摘要 構(gòu)建政府異質(zhì)性偏好的理論模型，選取廣東省為樣本進(jìn)行研究，測算不同主體功能定位下政府財政支出偏向，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域公共財政支出偏向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，重點開發(fā)區(qū)域公共財政支出側(cè)重于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳發(fā)展模式，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域公共財政支出則以資源環(huán)境保護(hù)為重點，這是由于：對國土資源空間劃分不同類型的功能區(qū)域，決定不同功能區(qū)域所承擔(dān)的職能也不盡相同，政府在公共財政資金支出偏好選擇上相應(yīng)有所側(cè)重，因而也造成各功能區(qū)財政支出偏向的不同。應(yīng)該指出的是，各類主體功能區(qū)政府要在“經(jīng)濟建設(shè)偏好”和“資源環(huán)境偏好”之間尋找平衡點，通過優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，提升公共財政資源配置效率，實現(xiàn)國家的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞 主體功能區(qū)；財政支出；資源環(huán)境偏向；異質(zhì)性偏好

中圖分類號 F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）11-0143-09

新中國成立特別是改革開放以來，我國國土資源空間開發(fā)不斷加速，一方面有力支撐經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)步，但另一方面也面臨著諸多挑戰(zhàn)：一些地區(qū)在開發(fā)利用國土資源空間時，忽略自身資源環(huán)境承載能力而開發(fā)過度，資源環(huán)境問題日益凸顯。顯而易見，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對我國國土資源空間開發(fā)利用的總體謀劃，根本目的在于保障國土空間安全和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，完全符合科學(xué)發(fā)展觀的理念。值得注意的是，政府在主體功能區(qū)建設(shè)中要發(fā)揮主導(dǎo)作用并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。因為政府要根據(jù)不同的主體功能區(qū)定位配置公共財政資源，公共財政資金偏向?qū)⒂绊懙焦藏斦Y金在不同主體功能區(qū)之間的配置。經(jīng)典的公共經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，所謂公共財政支出偏向，是指政府在平衡各方財政資金需求的基礎(chǔ)上，在主觀意愿上偏向于某類財政支出，并將公共財政資金盡可能安排到自身偏好的領(lǐng)域[1]。應(yīng)該指出的是，對國土資源空間劃分不同類型的功能區(qū)域，決定了不同功能區(qū)域所承擔(dān)的職能也不盡相同，政府公共財政資金支出偏向也應(yīng)有所不同，但同樣值得關(guān)注的問題是：在考慮不同功能區(qū)政府偏好選擇客觀存在異質(zhì)性的情況下，如何根據(jù)國土資源空間的不同主體功能定位，通過優(yōu)化公共財政的支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國家的主體功能區(qū)戰(zhàn)略？這一問題不能不引起我們的思考。

1 文獻(xiàn)評述

公共財政支出偏向?qū)儆诠步?jīng)濟學(xué)的范疇。在國外比較早期的研究中，Arrow和Kurz從宏觀經(jīng)濟的角度分析公共財政支出偏向?qū)﹂L期經(jīng)濟增長的影響，得到比較一致的結(jié)論是：財政支出偏向會通過影響邊際資本產(chǎn)出進(jìn)而促進(jìn)長期經(jīng)濟增長[2]。在這一思路的指引下，Turnovsky和Fisher進(jìn)一步研究財政支出偏向?qū)Y本存量和勞動力需求的影響，無獨有偶也得到相似的結(jié)論[3]。但這種研究思路存在明顯的不足之處：研究者們忽略地方政府在標(biāo)桿式競爭中所采取策略行為的變化對長期經(jīng)濟增長產(chǎn)生的影響，因而后期學(xué)者們的研究則更多地集中在地方政府標(biāo)桿式競爭方面[4-5]，更傾向于研究地方政府在標(biāo)桿式競爭中采取策略行為的變化對公共財政支出偏向的影響。

中國的公共財政體制建設(shè)始于1998年全國財政工作會議，但時至今日并未形成令人滿意的公共財政支出結(jié)構(gòu)。這樣的現(xiàn)實決定國內(nèi)學(xué)者必然將研究的重點集中在優(yōu)化財政支出偏向方面。粗略地歸納起來，學(xué)術(shù)界對公共財政支出偏向的研究主要集中在三方面：一是中國式財政分權(quán)的視角。一些學(xué)者認(rèn)為中國式財政分權(quán)是造成公共財政支出偏向扭曲的重要因素之一[6-7]。二是政績考核機制的視角。還有學(xué)者認(rèn)為在中國自上而下的政績考核體系中，下級政府的決策者要對上級政府負(fù)責(zé)，經(jīng)濟社會發(fā)展的重點因此集中在追求高速的經(jīng)濟增長方面，導(dǎo)致公共財政決策偏向于生產(chǎn)性支出[8-9]。三是居民福利水平的視角。喬寶云等認(rèn)為地方政府對資本投資存在偏好是導(dǎo)致教育類財政支出資金缺乏的重要原因之一，這種行為會削弱當(dāng)?shù)鼐用竦母＠絒10]。呂煒等認(rèn)為地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在的財政投資偏好是造成地方政府對教育、醫(yī)療和社保等民生性財政支出投入力度不足的主要原因之一，帶來整個社會居民福利水平的下降[11]。這些研究成果使人們注意到，公共財政支出偏向是影響居民福利水平的重要因素之一。

通過中外文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究未能在以下方面給予足夠重視：一是研究中國公共財政支出偏向問題的國外文獻(xiàn)，并沒有立足地方政府偏好存在異質(zhì)性的客觀事實建立一套分析框架，在理論剖析的層面上有待加強。二是現(xiàn)有文獻(xiàn)對公共財政支出偏向的研究，缺乏建立數(shù)量化的測算指標(biāo)體系，在相當(dāng)大的程度上弱化對公共財政支出偏向的解釋力度。三是已有大多數(shù)研究往往從區(qū)域或城鄉(xiāng)維度進(jìn)行分析，但從不同主體功能區(qū)角度對公共財政支出偏向進(jìn)行研究更是近乎空白?；诖?，本文以政府異質(zhì)性偏好的理論模型作為研究的邏輯起點，選取廣東省為樣本進(jìn)行研究，測算不同主體功能定位下政府財政支出偏向，判斷財政支出偏向與不同的主體功能區(qū)定位是否一致，提出完善主體功能區(qū)建設(shè)的基本思路，而對于這些問題的研究是在國家提出全面推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的背景下進(jìn)行的，具有較強的現(xiàn)實意義。

2 模型構(gòu)建

一直以來，公共經(jīng)濟學(xué)家對地方政府偏好問題進(jìn)行一系列深入研究，無一例外地建立在西方政治分權(quán)基本框架之上，但這種研究范式根植于聯(lián)邦制國家的政治文化土壤，但對中國這樣一個人口眾多、財力有限的國家而言，完全照搬西方政治分權(quán)模式來分析中國地方政府偏好問題是否合適？值得我們仔細(xì)斟酌。廣為人知的是，自改革開放以來，中國以GDP增長為重點的政績考核體制，決定了地方政府官員會為自身的政治晉升彼此間展開競爭。在中央政府設(shè)計的政績考核機制下，地方政府會將相當(dāng)大的財政資金傾斜到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，但卻忽略了對資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等生態(tài)性公共物品的投入力度。在這種激勵機制約束下，地方政府通過調(diào)整自身財政支出偏向，取得有利于提升政績的政策取向：諸如高速公路等基礎(chǔ)建設(shè)等類型的公共物品，地方政府無疑存在財政支出偏好，這是由于這類公共物品能吸引外來投資拉動地方經(jīng)濟增長，短期內(nèi)具有立竿見影的經(jīng)濟效應(yīng)；而資源環(huán)境類的公共物品，雖然在長期而言有利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，但在短期內(nèi)對地方經(jīng)濟難以起到直接推動作用，地方政府對此的偏好不強。很顯然，研究中國政治體制框架下地方政府的偏好問題，必須提出一套適合于中國國情理論分析框架。

為研究主體功能區(qū)政府偏好對公共財政支出偏向的影響，我們在政府異質(zhì)性偏好的假設(shè)下構(gòu)建了本文的理論模型。遵循Ferruccio[12]基本思路，我們假設(shè)存在多個異質(zhì)性的主體功能區(qū)政府Li，i =1， 2，…， n。根據(jù)國土資源空間劃分的功能區(qū)域，我們假設(shè)存在四個類型的主體功能區(qū)政府：L1代表優(yōu)化開發(fā)區(qū)的地方政府，L2代表重點開發(fā)區(qū)的地方政府，L3代表限制開發(fā)區(qū)的地方政府，L4代表禁止開發(fā)區(qū)的地方政府。假設(shè)每個功能區(qū)政府Li提供兩種類型的公共物品：基礎(chǔ)建設(shè)類公共物品G1i和資源環(huán)境類公共物品G2i。不同主體功能區(qū)政府Li對公共物品存在異質(zhì)性偏好，用參數(shù)ηi表示地方政府Li對公共物品G1i的偏好，用參數(shù)εi表示地方政府Li對公共物品G2i的偏好。當(dāng)參數(shù)ηi和εi等于1時，地方政府Li對公共物品G1i和G2i的偏好達(dá)到最大；當(dāng)這兩個參數(shù)大于1時，地方政府Li對公共物品G1i和G2i的偏好逐漸減弱。

在這里，WLi代表地方政府Li所在主體功能區(qū)的國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值，τ1i和τ2i代表主體功能區(qū)政府Li為提供公共物品G1i和G2i分別向居民征收的實際稅率。

在我們的假設(shè)中，居民消費了三種物品：私人物品Xi，公共物品G1i和G2i。我們用wi來表示居民的可支配收入，用Umi來表示居民的效用函數(shù)，可定義如下：

在這里，Xi表示居民消費私人產(chǎn)品的數(shù)量。我們采用了CobbDouglas的函數(shù)形式設(shè)定了居民效用函數(shù)的表達(dá)方式，具體的表達(dá)如式（4）所示：

其中，αi代表功能區(qū)i的居民對私人物品Xi的偏好系數(shù)，βi和γi分別代表居民對公共物品G1i和G2i的偏好系數(shù)。

我們將公式（1）和（2）代入到式（4）中，得到居民的效用函數(shù)Umi：

其中，wi表示功能區(qū)i的居民可支配收入。我們假設(shè)居民消費三種物品，相應(yīng)在每種物品上的消費支出為：私人物品Xi支出Xi，公共物品G1i支出WLiτ1i和公共物品G2i支出WLiτ2i。

在假設(shè)消費物品價格上升的前提下，居民面臨著效用Umi的損失。為了使居民效用Umi保持在原有水平，我們假設(shè)將居民收入wi增加一個相應(yīng)的份額，在對效用Umi的損失做出補償?shù)那闆r下分析居民的最優(yōu)抉擇。我們將這種分析思路歸納為：

通過上述推導(dǎo)，我們可得到以下結(jié)論：不同主體功能區(qū)公共物品G1i和G2i的供給量，不僅與功能區(qū)居民的偏好系數(shù)βi和γi有關(guān)，而且與功能區(qū)政府Li對公共物品G1i和G2i偏好ηi、εi存在很大關(guān)聯(lián)。

上述模型推導(dǎo)得到的結(jié)論，較好地解釋了不同主體功能區(qū)政府偏好是如何影響公共財政支出偏向的。我們知道，對國土資源空間劃分不同類型的功能區(qū)域，決定不同功能區(qū)域所承擔(dān)的職能也不盡相同，政府在公共財政資金支出偏好的選擇上也應(yīng)有所側(cè)重：優(yōu)化發(fā)展區(qū)的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，以優(yōu)化該功能區(qū)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施布局為主，所以公共財政支出的選擇要以經(jīng)濟建設(shè)為重點；重點開發(fā)區(qū)域是在堅持經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過資源環(huán)境的改善保持適度的經(jīng)濟增長，提高經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，因而公共財政支出的側(cè)重點在于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳發(fā)展模式；限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展重點在于提供生態(tài)產(chǎn)品、保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面，以及優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)方面，禁止開發(fā)區(qū)域則定位于維護(hù)國土生態(tài)安全、保護(hù)自然資源和生物多樣性，上述兩類功能區(qū)公共財政支出均要以資源環(huán)境保護(hù)為選擇重點。

基于上述研究，我們可將主體功能區(qū)政府偏好歸納為兩大方向：第一個方向的政府偏好是功能區(qū)政府如何配置公共財政資金來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式，稱為“經(jīng)濟建設(shè)偏好”；第二個方向的政府偏好是功能區(qū)政府如何引導(dǎo)公共財政資金配置達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約利用的目的，稱之為“資源環(huán)境偏好”。整個研究過程表明，在推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的進(jìn)程中，不同主體功能區(qū)政府要根據(jù)所承擔(dān)經(jīng)濟社會職能的不同特點，在“經(jīng)濟建設(shè)偏好”和“資源環(huán)境偏好”之間尋找平衡點，通過優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，提升公共財政資源配置效率，最終實現(xiàn)國家的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

3 數(shù)據(jù)說明

沿襲上一章提出的理論分析框架，我們以基礎(chǔ)建設(shè)類和資源環(huán)境類公共物品為研究對象，構(gòu)建一套測算主體功能區(qū)政府財政支出偏向的指標(biāo)體系，判斷不同功能區(qū)定位與政府的財政支出偏向是否一致，需要說明的幾點是：

第一，本文選取廣東省作為樣本進(jìn)行研究，主要原因如下：①《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》這一國家戰(zhàn)略強調(diào)珠三角要完成主體功能區(qū)規(guī)劃編制，優(yōu)化廣東省國土空間布局，凸顯本研究具有的現(xiàn)實意義。②廣東省地貌類型復(fù)雜多樣，山地丘陵多平地少，全省人口密度較大，可供開發(fā)后備土地資源有限，但生物多樣性和生境敏感區(qū)特色突出，這種自然資源稟賦狀況與整個中國較為相似。③廣東省國土資源空間開發(fā)呈多樣性特征：珠三角地區(qū)作為城市和工業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域，而粵西地區(qū)和北部山區(qū)則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，國土空間開發(fā)的多樣性恰似整個中國的縮影。④廣東經(jīng)濟總量位居全國首位，但國土空間開發(fā)用地量大，國土資源開發(fā)效率不高，在資源環(huán)境方面的挑戰(zhàn)近似于中國現(xiàn)狀。從理性的角度來看，廣東省國土資源開發(fā)利用情況與整個中國極為近似，兩者在不同層面上均表現(xiàn)出相類似的特征，而本文選取廣東省為樣本的研究，無疑具有一般意義上的普遍性。

第二，根據(jù)《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域也稱為國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，重點開發(fā)區(qū)域可分為國家級和省級重點開發(fā)區(qū)，生態(tài)發(fā)展區(qū)域可分為國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)、國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。具體而言，我們將廣東省國土空間劃分為：①國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)，包括廣州，深圳，珠海，佛山，東莞，中山，惠州的惠城、惠陽，江門的蓬江、江海、新會，肇慶的端州和鼎湖；②國家級重點開發(fā)區(qū)，包括汕頭的金平、龍湖、澄海、濠江、潮陽、潮南，汕尾的城區(qū)、陸豐，潮州的湘橋和潮安，揭陽的榕城、普寧、揭東和惠來，湛江的赤坎、霞山、麻章、坡頭、廉江和吳川；③省級重點開發(fā)區(qū)，包括陽江的江城和陽縣，茂名的茂南、茂港和電白，惠州的惠東和博羅，江門的鶴山，肇慶的四會和高要，韶關(guān)的禎江、武江和曲江，河源的源城，梅州的梅江和梅縣，清遠(yuǎn)的清城和佛岡，云浮的云城和新興；④國家級重點生態(tài)功能區(qū)，包括韶關(guān)的樂昌、南雄、仁化、始興和乳源，梅州市的興寧、平遠(yuǎn)和蕉嶺，河源的和平、龍川和連平；⑤省級重點生態(tài)功能區(qū)，包括韶關(guān)的翁源和新豐，清遠(yuǎn)的連州、清新、連山、連南和陽山，肇慶的廣寧，梅州的大埔和豐順，汕尾的陸河，揭陽的揭西，肇慶的德慶和封開，茂名的信宜；⑥國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，包括云浮的羅定、郁南和云安，河源的東源和紫金，梅州的五華，惠州的龍門，汕尾的海豐，江門的臺山、開平和恩平，陽江的陽春和陽西，湛江的雷州、遂溪和徐聞，茂名的高州和化州，汕頭的南澳，潮州的饒平，肇慶的懷集，清遠(yuǎn)的英德。

第三，由于《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》在劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和生態(tài)發(fā)展三類功能區(qū)域時，均包含各類禁止開發(fā)區(qū)域的面積。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，我們僅能就優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、生態(tài)發(fā)展區(qū)域這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，與實際情況不能完全相符，但考慮到受劃分標(biāo)準(zhǔn)的限制，我們只能退而求其次了。

4 測量工具

測算主體功能區(qū)公共財政支出的偏向問題，理論界和實踐部門首先需要解決的問題是如何測算公共物品均等化水平。從現(xiàn)有研究情況來看，測算主體功能區(qū)公共物品均等化水平的方法大致包括Coefficient of Variance、Gini Coefficient和Theil Index，而學(xué)者們傾向于采用Theil Index作為測算主體功能區(qū)公共物品均等水平的通用方法。本文研究與以往相似的研究主要區(qū)別在于：從連續(xù)時間序列角度對公共物品均等化水平進(jìn)行分解，重點研究每個時間維度均等化的動態(tài)分解。具體思路如下：

其中，Yj（t）代表第t期每個功能區(qū)公共物品財政支出金額，Yj（t+1）代表第t+1期每個功能區(qū)公共物品的財政支出金額。

接下來，為考察主體功能區(qū)公共財政支出偏向，我們以基礎(chǔ)建設(shè)類和節(jié)能環(huán)保類公共物品為研究對象，建立一套指標(biāo)體系用于測算主體功能區(qū)財政支出偏向，即：

第一步，建立國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表1所示；

第二步，建立國家級重點開發(fā)區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表2所示；

第三步，建立省級重點開發(fā)區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表3所示；

第四步，建立國家級重點生態(tài)功能區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表4所示；

第五步，建立省級重點生態(tài)功能區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表5所示；

第六步，建立國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表6所示；

第七步，建立主體功能區(qū)域財政支出偏向的測算指標(biāo)，如表7所示。

5 測量結(jié)果

根據(jù)我國一般預(yù)算財政支出項目規(guī)定，我們采用“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”財政支出數(shù)據(jù)表示基礎(chǔ)建設(shè)類公共物品的財政支出，采用“環(huán)境保護(hù)”財政支出數(shù)據(jù)表示資源環(huán)境類公共物品的財政支出，數(shù)據(jù)均來源于廣東財政年鑒、廣東財政年鑒，測算結(jié)果如下：

首先，我們觀察主體功能區(qū)總體財政支出偏向的測算結(jié)果。如表8所示，DMFA指標(biāo)在2008年到2012年間均值為-0.053 15，測算結(jié)果小于0，表明廣東省主體功能區(qū)建設(shè)的發(fā)展重點以經(jīng)濟社會發(fā)展為主，財政資源在公共物品配置上傾向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。從功能區(qū)指標(biāo)的分解情況看，DNOD指標(biāo)均值為-0.114 65，表明國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展重點集中在優(yōu)化國土空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面，整體戰(zhàn)略以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主，所以公共財政支出側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，符合優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。DNKD、DPKD指標(biāo)均值分別為0.022 09和0.025 25，測算結(jié)果大于0，且為DNKE、DPKE和DNAP指標(biāo)均值的2倍以上，說明國家級和省級重點開發(fā)區(qū)域的發(fā)展重點以堅持經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)為原則，通過資源環(huán)境的改善保持適度經(jīng)濟增長，在公共財政支出結(jié)構(gòu)方面傾向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳發(fā)展模式，符合重點開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。DNKE、DPKE和DNAP指標(biāo)均值分別為0.004 70，0.001 90和0.007 56，測算結(jié)果大于0，且為DNKD、DPKD指標(biāo)均值的0.5倍以下，表明國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)域的發(fā)展重點側(cè)重于提供生態(tài)產(chǎn)品、保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面，國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域的發(fā)展重點主要在優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)方面，上述限制開發(fā)區(qū)域的公共財政支出相應(yīng)以資源環(huán)境保護(hù)為側(cè)重點，符合限制開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。

接下來，我們觀察主體功能區(qū)域之間財政支出偏向的測算結(jié)果。如表8所示，DBMFA指標(biāo)在2008年到2012年間均值為-0.011 22，測算結(jié)果小于0，表明主體功能區(qū)域之間財政資源在公共物品配置上傾向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域。從功能區(qū)指標(biāo)的分解情況看，DBNOD指標(biāo)均值為-0.016 14，表明國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域之間公共財政支出側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，符合優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。DBNKD、DBPKD指標(biāo)均值分別為0.001 95和0.002 93，測算結(jié)果大于0，且為DBNKE和DBNAP指標(biāo)均值的5倍以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2倍的臨界值，說明國家級和省級重點開發(fā)區(qū)域之間在公共財政支出結(jié)構(gòu)上傾向于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳發(fā)展模式，符合重點開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。DBNKE和DBNAP指標(biāo)均值為0.000 36和0.000 01，測算結(jié)果大于0，且為DBNKD、DBPKD指標(biāo)均值的0.2倍以下，小于0.5倍的臨界值，表明國家級重點生態(tài)功能區(qū)和國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域之間的公共財政支出以資源環(huán)境保護(hù)為重點，符合這兩類限制開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位；但DBPKE指標(biāo)均值為-0.000 34，測算結(jié)果小于0，表明省級重點生態(tài)功能區(qū)域之間的公共財政支出傾向于經(jīng)濟建設(shè)，不符合這類限制開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。

最后，我們觀察主體功能區(qū)域內(nèi)部財政支出偏向的測算結(jié)果。如表8所示，DMAXMFA指標(biāo)在2008年到2012年間均值為-0.041 94，測算結(jié)果小于0，表明主體功能區(qū)域內(nèi)部財政資源在公共物品配置上傾向于經(jīng)濟建議領(lǐng)域。從功能區(qū)指標(biāo)的分解情況看，DMAXNOD指標(biāo)均值為-0.098 51，表明國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)部公共財政支出側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，符合優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。

注：表1-表7，若測算結(jié)果小于0，說明該區(qū)域財政支出偏向于“經(jīng)濟建設(shè)”；在測算結(jié)果大于0的情況下，對于總體、區(qū)域之間或區(qū)域內(nèi)部同一類型指標(biāo)體系而言，若兩個指標(biāo)比值大于2，結(jié)果較大的區(qū)域所對應(yīng)的財政支出偏向于“低碳發(fā)展”，結(jié)果較小的區(qū)域所對應(yīng)的財政支出偏向于“資源環(huán)境”，主要是由于兩種支出所需財政投入力度不同所致；指標(biāo)dDU代表該區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)類公共物品均等化效應(yīng)，dDE代表該區(qū)域資源環(huán)境類公共物品均等化效應(yīng)；上標(biāo)B代表對區(qū)域之間求均等化效應(yīng)，上標(biāo)MAX代表對區(qū)域內(nèi)部求均等化效應(yīng)。上述指標(biāo)體系中，最后三個字母NOD代表國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，NKD代表國家級重點開發(fā)區(qū)域，PKD代表省級重點開發(fā)區(qū)域，NKE代表國家級重點生態(tài)功能區(qū)域， PKE代表省級重點生態(tài)功能區(qū)域， NAP代表國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域，MFA代表整個主體功能區(qū)。

DMAXNKD、DMAXPKD指標(biāo)均值分別為0.020 13和0.022 32，測算結(jié)果大于0，且大于DMAXNKE、DMAXPKE和DMAXNAP指標(biāo)均值2倍以上，說明國家級和省級重點開發(fā)區(qū)域內(nèi)部在公共財政支出結(jié)構(gòu)上傾向于低碳發(fā)展模式，符合重點開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。DMAXNKE、DMAXPKE和DMAXNAP指標(biāo)均值為0.004 33、0.002 24和0.007 55，測算結(jié)果大于0，且小于DMAXNKD、DMAXPKD指標(biāo)均值0.5倍以下，表明國家級和省級重點生態(tài)功能區(qū)和國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)域內(nèi)部的公共財政支出以資源環(huán)境保護(hù)為側(cè)重點，符合限制開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃定位。

6 結(jié)論及政策建議

（1）國家“十一五”規(guī)劃正式提出主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在公共財政資源配置上理應(yīng)也要側(cè)重于資源環(huán)境領(lǐng)域，但本文以廣東省為樣本的測算結(jié)果并不支持這樣的主觀猜想。近年來廣東省在推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施過程中，財政資源配置仍傾向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，主要原因在于：雖然廣東省政府提出通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，但以GDP增長為核心的政績考核體制，決定各級地方政府在公共財政資源配置上，毫無置疑地會集中在有利于自身政績提升的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，因而公共財政資源最終也未能有效地配置在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

（2）從不同主體功能區(qū)的測算結(jié)果來看，不同類型的功能區(qū)政府在公共財政支出偏向選擇方面有所側(cè)重：優(yōu)化發(fā)展區(qū)域的主要任務(wù)是以優(yōu)化該功能區(qū)的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施布局為主，所以公共財政支出偏向要選擇以經(jīng)濟建設(shè)為重點；重點開發(fā)區(qū)域要在堅持經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過資源環(huán)境的改善保持適度的經(jīng)濟增長，提高經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，公共財政支出要側(cè)重點于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳發(fā)展模式；限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展重點在于提供生態(tài)產(chǎn)品、保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面，以及優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)方面，禁止開發(fā)區(qū)域則定位于維護(hù)國土生態(tài)安全、保護(hù)自然資源和生物多樣性，上述兩類功能區(qū)在財政支出方面要以資源環(huán)境保護(hù)為最終選擇重點。之所以會出席這樣的測算結(jié)果，主要原因是：對國土資源空間劃分不同類型的功能區(qū)域，決定不同功能區(qū)域所承擔(dān)的職能也不盡相同，地方政府在公共財政資金支出偏好選擇上也應(yīng)有所側(cè)重，因而也造成各功能區(qū)地方財政支出偏向的不同。

（3）本文研究表明，在中央政府設(shè)計的政績考核機制下，地方政府官員會為自身政治晉升彼此間展開競爭，因而將相當(dāng)大的財政資金傾斜到經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，政策取向偏向于有利于自身的政績領(lǐng)域，但卻忽略了對資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等生態(tài)性公共物品的投入力度：諸如高速公路等基礎(chǔ)建設(shè)等類型的公共物品，地方政府無疑存在財政支出偏好，這是由于這類公共物品能夠吸引外來投資拉動地方經(jīng)濟增長，短期內(nèi)具有立竿見影的經(jīng)濟效應(yīng)；而資源環(huán)境類的公共物品，雖然在長期而言有利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，但在短期內(nèi)對地方經(jīng)濟難以起到直接推動作用，地方政府對此財政支出偏好不強。在當(dāng)前全面推動主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，各級地方政府在財政支出偏向的側(cè)重點，要實現(xiàn)從“經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域”向“資源環(huán)境領(lǐng)域”的轉(zhuǎn)化。

（4）通過本文的研究，可將主體功能區(qū)建設(shè)中的公共財政支出偏好歸納為兩大方向：第一個方向的政府偏好是功能區(qū)政府如何配置公共財政資金來轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式，稱為“經(jīng)濟建設(shè)偏好”；第二個方向的政府偏好是功能區(qū)政府如何引導(dǎo)公共財政資金配置達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約利用的目的，稱之為“資源環(huán)境偏好”。在推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的進(jìn)程中，不同的主體功能區(qū)地方政府要根據(jù)所承擔(dān)經(jīng)濟社會職能的不同特點，在“經(jīng)濟建設(shè)偏好”和“資源環(huán)境偏好”之間尋找平衡點，通過優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國家的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

根據(jù)上述結(jié)論，政策著力點應(yīng)集中在以下幾個方面：

其一，考慮到不同區(qū)域公共服務(wù)供給成本存在差異的客觀事實，通過科學(xué)測算不同主體功能區(qū)地方政府潛在財政能力和公共物品財政支出需求，確定符合主體功能區(qū)要求的均衡性和專項性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，按照不同主體功能地方政府的實際財政努力程度對轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行有效配置，推動更多公共財政資金向限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域[14]，使不同主體功能區(qū)域之間的居民能享用到均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)。

其二，在不同類型的主體功能區(qū)之間，要建立橫向生態(tài)環(huán)境補償?shù)拈L效機制：經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域或生態(tài)收益區(qū)應(yīng)采取對口支援、定向援助、資金補助等形式，補償農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)由于側(cè)重生態(tài)環(huán)境保護(hù)所導(dǎo)致的利益損失，通過健全有利于切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的獎懲機制，協(xié)調(diào)解決跨主體功能區(qū)域的公共物品供給問題[15-16]，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實施。

其三，實施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境要求，依據(jù)不同類型重點生態(tài)功能區(qū)要求，提高項目生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格禁止不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，制定實施限制和禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄，使重點生態(tài)功能區(qū)騰出更多國土資源空間，用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。與此同時，對重點生態(tài)功能區(qū)的基層政府實行財政補助機制，增強重點生態(tài)功能區(qū)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

其四，建立主體功能區(qū)生態(tài)功能綜合評估長效機制，加強對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能評估工作，強化對生態(tài)產(chǎn)品提供能力和主體功能區(qū)生態(tài)功能穩(wěn)定性的評價工作。應(yīng)該指出的是，環(huán)境保護(hù)部門要繼續(xù)加強對生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核，考核結(jié)果應(yīng)該作為財政部門對生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)。與此同時，對主體功能區(qū)的生態(tài)功能評估結(jié)果要及時送上級政府，作為評估基層政府生態(tài)文明建設(shè)水平的主要依據(jù)，對重點生態(tài)功能區(qū)基層政府設(shè)計要合理的政績考核機制。

（編輯：徐天祥）

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Abstract This paper establishes the theoretical model of government preference heterogeneity， analyzes the fiscal expenditure structure orientation of main functional areas. The conclusion is：the fiscal expenditure structure of optimize development areas focus on economic and social development， the key development areas focus on the field of energy development， and the restricted development areas focus on resource and environmental protection. The reason is that according to different kinds of functional district by dividing of national land and resources， the economic and social functions of functional district is different，and government preferences of selecting public finance expenditures should be focused on different field. It should be noted that， different functional district governments must make balance between ‘economic development preference and ‘energy protection preferences， optimize the fiscal expenditure structure， and achieve effective supply of different types of public goods.

Key words main functional areas； local fiscal expenditure； resources environment bias； heterogeneity preference