郭鷹

PPP推進中存在的問題及各省政策比較

郭鷹

在中央密集出臺多項關于PPP（政府和社會資本合作）的相關政策后，各地地方政府陸續(xù)發(fā)布具有地方特色的指導意見，其中浙江的最大亮點是特別強調了要吸引民間資本來投資建設大項目。但是在當前的實踐中還存在一些問題，其他省份的一些政策亮點值得借鑒。

PPP推進中存在的主要問題

將PPP片面理解為解決地方政府負債。目前在地方政府普遍債務高企和預算吃緊的狀況下，PPP成為在賦予地方政府發(fā)債權之外開辟的又一條重要融資渠道，在解決地方債問題上被寄予厚望。盡管PPP客觀上有平滑政府年度預算支出、緩解政府債務的作用，可以將基礎設施投資轉移至表外，規(guī)避基礎設施支出的財政預算約束，但是PPP項目通常包含政府對社會資本的長期付費承諾或因分擔項目風險而產生的顯性或隱性擔保責任。雖然中長期財政預算機制和政府資產負債表等相關改革措施已經提出并開展，但在其尚未有效建立的情況下，PPP項目要謹防可能突破財政承受能力，從而導致新的政府債務風險。PPP的核心目標應該是通過建立平等合作伙伴關系，建立健全基礎設施領域的價值發(fā)現機制、監(jiān)督機制、補貼機制和資源配置機制等，提高公共產品及公共服務的質量和效率。

將PPP當作包治百病的良藥。目前由于BT模式受到一定限制，一些地方政府借助PPP的春風，將原有的一些BT項目“穿衣戴帽”包裝成PPP項目。其實不是所有的項目都適用于PPP，國際上失敗的PPP項目也有不少，只有那些能實現VFM（物有所值評價）的項目才能真正實現雙贏。作為公共產品和服務供給方式的一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導的供給模式的補充而非替代。即使在PPP應用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資最多時也才達到公共產品和服務支出的22%，而韓國明確規(guī)定PPP項目不得超過公共產品項目的10%。因此，對PPP過度追捧，特別是片面夸大其融資功能并不可取。

以“大躍進”方式推進PPP。其實，PPP不是一場婚禮，更像是一樁婚姻。如果只關注吸引眼球的婚禮，那么無論婚禮多精彩，余下仍難免雙方幾十年的“柴米”紛爭。由于PPP項目長達二三十年的全生命周期與地方政府官員五年左右的行政崗位任期不匹配，在當期政績考核的驅動下，地方政府往往會做出相對短視的選擇。因此，一方面應對項目采用PPP模式的合理性以及應具體采用何種PPP模式做必要考量；另一方面，在項目實施方案設計和交易邊界條件設置時，也應及時識別需要重點考慮的問題。

把PPP視為是“零和”博弈。一些地方政府“共贏”意識匱乏，認為在PPP過程中要么是公共部門獲利，私營部門吃虧；要么是私營部門獲利，公共部門吃虧，從而造成在合作中一再強調地方政府自身優(yōu)勢地位，視自身為民間資本的監(jiān)督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權益，導致民間資本在屢遭挫折后“傷心”和“失望”。當前很多地方還存在“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，高收益、易融資的項目仍壟斷在政府手里，一些根本不賺錢的項目卻像甩包袱一樣扔出來給民間資本做PPP。如果不改變這種情況，大面積PPP合作在現階段就不可能成功。因此，不能把合作伙伴當作“競爭伙伴”，應該建立各方之間的信任，增強市場信心。

對民間資本抱有戒備心態(tài)。一些地方官員在合作方的尋求中往往傾向于選擇國企等社會資本合作，總是擔心會被民間資本利用，怕“說不清楚”，片面地把民間資本與“灰色地帶”聯系在一起。錯誤認為如果在項目合作中一旦政府由于經驗不足等原因吃了虧，如果對方是國企，自身責任不大，但如果對方是民間資本，往往就解釋不清楚。即使一些地方政府在PPP項目中選擇了與民間資本合作，但也視其為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專行”。因此，除了用立法和機構設置等完善制度體系來保障合作雙方的利益外，關鍵的一點還在于，政府方能夠真正放下架子，轉變觀念，以足夠的誠意打消合作方的顧慮，這樣才能避免同床異夢，避免“剃頭挑子一頭熱”。

金融工具缺失。從當前民間資本的總體實力來看，與國企還存在較大的差距，其要完成大項目投資的“蛇吞象”工作，必要前提是能夠借助到合理的金融杠桿。民間資本投資大項目的商業(yè)模式是以較小的自有資金撬動較大的項目，以獲取長期穩(wěn)定的利潤。因此，金融機構的融資是大項目建設資金供給的最主要來源，但當前我國金融機構市場化競爭不充分，實際金融供給嚴重短缺，企業(yè)不得不承受較高的融資成本，使得大項目建設的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，這成為阻礙民間資本投資PPP項目的攔路虎之一。國外的PPP項目多是采用項目融資的方式，也就是以項目本身為信用支撐獲得金融機構融資，不需要股東提供擔保，債務不進入股東資產負債表。而我國的PPP項目基本都是在股東擔保前提下完成融資的，項目融資只是少數銀行和少數投資人的事，當企業(yè)負債率較高時會限制PPP的發(fā)展。

缺乏實際操作的經驗和技能。國際上被廣泛采用并行之有效的PPP項目運作方法，如市場測試、商業(yè)計劃等，對大部分地方政府來說還只是陌生的名詞。尤其是當PPP模式從大家相對熟悉的基于使用者付費的BOT項目，推廣延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府既缺乏系統(tǒng)認識，更沒有規(guī)則指引，空有一腔熱情，而無實戰(zhàn)技藝。此時如果盲目地一哄而上，必然會導致合同履約的無窮后患。由于我國還沒有分行業(yè)的公共部門項目交付的比較基準，而PPP項目具有多樣性、復雜性和長期性等特征，針對政府和不同民間資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較。盡管財政部已明確提出了財政可承受力評價和VFM原則，但由于沒有具體的操作方法，實踐中難免依然無所適從。因此，作為頂層設計的一部分，此類評估方法和決策工具亟待開發(fā)，這既可規(guī)范地方政府的決策行為，也為PPP項目實施提供操作指引。

缺乏跨部門協作。機構設置關系PPP運作流程中各相關部門的職責分工和協作，PPP應用成熟的國家都設有專門的統(tǒng)籌管理機構，負責PPP政策研究、標準制定、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持和統(tǒng)計分析等。浙江省雖然已在省財政廳設立PPP試點工作領導小組，并開始著手建立虛擬的協調機制，但是從中央到地方目前都沒有建立跨部門的PPP機構或者協調機制。盡管在財政系統(tǒng)建立PPP機構是國際上大多數國家通行的做法，但在我國PPP項目管理涉及眾多部門。通常來講，項目的立項和建設由發(fā)改部門負責，而建設前期的資金籌措、后續(xù)利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關的行業(yè)管理部門。因此，僅設立在財政系統(tǒng)的多級PPP機構，并不能完全發(fā)揮PPP機構應有的統(tǒng)籌、管理和協調的作用。但理想的跨部門的PPP管理機構并不符合當前機構編制改革的方向，因此以某部門為主的跨部門協調機制也許是一個可行的折中辦法。無論采用哪種辦法，只有真正實現相關部門在PPP運作流程中的跨部門協作，避免步調不一甚至相互掣肘，才能保障PPP模式的順利推廣和PPP項目的成功實施。

其他省份的政策比較與啟示

2014年9月以來，國內部分省份（福建、河南、江西、山東、河北、湖南、四川、安徽、江蘇和浙江等）相繼出臺與PPP有關的政策，并在各自轄區(qū)范圍內先后推出大批PPP試點項目。政策發(fā)布單位有的是省級人民政府，有的是省財政廳（或與住建廳聯合），結合各地新規(guī)對PPP項目運作流程及組織等內容的規(guī)定來看，其目的似乎在于為PPP項目的發(fā)起、審批及實施另辟蹊徑，使之以有別于傳統(tǒng)項目審批的模式進行試點和推廣。

項目發(fā)起和準備。在項目發(fā)起和準備環(huán)節(jié)，地方PPP新規(guī)都明確要求建立項目庫或項目儲備庫，并規(guī)定必須進行項目的前期論證或評估論證，不同之處在于項目庫的設立主體，以及項目評估論證方式。省政府文件下的項目庫設立主體為各級政府，而財政廳文件則為省財政廳或PPP中心（江蘇）。財政廳文件均強調適用“物有所值”評價方法，并開展財政承受能力論證，省政府文件則沒有規(guī)定特定的評價方法，而是強調要對項目“資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析”。在項目實施方案的制定方面，省政府文件（福建、河北）規(guī)定由授權組織實施單位制定PPP實施方案，并擬定特許經營草案，經詢發(fā)改、財政、建設、國土、環(huán)保、價格等部門意見后報同級政府批準；而財政廳文件對此則無特別細化的規(guī)定，僅提及實施方案應由同級政府批準并報財政部門（四川、江蘇），且均未提及特許經營草案。此外，浙江省及四川及江蘇的財政廳文件明確允許社會資本推薦或發(fā)起PPP項目，對財金113號文下相關規(guī)定作出了正面響應。

項目招標或采購。地方PPP新規(guī)基本上都將《政府采購法》作為PPP項目選擇社會投資人時必須遵循的法規(guī)，僅有福建省的文件提到《招標投標法》。河南、福建、安徽等省只規(guī)定了“招標”一種方式，而浙江省和湖南省則放寬至“公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等政府采購方式”，四川、江蘇兩省僅要求“公開、公平、規(guī)范”地進行PPP項目采購。

項目協議。在項目協議結構方面，各省體現出不同思路。福建、河北兩省規(guī)定由政府授權的投資主體與PPP項目的其他參與方簽訂PPP“項目合作協議”，設立PPP項目公司，并由該公司與政府或有權主管部門簽訂“特許經營協議”。同時，項目合作協議和特許經營協議應報同級財政部門備案。河南、四川、江蘇等省規(guī)定由項目實施機構或各級政府（河南）與社會資本方簽訂“項目合同”，江蘇省還進一步規(guī)定，在PPP項目公司設立之后，該公司應“與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或簽署承繼PPP項目合同的補充合同”。湖南、河南兩地還提出要制定標準化的PPP項目合同文本。

項目實施與監(jiān)管。在PPP項目的實施與監(jiān)管層面，地方PPP新規(guī)均強調財政部門應從政府監(jiān)管和履約等方面發(fā)揮作用，并為項目提供必要的資金或政策支持，同時做好債務風險管理工作。浙江、湖南和江蘇還專門強調要重點做好融資平臺公司向PPP項目轉型的風控工作。為此，部分省份已經設立相應的組織機構，例如河北省推廣政府和社會資本合作（PPP）模式領導小組、河南省政府和社會資本合作模式推廣運用工作領導小組、湖南省政府和社會資本合作（PPP）模式試點工作領導小組等，其辦公地點都設在省財政部門。

優(yōu)惠政策。河南、湖南、江蘇等省PPP新規(guī)均直接參考財金76號文，提出“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，從“補建設”向“補運營”逐步轉變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。相比之下，四川省財政廳在PPP項目優(yōu)惠政策方面給出最多，很有借鑒意義。例如：由省財政設立PPP專項資金，用于前期費用補助、建設融資成本費用補助、運營補貼，并對PPP項目成效顯著的市縣政府實施獎補；由財政資金設立引導投資基金，通過股權投資方式，參與并引導企業(yè)或私募基金管理人發(fā)起設立，專項用于PPP項目；省級財政通過提供獎勵和風險補償，鼓勵金融、擔保機構參與PPP項目；通過分配地方政府債券額度為PPP項目提供支持；將PPP項目中必要的政府付費和運用補貼納入預算，并建立跨年度預算調整機制；根據具體行業(yè)不同，對PPP項目給予不同程度的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅的減免。

總的來看，地方PPP新規(guī)大都源于國發(fā)43號文和財金76號文，其關注的焦點也主要在于地方債務管理和預算制度改良，而對國發(fā)60號文大力倡導的投融資機制改革與創(chuàng)新的呼應明顯不足。對于PPP項目的遴選、實施、監(jiān)管和政策支持等事項，受益于過去近20年的特許經營項目的實踐經驗，以及財政部與國家發(fā)改委近期發(fā)布的相關指導意見，地方PPP新規(guī)均體現出較為系統(tǒng)的思路，但對于不同行業(yè)、不同類型的PPP項目的回報模式及退出機制則考慮欠周，或避而不談。對一些已在大量項目實踐當中暴露出來的重大問題（如法律沖突、融資方式、環(huán)境成本付費和轉移支付等），大部分地方PPP新規(guī)也未能提出切實可行的解決思路和方案，甚至沒有為之預留出必要的通道。

綜上，政府則需要考慮社會效益與經濟效益之間的平衡，為了吸引民間資本更加廣泛地參與各地PPP項目（特別是那些收益無法覆蓋成本的項目）的投資、建設和運營，并確保項目質量，實現政府、民間資本和項目受眾三方共贏的局面，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革顯然已經不堪大任。作為此輪PPP模式推廣的切入點之一，地方債務風險的化解和預防自然有其不可替代的作用，但是如果將其作為PPP模式推廣和實施的終極目標，并以之為中心進行相關的頂層設計和制度安排，則恐有差之毫厘，謬以千里之憂。

政府需要考慮社會效益與經濟效益之間的平衡，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革顯然已經不堪大任

作者為浙江省社會科學院區(qū)域經濟研究所研究員，本文系2015年省委省政府重大決策理論支撐課題“利用民資建設大項目的體制機制研究”的成果。