徐洪

摘 要：當(dāng)前，高校規(guī)章制度存在著管理不規(guī)范、公開不及時(shí)、執(zhí)行不到位、體系不完善等實(shí)際問題。高校規(guī)章制度內(nèi)部備案屬于告知性行為，有助于各項(xiàng)規(guī)章制度的統(tǒng)一管理、信息流通、事后監(jiān)督以及體系建設(shè)。要建立適合高校的內(nèi)部備案制度，應(yīng)從強(qiáng)化備案責(zé)任、明確備案時(shí)限、規(guī)范備案材料、加強(qiáng)備案監(jiān)督等方面著手，從思想上重視備案工作，在實(shí)際工作中做到及時(shí)、完整、公開，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)章制度的執(zhí)行監(jiān)督，逐步完善制度體系建設(shè)，加強(qiáng)高校制度管理。

關(guān)鍵詞：備案;高校規(guī)章制度;制度管理

黨的十八大以來，隨著依法治國(guó)、依法治教、依法治校的不斷深化，高校規(guī)章制度建設(shè)取得了一定成效，但仍存在著管理不規(guī)范、公開不及時(shí)、執(zhí)行不到位、體系不完善等問題。建立健全規(guī)章制度內(nèi)部備案工作，是實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度法治化、管理規(guī)范化的重要途徑。

本文探討的“高校規(guī)章制度內(nèi)部備案”是指校內(nèi)部門或工作人員，在規(guī)章制度頒布后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)按照相應(yīng)的程序?qū)⒁?guī)章制度文本以及相關(guān)支撐材料向?qū)W校報(bào)送備案，而高校將校內(nèi)規(guī)章制度向上級(jí)主管教育部門報(bào)送備案不包含在本文所探討的范圍之中。

“備案”是一種告知性行為

“備案”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中釋為：“備案指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由、存案以備查考”，其體現(xiàn)出兩個(gè)屬性：一是備案的層級(jí)性，下級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送備案;二是備案的目的性，用于查詢、考證，兼有檔案管理之責(zé)。

文本“備案”早在清代已有?！缎偶颁洝分辛謩t徐有云：“以上四條，諭到之后，該領(lǐng)事務(wù)即查明，先將遵辦緣由，稟覆本大臣本部堂察奪，不可稍有含混自干咎戾，其稟仍露封由澳門同知閱過轉(zhuǎn)呈，以憑備案。”鄭振鐸編的《晚清文選》記載： “一切款目，每月結(jié)報(bào)一次，每年綜核一次?？坛煽們?cè)，遍發(fā)各省分行，并詳報(bào)戶部備案?？傘y行冊(cè)簿，戶部堂司，可以隨時(shí)閱看?！蓖砬鍟r(shí)期，備案是指將處理事務(wù)的案卷、記錄等報(bào)送至相關(guān)部門，以供日后查閱、考究。

我國(guó)真正意義上的法律規(guī)章備案工作，始于20世紀(jì)七十年代末期，當(dāng)時(shí)法規(guī)備案工作由全國(guó)人大辦公廳政法室承擔(dān)。隨著依法治國(guó)的不斷深入，備案制度日益規(guī)范、科學(xué)。1990年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒布《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，黨中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，以法規(guī)的形式確立了備案制度，明確指出備案是立法的最終一個(gè)步驟，是由制定機(jī)關(guān)將已經(jīng)公開發(fā)布的立法向?qū)彶楸O(jiān)督的機(jī)關(guān)報(bào)送文本，由審查監(jiān)督機(jī)關(guān)等級(jí)備案并進(jìn)行監(jiān)督審查的程序。2002年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院修訂《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2012年，黨中央辦公廳修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，明確規(guī)定了備案范圍、備案程序以及備案審查標(biāo)準(zhǔn)等。

綜上可知，備案是一種告知性行為，其結(jié)果不會(huì)對(duì)需要備案的規(guī)范性文件或法規(guī)規(guī)章產(chǎn)生任何決定性影響，其目的是讓人知曉并保證在需要時(shí)有檔可查。

高校規(guī)章制度內(nèi)部備案的意義

根據(jù)我國(guó)的高等教育制度，高校具有獨(dú)立法人地位和辦學(xué)自主權(quán)，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四十一條規(guī)定：高校的校長(zhǎng)行使擬訂發(fā)展規(guī)劃、制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施的職權(quán)。但高校不是行政機(jī)關(guān)，所以高校制定的規(guī)章制度不屬于真正法律意義上的“規(guī)范性文件”或“法規(guī)規(guī)章”。但從屬性上講，高校規(guī)章制度是由法律法規(guī)授權(quán)，內(nèi)容和制定程序必須遵循國(guó)家法律法規(guī)，體現(xiàn)學(xué)校主體權(quán)利和義務(wù)規(guī)范的文件總稱。美國(guó)政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家麥基弗說：“任何一個(gè)團(tuán)體，為了進(jìn)行正常的活動(dòng)以達(dá)到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團(tuán)體的法律?！焙?jiǎn)而言之，高校規(guī)章制度具備“法”的某些特性，在合法的前提下，可以被視為法律法規(guī)的有益擴(kuò)展和必要補(bǔ)充。

從當(dāng)前我國(guó)高校的實(shí)踐來看，國(guó)內(nèi)高校很少專門設(shè)立或授權(quán)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)本校內(nèi)部管理制度的擬制與管理，一般是在實(shí)際工作中需要某項(xiàng)制度，或是上級(jí)要求制定某項(xiàng)制度時(shí)，便組織人員開展制度的擬稿工作。其制定審批程序大致有以下四類：一是由學(xué)校作為主體來起草擬制，再提交黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨代會(huì)、教代會(huì)等學(xué)校層面的會(huì)議審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度主要包括：大學(xué)章程、學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等最根本的原則性規(guī)定;二是由學(xué)校授權(quán)相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)擬制，再根據(jù)黨政分工提交至學(xué)校黨委書記或校長(zhǎng)審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度通常涉及多個(gè)職能部門且關(guān)乎高校大多數(shù)師生員工利益的重要事項(xiàng);三是由學(xué)校授權(quán)相關(guān)處級(jí)職能部門負(fù)責(zé)擬制，再授權(quán)該事宜分管校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度通常只涉及學(xué)校某一方面的事務(wù)，關(guān)乎學(xué)校某一群體的利益;四是由處級(jí)部門工作人員負(fù)責(zé)擬制，再由部門負(fù)責(zé)人審核簽發(fā)，此類規(guī)章的適用對(duì)象僅限于該部門內(nèi)部工作人員，多為各部門內(nèi)部的崗位規(guī)范。規(guī)章制度制定主體不統(tǒng)一、審核層面不一致的現(xiàn)狀，加大了規(guī)章制度管理的難度。因此，以高校規(guī)章制度進(jìn)行內(nèi)部備案為抓手，對(duì)加強(qiáng)高校制度管理具有現(xiàn)實(shí)意義。

1.備案有利于高校規(guī)章制度的統(tǒng)一管理

當(dāng)前，很多高校的規(guī)章制度缺乏專人管理，也沒有明確規(guī)定由哪個(gè)部門定期負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行梳理、匯編，造成行政管理上的混亂，容易出現(xiàn)多頭管理或無人管理的情況。規(guī)章制度內(nèi)部備案的前提是學(xué)校先要授權(quán)校內(nèi)某一職能部門為備案部門，即接受備案的主管部門;再明確規(guī)定擬稿部門，即在規(guī)章制度頒布后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，按照程序?qū)⒁?guī)章制度文本及相關(guān)支撐材料統(tǒng)一向備案部門報(bào)送備案，可以有效推進(jìn)高校建章立制的規(guī)范化管理，做到每一項(xiàng)制度的制定過程和內(nèi)容都有檔可查、有案可循。

2.備案有利于高校規(guī)章制度的信息流通

現(xiàn)階段，很多高校在建章立制過程中，都遇到過類似的問題：相關(guān)規(guī)章制度已經(jīng)頒布實(shí)施，但除了擬稿部門的工作人員以外，很多師生員工都處于不太清楚、不甚了解的狀態(tài)。而師生員工想要了解、查閱卻又無從下手，也不知道該詢問哪個(gè)部門，究其原因主要是信息流通不暢、在校內(nèi)缺乏集中管理和統(tǒng)一發(fā)布的平臺(tái)。規(guī)章制度備案的關(guān)鍵，即向備案部門備案后，由備案部門統(tǒng)一存檔匯總或通過校內(nèi)網(wǎng)發(fā)布或定期匯編，確保每一項(xiàng)規(guī)章制度及時(shí)公開、隨時(shí)查閱。同時(shí)，要對(duì)校內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行廣泛的宣傳教育，提高規(guī)章制度的權(quán)威性，在一定程度上杜絕制度虛設(shè)的現(xiàn)象。

3.備案有利于高校規(guī)章制度的事后監(jiān)督

很多高校都面臨著規(guī)章制度頒布后具體實(shí)施情況如何、執(zhí)行情況如何無人監(jiān)管的難題，看似制度缺失，實(shí)則執(zhí)行不力，而事后監(jiān)督機(jī)制的完善與否，直接關(guān)系著規(guī)章制度的實(shí)施效果。所謂“事后監(jiān)督”，是指監(jiān)督規(guī)章制度頒布后的執(zhí)行情況，屬于間接管理、動(dòng)態(tài)管理。規(guī)章制度備案的特點(diǎn)在于備案部門雖不能直接審批某項(xiàng)規(guī)章制度，卻具有事后監(jiān)督的權(quán)力。監(jiān)督規(guī)章制度是否得到嚴(yán)格實(shí)施、是否與現(xiàn)行法律法規(guī)相統(tǒng)一、是否與客觀實(shí)際一致，保證每一項(xiàng)規(guī)章制度可以嚴(yán)格執(zhí)行，從而建立一個(gè)規(guī)范、透明的高校規(guī)章制度執(zhí)行、管理和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

4.備案有利于高校規(guī)章制度的體系建設(shè)

高校制度體系建設(shè)需要經(jīng)歷一個(gè)從建立、發(fā)展到逐漸完善的過程。在此過程中，很多高校出現(xiàn)過類似的情況：學(xué)校內(nèi)部的某個(gè)職能部門根據(jù)工作需要在自身職權(quán)范圍內(nèi)制定或修訂了一項(xiàng)規(guī)章制度，但具體內(nèi)容中所涉及的另一個(gè)職能部門的職權(quán)范圍卻未能及時(shí)制定或修訂，這導(dǎo)致規(guī)章制度在內(nèi)容上有出入，甚至相互矛盾。究其根源，在于高校制度體系建設(shè)的缺憾，具體表現(xiàn)在制度執(zhí)行過程中，出現(xiàn)無章可循或者“重復(fù)交叉”的窘境。規(guī)章制度備案的優(yōu)勢(shì)在于規(guī)章制度進(jìn)行備案后，備案部門能夠及時(shí)地從宏觀層面了解、掌握校內(nèi)制度建設(shè)的現(xiàn)狀，并通過實(shí)施監(jiān)督，明確需要進(jìn)一步制定或修訂的配套制度，及時(shí)反饋，督促高校制度體系建設(shè)的不斷完善。

建立適合高校的內(nèi)部備案制度

我國(guó)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)都有明確的備案要求，主要實(shí)行“一級(jí)抓一級(jí)，上下貫通”的備案工作機(jī)制。高校作為一種社會(huì)組織，有其特定的運(yùn)行秩序以及處理事務(wù)的規(guī)則，備案制度不能照搬照套，應(yīng)結(jié)合高校的實(shí)際情況，建立既能完善制度管理，又能充分實(shí)現(xiàn)二級(jí)部門自主管理的內(nèi)部備案制度。

1.重視備案，強(qiáng)化備案責(zé)任意識(shí)

高校內(nèi)部的規(guī)章制度涉及方方面面：從職能上分類，有教學(xué)管理制度、科研管理制度、學(xué)生管理制度、黨建工作制度、人事管理制度、后勤管理制度等;從層級(jí)上分類，有學(xué)校制度、處級(jí)制度和科室規(guī)章等。要建立適合高校的內(nèi)部備案制度，首先要明確具體由誰來備案、由誰來管理備案、由誰來督促備案，按步驟明確備案工作責(zé)任人。以校級(jí)發(fā)文的形式制定的學(xué)校制度，應(yīng)由學(xué)校辦公室（或黨委辦公室）來負(fù)責(zé)備案;各部門內(nèi)部的規(guī)章制度，應(yīng)在部門內(nèi)部指定專人負(fù)責(zé)向備案部門備案，學(xué)校辦公室（或黨委辦公室）負(fù)責(zé)定期督促各部門的規(guī)章制度備案。備案部門可根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，建立健全規(guī)章制度內(nèi)部備案工作的相關(guān)管理辦法，從制度層面將備案工作規(guī)范化、法治化，并且落實(shí)責(zé)任到崗、落實(shí)責(zé)任到人。

2.及時(shí)備案，明確報(bào)送備案時(shí)限

報(bào)送備案時(shí)限，是指規(guī)章制度的制定主體將其制定的規(guī)章制度向?qū)W校備案部門報(bào)送的時(shí)間限制。規(guī)定報(bào)送備案的時(shí)限，可以督促規(guī)章制度及時(shí)報(bào)送備案。目前，我國(guó)很多省份都對(duì)規(guī)范性文件的報(bào)送備案時(shí)限作出了明文規(guī)定，分別為自公布之日起“7日”“30日”“20日”“15日”“10日”不等。高校應(yīng)本著“及時(shí)、可行、高效”的原則明確規(guī)定規(guī)章制度的報(bào)送時(shí)限，校內(nèi)備案部門可通過校園網(wǎng)、內(nèi)部辦公系統(tǒng)等媒介定期發(fā)布“溫馨提示”，保證規(guī)章制度內(nèi)部備案工作在第一個(gè)環(huán)節(jié)上的效率;擬稿部門若無法按規(guī)定時(shí)間備案，應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向?qū)W校備案部門提交書面解釋說明，并明確備案時(shí)間。

3.完整備案，規(guī)范備案報(bào)送材料

備案報(bào)送材料，是指規(guī)章制度制定主體在將其制定的規(guī)章制度報(bào)送備案時(shí)應(yīng)當(dāng)報(bào)送的必要材料，備案報(bào)送材料的完整與否直接影響著此項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行、修訂以及廢止。目前，我國(guó)多個(gè)省份明確要求，在備案報(bào)送文本的同時(shí)，還應(yīng)報(bào)送“備案報(bào)告（函）”和“規(guī)范性文件的說明”。高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要，對(duì)規(guī)章制度備案的同時(shí)，應(yīng)對(duì)制度生成的背景信息、法律依據(jù)、相關(guān)部門協(xié)商意見等必要支撐材料統(tǒng)一備案，特別是規(guī)章制度中涉及人、財(cái)、物等內(nèi)容，必須將學(xué)校財(cái)務(wù)處、人事處、國(guó)有資產(chǎn)管理處等部門的會(huì)商意見予以書面?zhèn)浒?，以便于在?zhí)行過程中予以解釋說明，有助于今后對(duì)此項(xiàng)規(guī)章制度的及時(shí)修訂或廢止。另外，隨著“無紙化”辦公的日益普及，備案報(bào)送材料應(yīng)同時(shí)報(bào)送“紙質(zhì)文本”的“電子文本”，以提高高校規(guī)章制度備案的現(xiàn)代化水平。

4.公開備案，加強(qiáng)備案工作監(jiān)督

備案事后監(jiān)督，是指校內(nèi)備案部門對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章制度在具體內(nèi)容、程序規(guī)范以及執(zhí)行情況予以事后監(jiān)督，但對(duì)規(guī)章制度的執(zhí)行不產(chǎn)生直接影響，充分保證了校內(nèi)二級(jí)部門的自主管理權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)備案規(guī)定中，明確要求“備案審查”，全國(guó)26個(gè)省份都對(duì)備案審查的事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定。而“備案審查”不適合高校的實(shí)際情況，高校授權(quán)的校內(nèi)備案部門通常是學(xué)校的某個(gè)職能部門，往往與制定主體屬于平級(jí)關(guān)系，兩者在工作中應(yīng)該是相互呼應(yīng)，形成合力的配合關(guān)系，而非上下級(jí)關(guān)系;學(xué)校內(nèi)部備案部門的主要職責(zé)是加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)章制度的管理，并對(duì)執(zhí)行情況予以監(jiān)督和反饋，而非 “審查”“審批”。另外，高校規(guī)章制度備案工作應(yīng)全程公開、透明，保證師生員工隨時(shí)都有查閱校內(nèi)各項(xiàng)現(xiàn)行規(guī)章制度的權(quán)利，如確實(shí)需要對(duì)某些內(nèi)容進(jìn)行保密，應(yīng)公開進(jìn)行解釋說明，切實(shí)保障師生的知情權(quán)。

建立健全高校規(guī)章制度內(nèi)部備案工作是高校制度建設(shè)法治化和規(guī)范化的重要手段，高校應(yīng)以內(nèi)部備案為抓手，逐步形成分類科學(xué)、內(nèi)容完備的制度管理體系，確保各項(xiàng)規(guī)章制度能夠統(tǒng)一管理、及時(shí)公布并有效實(shí)施。通過加強(qiáng)校內(nèi)規(guī)章制度的規(guī)范化管理，進(jìn)一步完善高校內(nèi)部制度體系建設(shè)，不斷推進(jìn)高校的建章立制工作，不斷推進(jìn)依法治校、依法治教的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所.現(xiàn)代漢語詞典（第6版）[M].北京：商務(wù)印書館，2012.

[2]中國(guó)歷史研究社.信及錄[M].上海：上海書店，1952.

[3]鄭振鐸.晚清文選[M].上海：上海生活書店，1937.

[4]宋大涵.法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件備案工作實(shí)用手冊(cè)[M].北京：中國(guó)法制出版社，2003.

[5]鄒永賢等.現(xiàn)代西方國(guó)家學(xué)說[M].福州：福建人民出版社，1993.

[6]沈海星.我國(guó)規(guī)范性文件備案制度研究—以省級(jí)規(guī)范性文件備案制度文本為主要研究視角[D].華東政法大學(xué)，2008.

[7]劉標(biāo).高校規(guī)章制度的行政法學(xué)分析[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（4）.

[8]李功強(qiáng)，孫宏芳.高校規(guī)章制度：?jiǎn)栴}、分析與建議[J].清華大學(xué)教育研究，2005（10）.

[9]陳雪嬌.論備案制度及其法律性質(zhì)[J].五邑大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（5）.

[10]湛中樂，張水海.法規(guī)規(guī)章備案問題研究[J].法治論叢，2009（5）.

[11]劉偉.黨內(nèi)法規(guī)備案溯源[J].秘書工作，2015（3）.

[12]趙萌，金劍苞.公共治理視角下的高校制度建設(shè)研究[J].北京教育（高教），2015（4）.

（作者單位：北京工商大學(xué)學(xué)校辦公室）

[責(zé)任編輯：卜 珺]