙方將繼續(xù)深化邊境口岸、海關、質檢、檢驗檢疫合作，加快邊境口岸基礎設施建設，提高口岸通行能力;采用先進的設備和管理方法，推進預先信息交換試點，提高口岸通關監(jiān)管效率;加強雙邊執(zhí)法合作，共同打擊走私毒品、槍支彈藥等犯罪活動，維護邊境安全穩(wěn)定;根據(jù)出口國動植物疫情狀況，在巴克圖—巴克特口岸建立中哈農產品快速通關“綠色通道”等等。

與此同時，在機構設置上，為了加快與世界經濟的融合，并維護本國利益的發(fā)展，配合著上述雙邊文件，哈薩克斯坦已在包括中國在內的多國設立了海關代表處，其職能包括與駐在國海關部門加強聯(lián)系與合作、監(jiān)督履行相關國際義務、參與建立實施有關國際合約的機制、參與協(xié)調各國海關規(guī)定等。

三、制約中哈海關合作的因素

(一)中哈海關合作的國際法制約

可以看到，從國際性機制到區(qū)域性機制再到雙邊機制的三大合作層面中，中哈海關合作的首要依據(jù)仍是由上述機制確立或主導的多邊或雙邊條約。這些國際法律文件的發(fā)展勢頭雖謂可喜，但其范圍覆蓋與適用效率仍有不小缺憾。

在以多邊條約為支撐的國際及區(qū)域海關合作機制中，即使是專門性的多邊條約也仍然存在需要提升的空間。以上海合作組織為例。上合組織是中國參與的最為重視海關合作的區(qū)域性組織，多次在會議中就海關合作的現(xiàn)狀和發(fā)展前景做出分析、提出建議，但其所主導簽訂的多邊條約仍多以概括性規(guī)定為主，存在具體內容缺失、可操作性不強的問題。如在《上海合作組織成員國政府海關合作與互助協(xié)定》中，大部分條款是從整體上對海關合作進行概括性規(guī)定，很少涉及就關稅合作、簡化海關手續(xù)、知識產權海關保護合作以及緝私合作等具體領域對海關合作的細節(jié)安排，從而導致海關合作的技術性不高，可操作性不強，使海關合作往往停留于紙面上，很難付諸實施。

有關中哈海關合作的雙邊條約同樣如此。如就具體內容而言，盡管《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關合作與互助協(xié)定》中對于海關合作的一些基本理論均有規(guī)定，如情報交換、特別監(jiān)視、核查等;但是從1997 年第一項協(xié)定簽訂以來已經歷了近20 年，協(xié)定內容過于簡單、模式化、原則化，每個部分都僅僅涉及皮毛，并未就更深入的內容做出解釋或者進一步規(guī)定，在適用上不僅容易產生問題并且過于老舊而多不適于當前的實際。因此適時的修改或完善是有必要的。

(二)中哈海關合作的國內法制約

第一，中國《海關法》中國際合作規(guī)定的缺失。中國《海關法》中幾乎沒有對于海關國際合作的規(guī)定，只在海關總署制定建設現(xiàn)代化海關制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略時要求海關要積極開展國際海關多邊、雙邊和區(qū)域行政互助交流與合作，積極研究借鑒國際海關先進經驗和方法，與國際海關通行規(guī)則逐步接軌。

第二，中國《海關法》中“便利貿易”的貫徹不力。2000 年中國《海關法》的修訂部分采納了《京都公約》的內容，但是與《京都公約》相比，“便利貿易”的原則尚未在中國《海關法》中得以確立。例如，《京都公約》總附約第三章3．33 標準條款規(guī)定，“如海關決定查驗申報的貨物，查驗應在貨物申報登記后盡快進行”，“國家立法可延期繳納稅費，應具體規(guī)定提供這種便利的條件”，意在于約束海關行政行為，為貿易的進行提供便利。相比之下，中國《海關法》盡管也有類似的條款，但是無論從數(shù)量上還是內容上，都遠遠不及修改后的《京都公約》。

第三，哈薩克斯坦海關立法的不健全與不穩(wěn)定?，F(xiàn)行的《哈薩克斯坦海關事務法》頒布于1995年，此法頒布至2008 年已經進行過數(shù)次部分修訂。在1996 年、1997 年、1998 年、1999 年、2000 年、2005 年、2007 年分別以具有法律效力的哈薩克斯坦共和國總統(tǒng)令和哈薩克斯坦共和國法律對《海關事務法》進行部分修改和補充。哈薩克斯坦海關法的修改，一方面適應了哈薩克斯坦經濟發(fā)展的需要，但另一方面也反映出，哈國法律變更頻繁、海關政策不穩(wěn)定，從而為中哈兩國的報關手續(xù)、海關估價、口岸過貨等方面帶來障礙。哈薩克斯坦海關立法的隨意性與不穩(wěn)定，使其海關法律規(guī)定的可預期性低，從而為中哈海關合作帶來又一制約。

(三)中哈海關合作的機構性制約

機構設置的差異與不健全將是海關合作的另一大阻力。海關職能的多元化和工作系統(tǒng)的日益細化，使各國海關機構越來越龐雜，分工也比較混亂沒能形成體系化。中哈兩國海關機構的不協(xié)調必然會妨礙海關合作的實施，降低各成員國海關合作的效率，甚至可能使兩國的海關合作協(xié)定成為一紙空文，無法真正起到作用。

目前的中哈海關的合作機制可謂形式基本完整，層次較為分明，制度設計良好，但由于海關立法的差異化和海關機構的不對稱，其實際運作仍存在相當問題。比如，現(xiàn)行的管控中哈海關合作的方式中，國家層面簽訂海關合作協(xié)定;海關總署的國際合作司專門負責與哈薩克斯坦海關的交流與合作，管理兩國海關合作的有關事宜;烏魯木齊海關作為直屬海關，而且是與哈薩克斯坦直接接觸的海關，主要負責邊境口岸業(yè)務上的有關通關、數(shù)據(jù)交流等的合作。但在實際運作過程中，在執(zhí)行《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府海關合作與互助協(xié)定》時，執(zhí)法協(xié)作難度仍然較大。在我國按規(guī)定必須由海關總署的國際司對外負責執(zhí)法協(xié)作，而直屬海關沒有此項權力，直屬海關只能在海關總署指令下具體負責執(zhí)行，雙方并無同層次海關機構的必然對接，如此勢必造成解決實際問題耗時長、效率不高。

四、中哈海關合作的改進

(一)積極加入與利用國際海關合作的多邊保障機制

如前所述，海關國際合作已經受到相關國際組織的關注，以世界海關組織及世界貿易組織為代表，相關組織已經為其成員方提供了基本的、甚至較具指導意義的合作框架。若能更為積極充分地利用這些既有保障機制，中哈兩國的雙邊海關合作實效無疑將得到提升。

就世界海關組織而言，其所制定的推進國際海關合作的國際條約中，中國與哈薩克斯坦并沒有完全加入其中。世界海關組織于1980 年生效的《關于為預防、調查和懲處違犯海關法罪實行行政互助的國際公約》(簡稱《內羅畢公約》)便是一例。這項公約的制定目的，在于通過海關合作協(xié)助各國海關對抗違犯海關法行為。海關合作理事會認為，違犯海關的犯罪行為對各國的經濟、社會和財政利益以及貿易領域的合法利益均有危害，而各國海關總局間的合作，既能使對違犯海關法的犯罪活動的控訴更為有效，又符合創(chuàng)設海關合作理事會公約的基本宗旨。然而，令人遺憾的是，到目前為止，中國與哈薩克斯坦均未加入該公約。

就世界貿易組織而言，誠如前述，截至目前，哈薩克斯坦還沒有正式加入世界貿易組織。世界貿易組織中有許多國際性條約對于海關合作起著積極的作用，但是沒有正式成員身份的哈薩克斯坦沒有接受其“一攬子協(xié)議”的強制義務，也不必然受到WTO 條約框架的約束。在這一情形下，世界貿易組織在全球獨樹一幟的爭端解決機制，也無法對哈薩克斯坦有強制管轄的效力，在中國與哈薩克斯坦就海關合作出現(xiàn)爭議與摩擦時，也無法有效利用這一爭端解決機制予以協(xié)調。

(二)積極探索相關雙邊條約體系的完善

如前文提及，中國與哈薩克斯坦就海關合作簽訂的雙邊協(xié)議主要是《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府間海關合作與互助協(xié)定》等三項。但是從1997 年第一項協(xié)定簽訂以來已經歷了近20 年，協(xié)定內容過于簡單、模式化、原則化，每個部分都僅僅涉及皮毛，并未就更深入的內容做出解釋或者進一步規(guī)定，在適用上不僅容易產生問題并且過于老舊而多不適于當前的實際。

以《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府海關合作與互助協(xié)定》(以下簡稱互助協(xié)定)為例，該協(xié)定涉及中哈海關合作的基本問題，但簽訂時間較早，該協(xié)定的部分內容比較的原則，導致中哈之間合作層次不高。建議優(yōu)先就該協(xié)定的“情報交換”和“協(xié)定執(zhí)行”兩方面進行完善。

首先，在“數(shù)據(jù)交換”方面。國家間的“數(shù)據(jù)交換”是海關合作的基礎，也是海關合作更深入的體現(xiàn)。健全的交換制度，能夠加強海關間的誠信交往和互助合作。在《互助協(xié)定》中第三條所規(guī)定的情報交換僅為原則性條款。盡管2003 年中哈邊境海關部門代表在霍爾果斯海關的會晤中制定了信息交換的機制，但這一體現(xiàn)在會晤紀要中的信息交換機制顯然法律效力層級較低。仍應當在《互助協(xié)定》中對數(shù)據(jù)交換進行具體規(guī)定，規(guī)定在雙方海關當局間建立和保持溝通渠道以促進和確保信息的快速交換。

其次，在“協(xié)定執(zhí)行”方面?！痘ブ鷧f(xié)定》第十五條規(guī)定，“一、雙方海關當局應確立其中央一級海關部門間的直接聯(lián)絡方式，并在雙方海關當局另行商定后授權各自地方海關建立聯(lián)絡關系?！边@使得該協(xié)定執(zhí)行過程中，面臨海關總署和直屬海關的職權劃分。海關總署的國際合作司專門負責與哈薩克斯坦海關的交流與合作，管理兩國海關合作的有關事宜，烏魯木齊海關作為直屬海關，主要負責邊境口岸業(yè)務上的有關通關、數(shù)據(jù)交流等的合作。這一職權劃分，一方面導致《互助協(xié)定》執(zhí)行時協(xié)作難度大、執(zhí)行周期長且效率不高，另一方面也往往使邊境海關人員對海關合作協(xié)定的具體內容不清不明，反令協(xié)定落空。建議在中哈海關合作的執(zhí)行中賦予直屬海關更多的權限，從而使雙方海關合作模式更為合理高效。

(三)推進國內海關立法的修訂

第一，在《海關法》中增加有關海關國際合作的明確規(guī)定。鑒于我國《海關法》中對于海關國際合作既無原則性指導也無具體性規(guī)則，導致我國海關國際合作規(guī)定的法律層級偏低，也使我國海關在國際合作實踐中缺乏貫通一致的宏觀支撐。反觀哈薩克斯坦，在其《海關事務法》第13 條就已經明確規(guī)定，“哈薩克斯坦共和國海關為完成海關任務可同其他國家機關、組織和公民協(xié)同行動”;其第17 條也規(guī)定“在執(zhí)行自己的任務時哈薩克斯坦共和國海關可以同外國海關、其他主管機關和國際組織合作”。這一將海關參與國際合作的主體明確的寫入海關基本法的做法可資借鑒。建議在我國《海關法》中也可以增加這樣的內容。

第二，繼續(xù)在《海關法》健全貿易便利化的促進措施。對于中哈海關合作，建議:首先，直接增加貿易便利化相關條款，分別借鑒《京都公約》中第4．15 和4．17 條關于允許當事人延期交付稅款的規(guī)定，以及第3．14、3．42、3．43、3．45、3．39 等標準或過渡性條款中有關申報手續(xù)不全、海關主持聯(lián)合查驗、實驗鑒定以及海關行政處罰等規(guī)定，為從事進出口業(yè)務的當事人規(guī)定了更為便利的通關制度，提供了更為寬松的通關條件。其次，在便利貿易、降低貿易成本的條款補充的同時，繼續(xù)推進配套相關制度規(guī)則的健全與輔助。不應在提供便利的同時，削弱甚至放棄海關管理，參照《京都公約》，堅持注重依法行政和促進貿易的統(tǒng)一。

五、結 語

中國與哈薩克斯坦的海關合作有著良好的意愿基礎與迫切的實踐需求;在“一帶一路”的戰(zhàn)略布局之下，這一合作機制尤其成為宏大歷史進程中圍繞區(qū)域合作關鍵節(jié)點的必要環(huán)節(jié)。

從現(xiàn)有的國際海關合作機制來看，中哈海關可以在國際、區(qū)域、雙邊三個層面進行合作。

對中哈海關合作而言，國際合作與區(qū)域合作層面既存在現(xiàn)有機制的充分參與與利用效能問題，也存在多邊條約的效力覆蓋與條款細化問題;而在雙邊合作層面，中哈兩國的針對性條約仍嫌欠缺，基本條款的滯后與相應規(guī)則的精細化，成為兩國海關合作機制前行的應有考量。