摘 要：礦產(chǎn)資源是人類社會生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，隨著我國工業(yè)化進程的不斷推進，礦業(yè)有償使用及稅費制度發(fā)生了巨大變革，現(xiàn)階段我國礦業(yè)有償使用乏力，稅費制度不合理、重疊，缺失彈性，嚴重阻礙著礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國際市場競爭力。在對礦產(chǎn)資源稅費制度存在問題深入分析的基礎上，提出我國礦業(yè)有償及稅費改革的對策和建議。

關鍵詞：礦業(yè) 有償使用 稅費結構

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-008-02

我國礦產(chǎn)資源有償使用制度始于20世紀80年代初，當時由于整個礦業(yè)經(jīng)濟不景氣，多數(shù)礦山企業(yè)處于保本狀態(tài)，不少礦山企業(yè)長期虧損，加之生態(tài)環(huán)境的制約，導致我國礦產(chǎn)資源有償使用制度改革步伐緩慢。直至90年代，才基本形成了我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的框架，由一系列法律法規(guī)規(guī)定的稅、費及價款等執(zhí)行政策所組成，但這些代表國家財產(chǎn)權益的執(zhí)行政策是在不同時期、不同背景下出臺的，隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，日益凸顯其經(jīng)濟和邏輯關系不夠嚴密、相關配套措施適應性差，導致礦產(chǎn)資源國家所有者權益補償不到位，利益分配嚴重失衡。在目前經(jīng)濟和環(huán)境條件下，鑒于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的特殊性、隱蔽性與外部性特征，應從維護國家所有者權益、地方利益、礦產(chǎn)資源使用者利益和國際接軌以及生態(tài)文明建設的角度出發(fā)，重新審視我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源有償使用制度及稅費結構。

一、背景形勢

礦業(yè)有償及稅費制度設計與國家經(jīng)濟發(fā)展階段有著極強的關聯(lián)性，并且伴隨著礦業(yè)活動的周期性、風險性、隱蔽性和收益性等特征，越加趨于復雜和多元。國家通過征收礦業(yè)稅費，既要保障對礦產(chǎn)資源所有權益的維護，又要影響礦業(yè)的經(jīng)濟行為，使礦業(yè)保持活力和能動性，并通過對礦產(chǎn)資源的掌控、管理和調(diào)節(jié)，實現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的目的。礦業(yè)稅費制度既是礦業(yè)活動的重要影響因素，也是國家對礦業(yè)實施宏觀調(diào)控的重要手段，因而礦業(yè)稅費的稅（費）率、征收方式和管理政策以及制度的合理性和穩(wěn)定性是稅費政策最重要的基礎，實施適應經(jīng)濟社會發(fā)展的礦業(yè)稅費制度是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和消費模式、促進礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。

從外部環(huán)境看，20世紀以來，全球礦業(yè)政策發(fā)生了巨大變化。進入21世紀以后，資源供求呈現(xiàn)新一輪緊張局勢，全球化與反全球化并立而行。反全球化的主要手段是資源利益調(diào)整。礦產(chǎn)品價格持續(xù)上漲，礦業(yè)企業(yè)盈利大幅增加，各國礦業(yè)財稅政策處于不同的波動周期中。近些年來，隨著經(jīng)濟周期的變化，世界經(jīng)濟緩慢復蘇，區(qū)域間的不均衡態(tài)勢加劇。各經(jīng)濟體內(nèi)生動力不足，導致復蘇存在阻力，全球經(jīng)濟增長動力疲弱，反映在礦業(yè)經(jīng)濟上，表現(xiàn)出全球資源供應過剩，國際大宗礦產(chǎn)品價格整體處于下跌態(tài)勢，全球地質(zhì)勘查和開發(fā)總體呈緊縮態(tài)勢，資本市場礦業(yè)指數(shù)持續(xù)走低，礦業(yè)企業(yè)盈利能力和空間縮減。

從內(nèi)部環(huán)境看，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，中國經(jīng)濟階段性特征明顯，在“三期疊加”的大背景下轉入7.0%～7.5%的中高速發(fā)展新常態(tài)，反映在礦業(yè)經(jīng)濟上，自2012年開始，礦產(chǎn)品需求減弱、價格大幅下跌和原燃材料價格高位運行，企業(yè)經(jīng)濟效益下滑，行業(yè)效益下降。為改善礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境、促進結構調(diào)整、支持上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和升級、保障國家資源供應安全，需要充分發(fā)揮積極財政政策作用，進一步激發(fā)市場活力，并實行結構性減稅和普遍性降費，多措并舉減輕企業(yè)負擔，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

從現(xiàn)實情況來看，隨著國家對資源節(jié)約和環(huán)境保護的日益重視，礦產(chǎn)資源稅費政策隨著經(jīng)濟形勢和礦業(yè)發(fā)展周期的變化而不斷調(diào)整。近年來，礦產(chǎn)資源稅費改革措施不斷推出，特別是資源稅改革全面推進，“從價計征”改革基本完成，部分礦種的礦產(chǎn)資源補償費率調(diào)為零，但這種改革模式?jīng)]有分流歸位、各行其道，礦產(chǎn)資源稅費合理的調(diào)節(jié)機制缺失，資源性資產(chǎn)權益流失嚴重。

二、礦產(chǎn)資源有償使用制度評價

隨著經(jīng)濟體制改革與發(fā)展，特別是勞動價值理論和市場經(jīng)濟的發(fā)展，資源有償使用制度也隨之建立和演進。礦產(chǎn)資源有償使用制度改革是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的內(nèi)在要求，不僅是國家對使用礦產(chǎn)資源管理的重要手段，而且是完善礦產(chǎn)資源稅費制度，合理節(jié)約利用礦產(chǎn)資源，保護環(huán)境，促進國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資源有償使用制度的兩大主體之一，是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用的重要組成部分和維護礦產(chǎn)資源國家所有和財產(chǎn)權益的經(jīng)濟體現(xiàn)，是落實《礦產(chǎn)資源法》及其相關法律法規(guī)的基本要求，也是強化礦產(chǎn)資源管理的具體舉措。1994-2014年，礦產(chǎn)資源補償費征收管理工作取得了顯著成效，征收入庫額度從1994年的2億元到2008年突破百億元，2014年達到了203.7億元，連續(xù)7年突破百億大關，累計超過1500億元。

礦產(chǎn)資源補償費的征收，首先是維護國家對礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權益的基本要求。是采礦權人因開采礦產(chǎn)資源對國家財產(chǎn)的耗竭性補償，是國家作為礦產(chǎn)資源所有者及政府行政管理者，實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的法律保障、具體措施和實現(xiàn)形式，是國家作為所有者經(jīng)濟上要求實現(xiàn)的最基本權利，也是調(diào)控礦產(chǎn)資源綜合高效利用的重要手段和維護礦產(chǎn)資源各種權益的重要經(jīng)濟杠桿。

第二，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采，開采礦產(chǎn)資源必須繳納資源稅和資源補償費”，礦產(chǎn)資源補償費的征收，是落實《礦產(chǎn)資源法》及其相關法律法規(guī)的基本要求，其實施，標志著法律原則有了具體的制度和措施保障，也結束了無償開采國家所有礦產(chǎn)資源的歷史。

第三，礦產(chǎn)資源補償費的征收，是強化礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用的最基本機制，也是對礦業(yè)企業(yè)開采活動加強監(jiān)管、提高資源利用效率的重要抓手。同時理順了礦產(chǎn)資源開采過程中國家與采礦權人的經(jīng)濟關系，中央與地方的財產(chǎn)分配關系，對于礦業(yè)秩序好轉的推動，起到了關鍵作用。

第四，?？顚Ｓ茫瑸榈V政管理、地質(zhì)找礦和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用提供了重要的資金保障，增強了礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。

三、存在問題

1.礦產(chǎn)資源補償費與資源稅關系混淆，不協(xié)調(diào)，阻礙礦產(chǎn)資源國家所有權益實現(xiàn)。礦產(chǎn)資源補償費和資源稅的立法依據(jù)都是《礦產(chǎn)資源法》，二者具有同等的法律地位，所調(diào)整的經(jīng)濟關系及其目的、作用、范圍都有本質(zhì)區(qū)別。資源稅立法初衷是調(diào)節(jié)部分礦種礦山企業(yè)的級差收益，使礦山企業(yè)在較為合理的盈利水平的基礎上開展公平競爭，促使礦山企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益。資源補償費是調(diào)節(jié)資源所有者和采礦權人之間的產(chǎn)權關系，是采礦權人由于開采和耗竭了礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有者支付的費用。目前隨著資源稅改革，資源補償費和資源稅在性質(zhì)、作用和征收方式上已基本趨同，這不僅相悖于稅收的基本原理，而且混淆了所有者財產(chǎn)收益權利的邊界，產(chǎn)生了資源補償費和資源稅是建立在同一理論依據(jù)上的重復收費的認識，容易造成資源稅費制度的紊亂與重復，影響了稅費各自功能的發(fā)揮，加重企業(yè)的負擔，也妨礙資源補償費實現(xiàn)維護國家所有權功能的發(fā)揮。

2.征收方式、調(diào)整機制不靈活，造成資源過度開采和國家所有者財產(chǎn)權益損失。自1994年我國開征礦產(chǎn)資源補償費以來，當時考慮到礦山企業(yè)經(jīng)濟效益普遍不高，及其礦山企業(yè)的承受能力，補償費費率采取標準較低，按照礦種不同，從0.5%～4%不等，平均費率僅為1.18%。現(xiàn)階段礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迅速，礦產(chǎn)品價格水平發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行的資源補償費制度已不能適應新形勢、新發(fā)展的需要。尤其我國礦產(chǎn)資源補償費征收已有20年，補償費征收方式始終未作細化，費率和調(diào)整機制也缺乏彈性，客觀上造成補償費的征收與資源儲量動用、資源利用水平脫鉤，沒有切實反映礦產(chǎn)資源的綜合利用與回收水平、資源儲量消耗與利用水平和礦藏的自然稟賦與開采技術條件等。

3.分配制度除了體現(xiàn)資源耗竭性補償外，沒有考慮民眾利益和醫(yī)療衛(wèi)生、文教等全民公共事業(yè)，偏離資源全民所有、收益全民共享的原則。礦產(chǎn)資源補償費只在中央和各級地方政府之間分配，沒有顧及礦產(chǎn)地當?shù)孛癖?。一方面，隨著礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資多元化的發(fā)展和礦產(chǎn)資源管理體制機制的改革，地方政府和基層承擔著越來越繁重的任務，而礦產(chǎn)資源補償費收入分成地方政府得到的補償費偏低；另一方面，礦產(chǎn)資源賦存于當?shù)孛癖姄碛胁⒕幼〉耐恋刂?，但礦產(chǎn)勘查開發(fā)卻沒有帶來財富收益，同時礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)不可避免地會對礦產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境造成一定程度的破壞，對當?shù)孛癖姷纳詈铜h(huán)境產(chǎn)生負面影響，礦產(chǎn)地群眾不僅沒有從資源開發(fā)中獲得好處，還要承受勘查開采礦產(chǎn)資源造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來的不利后果，也不利于維護正常的礦業(yè)秩序和勘查開發(fā)保護礦產(chǎn)資源。

四、結論建議

（一）現(xiàn)實需要

時代需要科學合理的礦業(yè)稅費制度。黨的十八大報告提出“深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”的要求。2013年5月6日，國務院研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，要求“形成資源稅費和礦產(chǎn)資源有償使用制度改革方案”。黨的十八屆三中全會報告提出“深化財稅體制改革，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度?！?015年4月28日國務院常務會議提出“決定實施稀土鎢鉬資源稅改革，促進理順資源稅費關系，研究建立礦產(chǎn)資源權益金制度?！?015年5月18日，國務院批轉發(fā)展改革委關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知（國發(fā)[2015]26號）指出：“研究建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度”。

（二）建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度

礦產(chǎn)資源稅費制度是為調(diào)整礦業(yè)經(jīng)濟關系而設置的，涉及到利益格局的調(diào)整和平衡，并將復雜的經(jīng)濟關系簡單化，既要考慮礦產(chǎn)資源的特殊性、稅收體系的傳承性和穩(wěn)定性等因素，也要從根本上理順礦產(chǎn)資源價值表現(xiàn)形式，需要頂層設計以體制機制改革實現(xiàn)統(tǒng)籌設計、聯(lián)動協(xié)調(diào)推進。在當前中國經(jīng)濟進入新常態(tài)下，礦業(yè)經(jīng)濟下行壓力巨大、地勘投入銳減、礦業(yè)企業(yè)效益不高，面臨迎接資源需求峰值與產(chǎn)業(yè)轉型雙重壓力，從正稅清費、減輕企業(yè)負擔的角度出發(fā)，堅持簡稅（費）制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，促進經(jīng)濟可持續(xù)、健康發(fā)展，更好發(fā)揮稅費調(diào)節(jié)作用。我國應優(yōu)化稅費制結構，實施結構性減稅，增加稅費制度調(diào)整的彈性空間，公平負擔，規(guī)范收入分配，并加快建立完善礦產(chǎn)資源權益金制度，加強對國家所有礦產(chǎn)資源財產(chǎn)權益的耗竭補償。

1.整合礦業(yè)稅費，優(yōu)化礦業(yè)稅費結構。理順經(jīng)濟利益關系，處理好中央、地方政府、礦產(chǎn)資源所在地和礦業(yè)權人的利益，處理好資源開發(fā)與保護環(huán)境的關系，處理好政府參與礦業(yè)權市場的博弈與政府職能行為的關系，按市場經(jīng)濟規(guī)律、地質(zhì)找礦規(guī)律和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律相協(xié)調(diào)的訴求，改革調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費制度，完善礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和分配秩序。

具體的思路是，除了規(guī)范清理礦業(yè)企業(yè)的工商稅收和行政性事業(yè)收費的秩序外，為促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，建立全面資源有償使用制度，需要按照正稅清費、分類規(guī)范、減輕負擔的原則，全面清理取消不合理、不合法的收費基金，整合性質(zhì)相近、重復設置的收費，并理順國家對礦產(chǎn)資源所有財產(chǎn)權益和級差收益的關系，通過價、稅、費、租聯(lián)動改革，形成促進礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的有償使用制度體系，包括資源稅和礦產(chǎn)資源國家權益金兩大體系，全面統(tǒng)籌稅費種類和結構，合理確定計征區(qū)間，維護國家的財產(chǎn)收益，并對生態(tài)文明建設、資源集約節(jié)約利用和環(huán)境保護等起到積極的引導作用。

2.頂層設計，制訂《礦產(chǎn)資源國家權益金征收管理條例》。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段、技術水平、企業(yè)負擔和國際經(jīng)驗，頂層設計，制訂《礦產(chǎn)資源國家權益金征收管理條例》，明確礦產(chǎn)資源國家權益金的征收對象、征收主體、征繳方式、分成比例、管理機制等內(nèi)容。改革一定要掌握好尺度，建立一套防止改革成本轉嫁和合理適用的制度框架，既要把一小部分產(chǎn)能落后或發(fā)展方式不科學的資源企業(yè)淘汰掉，又要讓大部分企業(yè)能夠通過改進技術和加強管理生存下來，并順應節(jié)能減耗的新機制，在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展，同時還要系統(tǒng)設計和整體的考量，使改革的成本由國家、地方、企業(yè)和消費者一起承擔，盡量避免對民生的沖擊，并且在礦產(chǎn)資源稅費制度設計中充分考慮并預留針對具體情況與特殊情況的減免稅費條款。

[基金項目：國土資源部軟科學資助項目研究成果（項目編號：2012-17）；安徽省國土資源廳軟科學資助項目（項目編號：2012-019），課題負責人：國土資源部經(jīng)濟研究院 范振林]

參考文獻：

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[4]王希凱.礦產(chǎn)資源有償使用及其實現(xiàn)方式研究——不能用資源稅完全替代權利金.中國國土資源經(jīng)濟，2015（1）

[5]范振林.中國礦產(chǎn)資源稅費制度改革研究.中國人口資源與環(huán)境，2013（5）

（作者單位：國土資源部經(jīng)濟研究院 北京 101149）

（作者簡介：范振林，助理研究員，主要從事資源經(jīng)濟和管理政策研究。）（責編：賈偉）