肖圣章

象山海洋資源市場化改革探索

肖圣章

圖/金川

2011年9月，象山縣獲浙江省政府批復(fù)列為浙江海洋綜合開發(fā)與保護(hù)試驗(yàn)區(qū)，同年12月被國家海洋局指定為海洋綜合管理創(chuàng)新試點(diǎn)縣。近年來，象山縣率先在全國實(shí)行海域使用權(quán)抵押貸款、建立海域海島基準(zhǔn)價(jià)格體系、公開拍賣無居民海島等做法，為探索海洋資源市場化改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)。但在推進(jìn)過程中，由于受現(xiàn)行的制度規(guī)定、審批權(quán)限等一些因素的影響，制約了基層實(shí)踐。

象山縣海域面積6618.17平方公里、海岸線924.67公里、海島656個(gè)，海域面積、海岸線長、島嶼個(gè)數(shù)分別占浙江省的2.5%、13.8%、21.4%，是一個(gè)典型的海洋資源大縣。近年來，象山縣以海洋產(chǎn)權(quán)交易為抓手，探索海域使用權(quán)抵押登記、招拍掛，無居民海島使用權(quán)收儲、出讓等試點(diǎn)，推進(jìn)海洋資源配置市場化改革，為全省乃至全國海洋綜合管理提供了經(jīng)驗(yàn)，一些做法被2013年省里出臺的海域使用管理?xiàng)l例所采納。

象山的實(shí)踐

建立海域海島儲備機(jī)制。2014年，象山縣出臺《海域海島儲備暫行辦法》，擬參照土地儲備管理辦法，對依法取得使用權(quán)的海域或無居民海島，由縣海洋產(chǎn)權(quán)交易中心統(tǒng)一收儲后，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存，再以“招拍掛”方式公開出讓使用權(quán)。

制定海域海島交易制度。2011年，象山縣在全省率先成立海洋產(chǎn)權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)管理海域、海島等海洋產(chǎn)權(quán)使用及流轉(zhuǎn)、交易，建立海域海島基準(zhǔn)價(jià)格體系，為海域海島使用權(quán)招拍掛出讓提供價(jià)格依據(jù)，對隨后省、市海域基準(zhǔn)價(jià)格的制訂起到推動作用；同年，還出臺《象山縣無居民海島建設(shè)開發(fā)試行辦法》和《象山縣海域建設(shè)開發(fā)試行辦法》，在11月11日首屆中國海洽會上，將大羊嶼海島進(jìn)行拍賣，開創(chuàng)全國無居民海島公開拍賣先例。2012年，象山縣又通過掛牌方式以2536萬元出讓鶴浦鎮(zhèn)盤基塘19.8公頃海域使用權(quán)，標(biāo)志著在海域使用權(quán)市場化配置領(lǐng)域邁出第一步，同時(shí)也為浙江海域使用管理?xiàng)l例的出臺提供了借鑒。目前，全縣完成海域使用權(quán)掛牌出讓6宗154.4公頃，成交總價(jià)約3.38億元。

開展海域使用權(quán)證辦理。2010年，象山縣出臺建設(shè)用海使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證辦法，明確用海人在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，可直接憑海域使用權(quán)證辦理審批手續(xù)，待項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，既可按要求換發(fā)土地使用權(quán)證，也可直接憑用海域使用權(quán)證辦理產(chǎn)權(quán)登記，使海域和土地兩種使用權(quán)證具備同等法律權(quán)利。2011年，象山縣以大目灣新區(qū)綜合服務(wù)大樓項(xiàng)目為試點(diǎn)（用海68畝），直接憑海域使用權(quán)證辦理規(guī)劃、建設(shè)行政許可，并計(jì)劃下步直接憑建設(shè)用海使用權(quán)證辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。

實(shí)行海域使用權(quán)證貸款。自2006年起，象山縣嘗試海域使用權(quán)抵押貸款，規(guī)定海域使用權(quán)人在不轉(zhuǎn)移使用權(quán)占有的情況下，將海域使用權(quán)作為債權(quán)，可獲得銀行貸款。目前，全縣已登記海域使用權(quán)80宗，海域面積891.18公頃，獲得抵押金額10.6億元。

遇到的困境

這幾年，象山縣推進(jìn)海洋資源市場化改革取得明顯成效，但也遇到制約改革進(jìn)展的一些瓶頸，如果這些問題不能有效突破，將嚴(yán)重影響下階段的改革進(jìn)程。

海域海島儲備出讓依據(jù)不足。實(shí)行海域海島儲備、出讓，首先要統(tǒng)籌考慮海上和陸上規(guī)劃，進(jìn)行海域海島使用論證，但由于海陸空間銜接不到位，海陸一體規(guī)劃體系尚未建立。目前主要按照海洋功能區(qū)劃（海島保護(hù)規(guī)劃）、海域控制性詳規(guī)進(jìn)行海域海島使用論證，加上用海與用地分屬兩個(gè)審批部門，存在很大的不確定性，使得海域海島儲備、公開出讓、辦理項(xiàng)目審批和抵押貸款等依據(jù)不足而難以實(shí)施。

海域海島儲備試點(diǎn)難以推進(jìn)。海域海島收儲是海洋資源市場化配置改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將直接關(guān)系改革的進(jìn)程與成敗。未經(jīng)前期開發(fā)整理的海域海島，對招商引資吸引力不大，且項(xiàng)目落戶后再逐級報(bào)批至少需要1-2年時(shí)間，影響了涉海項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。通過海域海島儲備，做到“凈?！薄ⅰ皟魨u”出讓，并在出讓之前先進(jìn)行整理，不僅提升了海域海島使用價(jià)值，而且也能在出讓后使項(xiàng)目能夠迅速落地。2014年，省里把建立海域使用權(quán)統(tǒng)一收儲制度作為一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，明確在舟山市、寧波市象山縣、臺州市、溫州市先行開展海域使用權(quán)收儲試點(diǎn)，但省里沒有給予實(shí)質(zhì)性支持政策。2014年1月，象山縣編制了海域海島儲備管理意見，選取東陳鄉(xiāng)水桶岙區(qū)塊海域作為試點(diǎn)，向省海洋與漁業(yè)局提出海域使用權(quán)儲備申請，但沒有得到批復(fù)。

無居民海島的產(chǎn)權(quán)無法分割。當(dāng)前，無居民海島拍賣出讓后海島使用權(quán)證尚不能像土地證一樣分割出讓、預(yù)售交易，因此資源價(jià)值不能得到體現(xiàn)，影響了無居民海島市場化開發(fā)效益。象山縣雖已制定《無居民海島使用權(quán)登記管理暫行辦法》，作為無居民海島使用權(quán)分割變更登記的依據(jù)，但由于無居民海島使用權(quán)登記權(quán)限在省海洋與漁業(yè)局，如要辦理產(chǎn)權(quán)分割，首要問題是將海島使用權(quán)下放到縣級登記發(fā)證，對此省海洋與漁業(yè)局尚未批復(fù)同意。

海洋資源不能實(shí)行屬地管理。浙江省對海域使用權(quán)實(shí)行分級審批和分級登記制度，縣級的審批權(quán)限為不改變海域自然屬性200公頃以下的，而今后海域使用權(quán)出讓的重點(diǎn)——建設(shè)用海（圍填海），必須報(bào)省政府或國務(wù)院審批，對應(yīng)的登記權(quán)限也只在省海洋部門或國家海洋局。無居民海島的審批權(quán)限則只有省和國家兩級，縣級政府沒有審批權(quán)限。這一規(guī)定，對海域海島使用權(quán)公開出讓活動組織的主體形成了限制，大部分海域使用權(quán)的公開出讓，以及全部無居民海島使用權(quán)出讓，縣級政府的海洋部門都沒有審批權(quán)，造成縣級政府無可出讓之海、無可出讓之島。而在這方面，海南省的做法是，將圍填海27公頃以下的項(xiàng)目用海審批權(quán)限下放至縣級，激發(fā)了基層用海、管海的活力。

加快海洋資源市場化

浙江正在大力推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，隨著海洋使用權(quán)屬和海洋產(chǎn)權(quán)價(jià)值日益顯現(xiàn)，海域海島市場化需求越來越大。僅象山縣，近期圍填海面積就達(dá)15萬畝，將集聚一批大項(xiàng)目落地動建。2011年，省政府印發(fā)的《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃》確定了100個(gè)重要海島進(jìn)行有序利用和分類開發(fā)，若能以“凈海”、“凈島”方式出讓使用權(quán)，可以加快海洋資源市場化配置。對此，筆者提出以下建議：

繼續(xù)把海洋資源市場配置改革列為重點(diǎn)改革。建議將海洋資源市場化改革列為2015年省重點(diǎn)改革內(nèi)容之一，系統(tǒng)謀劃、細(xì)化責(zé)任，凝聚合力、突破推進(jìn)。目前，舟山市、象山縣等地開展的海洋資源市場化改革正處在關(guān)鍵階段，省委、省政府應(yīng)給予大力支持，組織有關(guān)部門和專家開展專題研究論證，幫助兩地改革試點(diǎn)繼續(xù)向縱深推進(jìn)，盡快為全省乃至全國形成可復(fù)制可推廣的試點(diǎn)成果。

盡快編制出臺全省海洋資源利用與保護(hù)規(guī)劃。建議由省海洋與漁業(yè)局牽頭，會同省交通廳、省發(fā)改委等部門，盡快研究編制全省海洋資源利用與保護(hù)規(guī)劃，明確區(qū)分岸線、海島、海域等不同資源利用與保護(hù)不同類型，為省、市、縣開展海洋資源收儲交易提供基本依據(jù)。加強(qiáng)海洋資源利用和保護(hù)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、國土空間利用規(guī)劃等銜接，由省級層面建立海陸統(tǒng)籌的規(guī)劃體系，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)”要求，對擬開發(fā)建設(shè)的海域、海島及岸線資源，依據(jù)規(guī)劃開展使用論證，真正做到節(jié)約集約利用海洋資源。

試行以授權(quán)或者委托形式推進(jìn)審批權(quán)限下放。建議按照“能放則放、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、同步對等、配套協(xié)調(diào)”的原則，以授權(quán)或者委托形式，對規(guī)劃明確可開發(fā)利用海洋資源，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)限下放，省級層面主要負(fù)責(zé)規(guī)劃報(bào)批、儲備審批等，儲備后具體項(xiàng)目審批權(quán)限下放至縣級；參照海南省的做法，將圍填海27公頃以下的項(xiàng)目用海審批權(quán)限下放至縣級；把原來由省級登記的無居民海島使用權(quán)下放到縣級登記發(fā)證，實(shí)現(xiàn)無居民海島產(chǎn)權(quán)分割與預(yù)售。如涉及法律法規(guī)無法下放的，試行審查與審批分離模式，將涉海審查權(quán)限下放給縣級，同時(shí)精簡審批流程，縮短審批時(shí)限，由縣級完成技術(shù)審查后，再報(bào)省里審批實(shí)施。

中共浙江省委政策研究室