浙江大學公共管理學院課題組

嘉興市行政審批層級一體化改革績效評估報告

浙江大學公共管理學院課題組

自2013年9月起，嘉興市政府以打造“審批事項和層級最少、審批集中度和效率最高、審批流程和服務(wù)最優(yōu)地區(qū)”為導向，在浙江省內(nèi)率先推進全市行政審批層級一體化改革工作，將行政審批權(quán)力集中向縣級政府機構(gòu)下放,并于2014年1月1日起對下放到縣（市、區(qū)）的行政審批事項按照新的審批機制運行。通過行政審批層級一體化改革創(chuàng)新，嘉興市的實踐探索為浙江省市縣兩級政府推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)型政府，進一步簡政放權(quán)，提高審批效率，激發(fā)市場活力提供了極具借鑒和參考價值的范本；符合十八屆三中全會提出的“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”的戰(zhàn)略目標，對優(yōu)化審批流程、提高審批效率、深化行政審批改革有較大的參考和推廣價值。

課題組對嘉興市行政審批層級一體化改革的績效評估，主要運用問卷、訪談、成本效益及比較分析等方法，從創(chuàng)新性、效果性、滿意度和推廣性四個維度作了評估。課題組在嘉興市本級以及下轄的五縣二區(qū)召開座談會9場，聽取相關(guān)改革涉及群體的意見，收集第一手資料，發(fā)放并回收450份問卷，其中有效問卷441份。調(diào)查對象主要包括市級政府部門、縣級政府部門、企業(yè)和中介機構(gòu)的負責人和工作人員。

創(chuàng)新性評估

近年來，嘉興市堅持以機制體制創(chuàng)新和持續(xù)改革為突破口，以服務(wù)對象為中心，強力打破“層級壁壘”和“部門壁壘”，推進行政審批層級扁平化，并在一個行政層級平面上做跨部門的并聯(lián)審批改革。在全省和全國實現(xiàn)率先突破，在行政體制改革領(lǐng)域具有重大創(chuàng)新意義。選擇這塊“最難啃的骨頭”，嘉興的“勇毅”非常難能可貴。課題組問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，有74.7%的被調(diào)查者認為嘉興市行政審批層級一體化改革的創(chuàng)新程度非常顯著或比較顯著，政策的創(chuàng)新程度在被調(diào)查群體中的認同度較高。

審批理念創(chuàng)新。理念創(chuàng)新是審批改革創(chuàng)新的先導，嘉興市行政審批層級一體化改革自2013年9月份全面開展以來，堅持“激發(fā)活力、提高效率”、“能放盡放、重心下移”和“統(tǒng)放結(jié)合、保障有力”的指導思想，在理念創(chuàng)新上搶先一步并通過各種規(guī)定、辦法使之規(guī)范化，契合十八屆三中全會“深化行政審批制度改革”與“對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率”的精神。而且該市行政審批改革以嘉興的縣市層級結(jié)構(gòu)與服務(wù)型政府的職能定位如何更好契合為問題導向，以行政審批制度改革為突破口，打造審批一體化平臺，理順政府、市場與社會的關(guān)系，在改革的價值理性層面從原來的“以政府為中心”到“以公民或顧客為中心”，與發(fā)達國家行政審批改革中“顧客導向”的公共服務(wù)理念一致，走在國內(nèi)改革的前列。

審批方式創(chuàng)新。嘉興市行政審批層級一體化改革將審批事項辦理以部門職能為主的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允马椶k理為中心的多部門聯(lián)辦模式，實現(xiàn)審批方式創(chuàng)新。（1）以行政層級為核心，科學界定審批流程邊界；（2）深化投資項目審批制度改革，推進項目審批流程再造。如積極開展以負面清單管理為核心的一般工業(yè)企業(yè)投資項目“零審批”工作，“優(yōu)化審批流程，實行批時總控”，深化代辦制、模擬制、聯(lián)審制“三制聯(lián)動”審批服務(wù)方式實行跨部門、跨層級的“一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、并聯(lián)審批”工作模式。（3）突破其他地區(qū)以往改革中主要以部門業(yè)務(wù)為核心的方式，在一體化平臺上打破部門和層級壁壘，探索相對集中審批權(quán)，在國內(nèi)率先實現(xiàn)了審批層級方面的改革。

▲為推進行政審批層級一體化改革，嘉興市政府針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點任務(wù)，出臺了系列配套措施，從而保障了審批改革的順利進行

審批改革配套措施創(chuàng)新。為推進行政審批層級一體化改革，嘉興市政府針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點任務(wù)，出臺了系列配套措施，從而保障了審批改革的順利進行。主要有：一是建立行政許可事項備案公告和非行政許可審批事項準入以及放權(quán)動態(tài)調(diào)整制度，加強動態(tài)評估和管理；二是堅持有權(quán)必有責、用權(quán)必問責、違法必追究，建立約束性指標總量調(diào)控管理辦法，規(guī)范權(quán)力運行；三是健全行政指導、行政執(zhí)法等行政監(jiān)管措施，加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境。這些措施吸收了發(fā)達國家行政審批改革中漸進性改革的務(wù)實指導方針，逐步梳理政府規(guī)制與市場互動的邊界，同時實現(xiàn)了區(qū)縣的分類改革與整體推進，在配套環(huán)節(jié)上實現(xiàn)了統(tǒng)一構(gòu)建，在改革步驟上實現(xiàn)漸進調(diào)試與統(tǒng)籌規(guī)劃相平衡。

效果性評估

在效果性評價方面，課題組主要對嘉興行政審批效率提升、政務(wù)環(huán)境改善效果和營造市場發(fā)展環(huán)境效果作了評價，并側(cè)重于評價改革對激發(fā)市場活力和社會活力、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實效果?？傮w而言，嘉興市行政審批層級一體化改革通過精簡審批部門、事項、環(huán)節(jié)和并聯(lián)審批等審批機制大大提高了政府部門的審批效率、優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，改善了投資環(huán)境，效果非常明顯。

行政審批效率顯著提升。嘉興市行政審批層級一體化改革實施以來，594項市級行政審批事項中除需要保留實施的52項外，已全部下放到縣（市、區(qū)）。各縣（市、區(qū)）在縣級行政層級內(nèi)大力推進交通水利類、工業(yè)類、社會事業(yè)類、投資項目類等審批事項的流程優(yōu)化，審批效率大大提升。根據(jù)課題組的調(diào)查，嘉興市行政審批層級一體化改革的審批效率性主要體現(xiàn)在減少審批層級、減少審批事項和審批部門、減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批時間四個方面。問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，有88.5%的被調(diào)查者認為“縮短了審批時間”的效果非常明顯或比較明顯，86.7%的被調(diào)查者認為“減少了行政審批層級”的效果非常明顯或比較明顯，同樣的比率，在“優(yōu)化了審批流程”、“簡化了審批環(huán)節(jié)”、“減少了審批事項”和“減少了審批部門中”分別達到86.2%、86%、76.1%和75.9%。

政務(wù)環(huán)境改善效果顯著。課題組主要從“提高審批程序規(guī)范性”、“提高審批透明度”、“改進服務(wù)態(tài)度”、“降低行政成本”、“促進內(nèi)部機構(gòu)改革和優(yōu)化整合”五個方面評估嘉興市行政審批層級一體化改革的相關(guān)改革成果，評估結(jié)果顯示：一是提高審批程序規(guī)范性成效顯著。79.9%的被調(diào)查者認為“提高審批程序規(guī)范性”的成效非常顯著或比較顯著。二是提高審批透明度成效顯著。84.9%的被調(diào)查者認為“提高審批透明度”成效非常顯著或比較顯著。三是改進服務(wù)態(tài)度成效顯著。88.6%的被調(diào)查者認為“改進服務(wù)態(tài)度”成效非常顯著或比較顯著。四是行政成本降低。審批層級的減少帶來市級審批部門及人員的精簡，相應工作人員充實到批后監(jiān)管和服務(wù)的工作中去，實現(xiàn)人力資源的集約化，由集約到節(jié)約，降低了行政成本。五是轉(zhuǎn)變政府職能，促進內(nèi)部機構(gòu)改革和優(yōu)化整合。例如在國土資源局的審批改革中，海寧市局新增了行政審批科和信息科，將組宣科和辦公室合并為綜合辦，礦產(chǎn)科、法規(guī)科和執(zhí)法監(jiān)察大隊合并為執(zhí)法監(jiān)察局，地籍科和利用科合并為地籍利用科；規(guī)劃科和耕?？坪喜橐?guī)劃耕保科，促進行政機構(gòu)和行政行為的變革創(chuàng)新，推進了政府內(nèi)部職能、機構(gòu)和人員配置的優(yōu)化整合。

營造市場發(fā)展環(huán)境效果顯著。一是推進要素市場化配置。嘉興市行政審批層級一體化改革通過簡政放權(quán)，適度強化劣汰機制，進一步促進市場資源配置作用的發(fā)揮，有效并及時促成轉(zhuǎn)型升級。改革審批制度為要素市場化配置創(chuàng)造了前提條件。二是降低企業(yè)審批成本，改善投資環(huán)境成效顯著。通過審批流程的優(yōu)化與政府的“主動出擊”，企業(yè)投資者不僅享受到了更好的服務(wù)，其審批成本也大大降低。根據(jù)課題組的調(diào)查，有73.8%的被調(diào)查者認為行政審批層級一體化改革實施以來企業(yè)項目投資成本降低的效果非常明顯或比較明顯，而企業(yè)投資者中73.9%的人認為投資成本降低的效果比較明顯和十分顯著，企業(yè)作為改革重要的受惠群體對“降低了項目投資成本”的效果評價十分顯著。87%的企業(yè)領(lǐng)導和投資者、82%的企業(yè)申報人員認為改革后改善投資環(huán)境成效非常顯著，同時，依據(jù)嘉興市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年1月份至今，嘉興市投資項目（單位投資）總額為1758.7億元，其中本年新開工項目投資總額為554.5億元，投資項目總額同比增長25.6%。三是市場主體增多，就業(yè)帶動作用明顯。嘉興市行政審批層級一體化改革通過簡政放權(quán)為企業(yè)“松綁”，通過加強服務(wù)增加企業(yè)的便利性。如房地產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)核準、物業(yè)核準、城市園林核準，改革之前所有審核權(quán)限都在市里，從區(qū)里初審到市里同意，現(xiàn)在只需在區(qū)里就能完成所有的資質(zhì)核準手續(xù)。嘉興市率先試行工商登記改革，取消前置審批，大大降低企業(yè)準入門檻低。自改革實施以來，工商登記注冊的企業(yè)主體增幅達30%。市場主體數(shù)量增加，也帶來了更多創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機會。簡政放權(quán)最主要的效果就是增加就業(yè)量。據(jù)《2013年嘉興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2013年全市城鎮(zhèn)單位提供就業(yè)崗位80.80萬個，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)10.40萬人，比上年增加1.00萬人。

滿意度評估

課題組問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，被調(diào)查對象對此次改革的總體滿意度（十分滿意和比較滿意）為76.9%，改革的整體滿意度較高。課題組通過SPSS軟件對“不同性質(zhì)部門”和“滿意度”兩個變量進行交叉分析得出，在非常滿意或比較滿意的比率中，市級政府部門為97.1%，縣級政府部門為74.7%，企業(yè)為76.2%，中介機構(gòu)為74.4%，其他群體為82.3%。在目前的改革階段，不同主體的滿意度存在一定差異性。

市級政府部門關(guān)于“全面放權(quán)”的指導思想貫徹和政策領(lǐng)會比較全面、深入，而縣級政府部門的滿意度相較于市級部門偏低。關(guān)于縣級部門的滿意度相對偏低的原因主要有兩方面：一方面是縣級部門對改革期待較高，希望能有更多的審批權(quán)限下放，而這些審批權(quán)并不在嘉興市政府手中，因而目前尚無法實現(xiàn)下放；另一方面也由于縣級政府的承接能力不足，需要在進一步改革中加強審批事項的對接和相關(guān)業(yè)務(wù)的指導培訓，從而提高縣級部門的承接能力。

同時，由于改革的實際效果需要相關(guān)辦事人員在改革前后的對比中才能得到體現(xiàn)，而問卷采用的隨機方式未必能滿足這一條件，此調(diào)查中有些企業(yè)代表并不十分了解改革內(nèi)容，只在部分程度上反映相關(guān)情況，并不代表享受過審批改革政策便利的辦事企業(yè)的滿意度，如平湖市組織的群眾滿意度調(diào)查中，辦事群眾當場滿意率達到99.92%、行政審批服務(wù)委托第三方群眾滿意度測評平均滿意率為96.36%。

推廣性評估

推廣性評估主要是嘉興行政審批體制改革一體化改革的可移植性進行評估。根據(jù)嘉興市行政審批層級一體化改革的推廣性問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，52.8%的市級政府部門人員、43.5%的縣級政府部門人員、47.9%的企業(yè)人員和61.7%的中介機構(gòu)人員認為大部分經(jīng)驗可以推廣，這在一定程度上反映了公眾對嘉興市改革探索的認可度和接納程度。課題組主要采用改革觀念、改革目標、改革內(nèi)容、改革工具和改革經(jīng)驗作為評估嘉興市行政審批層級一體化改革推廣性的主要維度。

同時，課題組對嘉興市行政審批層級一體化改革之所以取得成功要素作了評估，問卷統(tǒng)計的結(jié)果顯示（問卷被調(diào)查者限選三項改革成功最重要的因素），21.08%的被調(diào)查者認為最重要的因素是上級部門的支持，17.55%認為是領(lǐng)導重視，14.75%認為是各部門之間的配合，12.15%認為是公眾支持是嘉興市行政審批層級一體化改革成功的主要要素。另有9.24%認為改革的成功得益于完善的監(jiān)督體系。在多數(shù)被調(diào)查者看來，嘉興行政審批層級一體化改革之所以能取得成果乃是多方推動、多種因素系統(tǒng)作用形成整體性合力的結(jié)果，對嘉興市行政審批層級一體化改革的經(jīng)驗推廣也必須注意綜合分析相關(guān)因素，尋找共性的推廣價值與改革規(guī)律。

——改革觀念之推廣性：倡導政府服務(wù)精神。嘉興市行政審批層級一體化改革堅持以問題為導向、以需求為導向、以滿意為導向，通過簡政放權(quán)、創(chuàng)新機制、優(yōu)化服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府觀念，最大限度地滿足公眾的需求，便利辦事程序，提升辦事效率，由行使審批權(quán)向完善公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。改革最終要實現(xiàn)的不僅是要激發(fā)社會活力，更重要的是公共服務(wù)的完善。這種便民利民的服務(wù)精神是改革能得以推廣的關(guān)鍵，也是很值得借鑒的地方。

——改革目標之推廣性：以事權(quán)調(diào)整推進政府職能轉(zhuǎn)變。嘉興市行政審批層級一體化改革具有多重目標，通過改革不僅要全面提升審批效率和群眾滿意度，更為根本的是通過簡政放權(quán)厘清政府與市場邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力，建設(shè)法治型與服務(wù)型政府。這一改革目標的設(shè)立，能夠激發(fā)市場與社會的活力，能夠更好的滿足基層群眾的需要，有利于建構(gòu)新型的政府與社會、政府與民眾關(guān)系。而這一改革目標，深刻反映了當前轉(zhuǎn)型期對政府在城市管理中的“共性”要求——由微觀管理向宏觀管理，由具體管理向總體協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變，這一共識基礎(chǔ)，也具有可推廣性。

——改革內(nèi)容之推廣性：管理層級扁平化。嘉興市按照“權(quán)責一致、重心下移、減少層級”的原則，對市級政府審批權(quán)限進行全面梳理，實現(xiàn)了行政審批的扁平化、一體化。該市行政審批改革使管理幅度與管理層級更加科學化、合理化，這一做法符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，是提高管理效率的關(guān)鍵驅(qū)動因素，同時，這一做法符合行政體制改革的發(fā)展趨勢和世界潮流，值得推廣。

——改革工具之推廣性：善用現(xiàn)代信息技術(shù)，探索多元政策工具。嘉興市行政審批層級一體化改革利用現(xiàn)代信息技術(shù)的這一功能，同時抓住行政審批與監(jiān)察的共時性特點，積極探索三級聯(lián)動網(wǎng)上審批服務(wù)和監(jiān)察，借助互聯(lián)網(wǎng)所具備的強大信息存儲和資源整合特性，通過開發(fā)加載相應功能模塊，逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化審批、六階段聯(lián)審、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)合和同層級橫向多部門互通互動和資源共享以及對審批中介機構(gòu)的監(jiān)管等，不僅提升審批效率，而且真正的便民利民。

——改革路徑之推廣性：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分步推進。嘉興市行政審批層級一體化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在：一是政府與市場關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嘉興市行政審批改革明確政府在微觀市場失靈、宏觀風險排除和體制改革上的主導作用，同時尊重市場在調(diào)杠桿和調(diào)結(jié)構(gòu)中的自主選擇性。在厘清政府與市場邊界的過程中堅持動態(tài)調(diào)整的原則，不斷梳理權(quán)力清單與服務(wù)清單，將微觀的社會服務(wù)審批事項盡量下放。

二是政府內(nèi)部下放事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分步推進，主要考慮承接能力、行政效率、行政成本與監(jiān)管職責四方面的綜合因素，全局考慮事項下放的必要性，同時考慮縣（縣級市）與市轄區(qū)在承接能力上的區(qū)別，通過不同的放權(quán)步驟，如工商局在外資企業(yè)的注冊登記審批事項上，先下放初審權(quán)再逐步全面下放等。

三是行政審批流程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審批流程包括審批與事中事后監(jiān)管兩方面主要內(nèi)容，審批是事前把關(guān)，事中監(jiān)管是以問題為導向的跟蹤服務(wù)，事后監(jiān)管是以法治責任為導向的行政執(zhí)法，嘉興市行政審批改革明確審批事中事后監(jiān)管的重要性，并改進監(jiān)管方式，完善責任體系。

四是區(qū)域間行政審批事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。嘉興市在改革過程中盡量考慮區(qū)域間不同行政審批事項的同質(zhì)競爭，下放微觀的行政審批事項的同時統(tǒng)籌宏觀的發(fā)展規(guī)劃與指標。例如在環(huán)保行政審批改革中，實行約束性指標總量調(diào)控下的放權(quán)，建立“超量叫?！笨h（市、區(qū)）審批制度。由市環(huán)保局根據(jù)全市約束性指標控制任務(wù)，限定各縣（市、區(qū)）約束性指標控制總量，在控制總量范圍內(nèi)，由各縣（市、區(qū)）環(huán)保局自行審批和管理。類似的改革路徑有利于區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與權(quán)責利一致的機制構(gòu)建，更有利于將改革深化并擴大改革紅利。

嘉興市堅持以機制體制創(chuàng)新和持續(xù)改革為突破口，以服務(wù)對象為中心，強力打破“層級壁壘”和“部門壁壘”，推進行政審批層級扁平化，并在一個行政層級平面上做跨部門的并聯(lián)審批改革。在全省和全國實現(xiàn)率先突破，在行政體制改革領(lǐng)域具有重大創(chuàng)新意義。選擇這塊“最難啃的骨頭”，嘉興的“勇毅”非常難能可貴

課題組組長：胡稅根