聶臻

摘 要：行政審批是我國(guó)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而來(lái)的制度，盡管在實(shí)踐中客觀地推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障了市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行。但是，在特定的時(shí)期，由于過(guò)度地強(qiáng)調(diào)審批、審批的過(guò)多過(guò)濫、審批人員的不作為或低效率，對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的阻礙作用。在行政審批環(huán)節(jié)上如何正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系？根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用耦合經(jīng)濟(jì)法理念為指導(dǎo)，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的同時(shí)，用法治化行政審批制度彌補(bǔ)市場(chǎng)天生的缺陷。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法理念；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；行政審批角色；經(jīng)濟(jì)影響

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）21-0003-02

2013年11月12日我國(guó)剛閉幕的黨的十八屆三中全會(huì)提出：經(jīng)濟(jì)體制的改革核心問(wèn)題就是處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中能夠起決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。而在對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制方面則強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持制度管權(quán)、事和人，權(quán)力由人民監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。”

在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府與市場(chǎng)是資源配置的兩類缺一不可的基本方法，兩者相輔相成、互相補(bǔ)充的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)二者的耦合[1]。當(dāng)然，任何一種方法都有其優(yōu)點(diǎn)和不足。行政審批是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的形式之一，我國(guó)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而來(lái)的行政審批制度，影響了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率與活力，從而相應(yīng)地阻礙了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然經(jīng)過(guò)多次的調(diào)整，但還是一個(gè)廣受爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，一些專家和學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消行政審批制度充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；另一些專家和學(xué)者，則認(rèn)為行政審批還是應(yīng)當(dāng)保留，只是其進(jìn)行制度完善。

經(jīng)濟(jì)法理念是實(shí)現(xiàn)以社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益為核心內(nèi)容的實(shí)質(zhì)公平正義[2]，是市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)控的耦合[3]，是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)整體與個(gè)體利益博弈的狀態(tài)及帕累托最優(yōu)的法律制度的基本精神[4]。因此，政府的行政審批制度不應(yīng)當(dāng)取消，而應(yīng)當(dāng)是：首先，分析其對(duì)企業(yè)即微觀經(jīng)濟(jì)和全國(guó)或區(qū)域的宏觀經(jīng)濟(jì)的影響；其次，在經(jīng)濟(jì)法理念指導(dǎo)下，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善行政審批中政府角色定位，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、行政審批對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的影響

企業(yè)是市場(chǎng)的細(xì)胞，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最有活力的組織。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)，其宗旨除特殊企業(yè)外者是以盈利為目的。目前，因?yàn)樾姓徟鷮?dǎo)致中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著非市場(chǎng)化的因素，大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)不能直接進(jìn)入某些特殊的市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)范圍受到限制，哪些生產(chǎn)企業(yè)能進(jìn)入市場(chǎng)完全是由政府指定的，那些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和篩選淘汰機(jī)制缺乏的企業(yè)并不一定是最有效率的企業(yè)，但卻能直接進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)，從而造成低效率，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)許多生產(chǎn)企業(yè)不能完全地根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的供求狀況及時(shí)生產(chǎn)出符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。此外，在政府的保護(hù)下壟斷企業(yè)獲得了超額利潤(rùn)。同時(shí)，中國(guó)在行政審批的程序上也存在著一些問(wèn)題，如需要若干個(gè)政府部門(mén)的蓋章認(rèn)可、手續(xù)過(guò)于煩瑣等。因此，政府行政審批對(duì)企業(yè)的影響，主要體現(xiàn)在：從企業(yè)對(duì)外營(yíng)業(yè)和財(cái)務(wù)稅收兩個(gè)方面；對(duì)企業(yè)營(yíng)業(yè)而言，由于審批時(shí)間而帶來(lái)的機(jī)會(huì)損失，機(jī)會(huì)時(shí)間成本增加，利益降低；對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)稅收方面面議，由于應(yīng)當(dāng)給予的稅收優(yōu)惠等，因財(cái)稅制度許可、備案等行政審批的時(shí)滯，一方面，損失了經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)，另一方面，降低了資金的周轉(zhuǎn)速度和減少了流動(dòng)性資金，從而降低了企業(yè)的利潤(rùn)。整體而言，對(duì)企業(yè)不利的影響，首先，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面上的問(wèn)題：其一，審批事項(xiàng)過(guò)濫、環(huán)節(jié)過(guò)多、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。其二，審批行為不規(guī)范，辦事不透明，自由裁量權(quán)過(guò)大。具有代表利益與個(gè)體私人利益二重性的權(quán)力部分及其具體負(fù)責(zé)的個(gè)人，將個(gè)體利益凌駕于代表的集體利益之上，即為了謀取私利將國(guó)家權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力個(gè)人化。其三，辦事僵化，嚴(yán)重不適應(yīng)瞬息萬(wàn)變市場(chǎng)需求，使企業(yè)難以抓住機(jī)遇。其四，與國(guó)際慣例脫節(jié)，不適應(yīng)引進(jìn)來(lái)和走出去的戰(zhàn)略需要。其次，在政治層面上的問(wèn)題是：其一，公眾權(quán)力極易“私化”，因而成為滋生腐敗的溫床。其二，進(jìn)不了門(mén)，找不到人，辦不成事，這種缺少“以人為本”人文管理理念審批行為風(fēng)格，嚴(yán)重影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。

總之，從正常的行政審批程序來(lái)看，行政審批對(duì)于需要審批的企業(yè)而言，總是阻礙了其盈利性的發(fā)展。因?yàn)槠髽I(yè)的盈利能力主要體現(xiàn)在利潤(rùn)率和資金周轉(zhuǎn)率上，而資金的周圍率越高，資金流動(dòng)速度就越快，利潤(rùn)率就越高。而行政審批則使企業(yè)不能迅速抓住市場(chǎng)機(jī)遇，一方面，因?qū)徟鷰?lái)的商業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)滯，喪失了機(jī)會(huì)收益；另一方面，由于其時(shí)滯而降低了資金周轉(zhuǎn)速度，從而降低了企業(yè)的利潤(rùn)率。從非正常的行政審批程序來(lái)看，由于存在行政權(quán)力運(yùn)用的靈活性，還可能存在權(quán)利尋租問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本增加而損害了企業(yè)的效率。同時(shí)，對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)主體來(lái)說(shuō)，剝奪了其盈利的機(jī)會(huì)，損害了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。因此，行政審批有損企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率。

二、行政審批對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

亞當(dāng)·斯密的古典自由主義經(jīng)濟(jì)理論所謂的“夜警國(guó)家”，強(qiáng)調(diào)干預(yù)愈少的政府，就是愈好的政府。然而，市場(chǎng)失靈與出清是并存的，在“出清”的情況下，市場(chǎng)資源配置才能實(shí)現(xiàn)效率最佳，相反，就會(huì)打破原有的市場(chǎng)制度均衡而損害社會(huì)整體利益。市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)機(jī)制不能產(chǎn)生帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和決策信息不完全或不對(duì)稱等是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈主要原因。其理由為：市場(chǎng)機(jī)制奉行的是優(yōu)勝劣汰的叢林法則。在市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)分散的條件下，即使每個(gè)個(gè)體都能理性地做出決策，其做出決策從整個(gè)市場(chǎng)的全局看也具有一定的盲目性和片面性，也會(huì)因理性個(gè)體客觀地導(dǎo)致的集體非理性的“合成謬誤”，這種“合成的謬誤”必然造成特定區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)。

因此，針對(duì)這種失靈，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)集體利益的帕累托最優(yōu)，這就客觀要求作為社會(huì)利益天然代表者國(guó)家，這種超越于市場(chǎng)的力量介入經(jīng)濟(jì)，才能矯正市場(chǎng)失靈的缺陷。當(dāng)然，由于國(guó)家職能是由代表國(guó)家的政府及其官員行使的。因而政府只能是在法治之下的政府，否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的另一個(gè)極端，即“政府（缺位或錯(cuò)位）調(diào)節(jié)失靈”。

總之，行政審批是政府調(diào)控市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的方法之一，如果缺失或太過(guò)，都會(huì)不利于社會(huì)或區(qū)域的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，如果沒(méi)有行政審批，則有市場(chǎng)的天然性格就是因追求私主體即主要是市場(chǎng)細(xì)胞的企業(yè)的利益最大化，其必然向市場(chǎng)失靈發(fā)展，因此，如果沒(méi)有代表社會(huì)整體利益的機(jī)構(gòu)主要是政府的調(diào)控，必然損害整個(gè)社會(huì)的利益，破壞整個(gè)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序；另一方面，如果，行政審批不是依法審批且沒(méi)有制度規(guī)制，則又可能導(dǎo)致權(quán)力尋租、不作為等損害其市場(chǎng)主體的行為，損害整體社會(huì)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)社會(huì)或區(qū)域的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展起阻礙作用。

三，經(jīng)濟(jì)法理念下的行政審批制度完善

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高度的社會(huì)化分工要求社會(huì)各部門(mén)及各部類應(yīng)當(dāng)按計(jì)劃地協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化，否則，就會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或?qū)е律鐣?huì)財(cái)富浪費(fèi)或破壞。然而，生產(chǎn)資料的私人或局部利益群體的占有制又必然存在生產(chǎn)的社會(huì)化與生產(chǎn)的私人或局部群體占有制度之間的矛盾。為了解決生產(chǎn)資料的私人或局部群體的占有與生產(chǎn)社會(huì)化之間的矛盾，就需要有一種超越于市場(chǎng)的力量進(jìn)行調(diào)控；這種力量就是通過(guò)社會(huì)契約建立的國(guó)家或代表社會(huì)整體利益的其他組織。當(dāng)然，國(guó)家作為維護(hù)社會(huì)整體利益的產(chǎn)物，是當(dāng)然的調(diào)控市場(chǎng)的力量之一。而國(guó)家所維護(hù)的社會(huì)整體利益又是通過(guò)其代議機(jī)關(guān)政府行為實(shí)現(xiàn)的，而政府又分為中央政府與地方政府，且其行為又是通過(guò)其政府官員實(shí)施的。因此，政府代表國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，也存在著中央代表的社會(huì)整體利益與地方局部利益的沖突以及官員的個(gè)人利益與其代表角色的代表利益沖突。而市場(chǎng)也因其社會(huì)分工的不同，在一國(guó)范圍內(nèi)也存在著全國(guó)市場(chǎng)和區(qū)域市場(chǎng)之分。因此，這對(duì)基本矛盾在行政審批中具體表現(xiàn)為：政府所代表的社會(huì)集體與市場(chǎng)主體個(gè)體利益的博弈。其中，政府又包括中央政府與地方政府。在行政審批中這對(duì)矛盾細(xì)分為：政府與市場(chǎng)、中央與地方、官員代表利益與官員私利的矛盾。

社會(huì)整體（集體）利益與個(gè)體利益的矛盾，是貫穿人類社會(huì)始終的基本矛盾的表現(xiàn)形式之一。其中，社會(huì)整體又具有相對(duì)性，在特定條件下是整體利益，當(dāng)條件變化時(shí)也就是個(gè)體利益[5]。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，也要更好地發(fā)揮政府作用。這正是對(duì)社會(huì)整體利益與個(gè)體利益矛盾運(yùn)動(dòng)規(guī)律的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。而耦合經(jīng)濟(jì)法理論正是市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控的產(chǎn)物，是以社會(huì)整體利益為體位兼顧私人利益的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)的 “堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”的基本精神。因此，對(duì)于行政審批，不能“一刀切”，而應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用耦合經(jīng)濟(jì)法理念為指導(dǎo)，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的同時(shí)，用法治化行政審批制度彌補(bǔ)市場(chǎng)天生的缺陷。一方面，要構(gòu)建配套的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)制，實(shí)施機(jī)構(gòu)及其人員如果違法要承擔(dān)民事、刑事責(zé)任。另一方面，可以通過(guò)“去行政化”制度，即將審批權(quán)交由人民、市場(chǎng)主體和行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下的行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位實(shí)施。當(dāng)然，為了防止民事責(zé)任過(guò)大，也要建立與之相匹配的責(zé)任保險(xiǎn)制度。

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