□（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長沙410128）

隨著我國高等教育大眾化發(fā)展和高校辦學(xué)規(guī)模的急速擴大，校部集中管理的跨度和難度加大。由此，高校管理體制的探索和改革如火如荼開展，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，管理重心下移”的校院兩級管理體制應(yīng)運而生。改革后運行實踐發(fā)現(xiàn)，高校財務(wù)控制的薄弱環(huán)節(jié)正突出發(fā)生在按學(xué)科專業(yè)設(shè)置的下屬學(xué)院，強化學(xué)院財務(wù)控制是校院兩級管理體制下高校財務(wù)內(nèi)部控制的關(guān)鍵。

一、高校校院兩級管理體制下學(xué)院財務(wù)控制存在的問題

按照高校校院兩級管理體制的學(xué)校財務(wù)管理、分配制度、人事管理、事務(wù)管理等全方位的兩級分權(quán)、重心下移的理念，學(xué)院除了原本的教學(xué)、科研、學(xué)生管理事務(wù)外，還承擔(dān)了財務(wù)收支、儀器設(shè)備和固定資產(chǎn)管理等內(nèi)容。高校財務(wù)控制的具體程序、方法和措施主要由學(xué)院來承擔(dān)和執(zhí)行，實際運行工作中存在制度不健全、預(yù)算執(zhí)行不到位、開發(fā)創(chuàng)收風(fēng)險隱患突出、支出審核流于形式、資產(chǎn)管理控制薄弱等問題：

（一）適應(yīng)新體制的財務(wù)及資產(chǎn)等管理制度尚不健全。高校校院兩級管理體制下，承擔(dān)了更多事權(quán)、財權(quán)的學(xué)院制度建設(shè)卻普遍滯后于改革實踐。盡管不少高校的學(xué)院已然根據(jù)校部要求制定了相應(yīng)的制度或措施，但大部分制度是基于應(yīng)付校部內(nèi)控管理要求，完成任務(wù)式，主要控制環(huán)節(jié)及具體要求不明確，針對性和可操作性不強，或照抄照搬、生搬硬套，或內(nèi)容籠統(tǒng)、條款簡單。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位，教學(xué)專項經(jīng)費被擠占。校院兩級管理體制下，高校根據(jù)學(xué)院的專業(yè)設(shè)置、學(xué)生人數(shù)、教學(xué)任務(wù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制和下達(dá)預(yù)算總額，再由學(xué)院根據(jù)日常運行、教學(xué)任務(wù)及學(xué)科發(fā)展等編制二次（明細(xì)）預(yù)算，凸顯了學(xué)院的自主權(quán)。實際執(zhí)行中，有些學(xué)院僅從本院利益出發(fā)，往往未能完全按學(xué)校發(fā)展目標(biāo)協(xié)同推進，突出表現(xiàn)在減少教育教學(xué)等工作的資金保障力度，如通過改變、降低或減少教學(xué)實習(xí)、專業(yè)實習(xí)、畢業(yè)實習(xí)的方式和內(nèi)容，將相關(guān)經(jīng)費挪作學(xué)院其他日常開支，甚至用于職工福利、待遇。有關(guān)檢查和審計工作的結(jié)果也發(fā)現(xiàn)學(xué)院結(jié)余經(jīng)費項目大部分為教學(xué)經(jīng)費、學(xué)科經(jīng)費、專項經(jīng)費等。此將嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（三）開發(fā)創(chuàng)收壓力大，自考培訓(xùn)等經(jīng)濟行為風(fēng)險隱患突出。高校校院兩級管理體制下，學(xué)院承擔(dān)了部分學(xué)校尋找財源和分擔(dān)支出的壓力。由此，學(xué)院一方面通過主辦成教自考、在職學(xué)位教育、技能培訓(xùn)，以及自考與專項培訓(xùn)結(jié)合的長線培訓(xùn)等，開展創(chuàng)收；另一方面，為贏取競爭優(yōu)勢，從招生方式、收費標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)授課、考試畢業(yè)等重要環(huán)節(jié)對學(xué)生給予優(yōu)惠和承諾。開發(fā)創(chuàng)收帶來了極大的學(xué)生管理風(fēng)險、收費政策和財務(wù)管理風(fēng)險、教學(xué)風(fēng)氣和學(xué)校聲譽受損等風(fēng)險。政府職能單位、國家和內(nèi)部審計對高校的各類檢查和財務(wù)及專項審計等工作所發(fā)現(xiàn)和處理處罰的違紀(jì)違規(guī)問題大部分與創(chuàng)收行為相關(guān)。

（四）報賬票據(jù)不規(guī)范，財務(wù)審核流于形式。一方面有關(guān)辦公用品、文具、書籍（資料）、餐費等報賬票據(jù)的金額和品名內(nèi)容籠統(tǒng)，無明細(xì)項目作支撐；來自學(xué)校周邊個體商戶的簽單票據(jù)報賬泛濫，如個體私車的用車票據(jù)、小飯店的用餐票據(jù)、商鋪的購物票據(jù)、打印社的復(fù)印票據(jù)等等，且這些票據(jù)的金額往往比較大，其真實性存在嫌疑；另一方面，存在開支標(biāo)準(zhǔn)失控、開支事由不明、審核簽字不嚴(yán)，報賬票據(jù)隨意的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在招待費、用車費支出控制不嚴(yán)，差旅報銷票據(jù)不完整、不規(guī)范，專項經(jīng)費被擠占。

（五）資產(chǎn)使用粗獷，管理控制薄弱。校院兩級管理體制下，高校儀器、設(shè)備、資產(chǎn)、實驗室等購置建設(shè)經(jīng)費大部分來源校部，其使用、管理雖下移至學(xué)院，但其權(quán)屬、經(jīng)濟責(zé)任仍屬于校部，不少學(xué)院資產(chǎn)的管理與學(xué)校要求脫節(jié)，限于資產(chǎn)清單及卡片管理，由辦公室或?qū)嶒炇夜芾砣藛T保管學(xué)校資產(chǎn)部門匯總出具的清單和印制的卡片，而有關(guān)設(shè)備資產(chǎn)使用的記錄要求、大額儀器設(shè)備的保養(yǎng)維護規(guī)定、管理人員的操作技能等重要控制管理措施卻未能得到較好落實，甚至出現(xiàn)資產(chǎn)賬、卡、物管理脫節(jié)，賬實不相符。

二、高校校院兩級管理體制下學(xué)院財務(wù)控制問題的成因

校院權(quán)責(zé)機制不健全、學(xué)院內(nèi)控意識不強、內(nèi)部審計作用發(fā)揮不力和其他監(jiān)督力度不到位是高校校院兩級財務(wù)管理體制下學(xué)院財務(wù)控制問題的主要原因。

（一）校院權(quán)責(zé)機制不健全，學(xué)院內(nèi)控意識不強。高校校院兩級財務(wù)管理體制下，學(xué)院具有了較大的財務(wù)及事務(wù)自主權(quán)，但相關(guān)的責(zé)任約束機制未明確到位。也正是這種情況下，學(xué)院管理層逆向選擇動機加大，認(rèn)為內(nèi)部控制就是一堆手冊、文件和制度，有章不循，有規(guī)不依，使內(nèi)部控制制度流于形式，失去應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。工作中，一些學(xué)院未能站在學(xué)校整體發(fā)展的視角，做出有利于全局的決策，而更多的關(guān)注經(jīng)濟利益和開發(fā)創(chuàng)收，忽視教學(xué)、科研和風(fēng)險隱患，造成無論是資源的配置、使用，還是制度的執(zhí)行方面往往都較為片面和被動，內(nèi)部控制在實施過程中缺乏動力，存在先天不足。

（二）內(nèi)部審計作用發(fā)揮不力。內(nèi)部審計是高校內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，是對內(nèi)部控制的再控制。然而高校內(nèi)部審計作用未能得到較好發(fā)揮：一方面，對學(xué)院負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計效果不理想。高校單位負(fù)責(zé)人普遍采用換屆重聘，在換屆時，內(nèi)部審計在規(guī)定的短期內(nèi)對所有單位負(fù)責(zé)人進行任期經(jīng)濟責(zé)任。顯然，這種審計無法全面深入，大多流于形式。另一方面，學(xué)院經(jīng)濟責(zé)任不明確，責(zé)任界定和劃分困難，尤其是任期經(jīng)濟責(zé)任難以界定，不能做出中肯準(zhǔn)確的審計評價。

（三）其他監(jiān)督力度不到位。校院兩級管理體制下，許多高校對單位的日常監(jiān)督主要依靠學(xué)校督導(dǎo)團。督導(dǎo)團成員多為學(xué)校聘用的退休教師和管理人員，主任由一名在職的處級單位負(fù)責(zé)人掛名。督導(dǎo)團行使對學(xué)校單位的年度目標(biāo)考核、教學(xué)管理及質(zhì)量、學(xué)生管理等工作的督查，而對內(nèi)部管理的檢查方式往往為集中查看單位材料、聽取單位領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)匯報，停留在表層的較多，未能起到實質(zhì)作用。

三、破解高校校院兩級管理體制下學(xué)院財務(wù)控制問題的對策

高校校院兩級管理體制下學(xué)院財務(wù)控制問題的破解需要完善校院兩級權(quán)責(zé)分配、健全制度建設(shè)，強化學(xué)院預(yù)算和考核、加大審計等監(jiān)督力度。

（一）進一步探索高校校院兩級的權(quán)責(zé)分配。有關(guān)校院兩級管理體制改革的專項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國高校校院兩級管理的改革基本處于“事權(quán)下移，財權(quán)、人權(quán)和重大事權(quán)仍然集中在校部”的狀態(tài)，仍然是一種集權(quán)狀態(tài)。管理學(xué)認(rèn)為：管理的分權(quán)不是“全是或者全無的概念”，很難判斷某種管理是明確的分權(quán)或者明確的集權(quán)。因此，高校校院兩級管理體制改革理念上要探索“不是應(yīng)該不應(yīng)該集權(quán)還是分權(quán)，而是哪些權(quán)力易于集中，在什么樣的情況下集權(quán)的成分多一點，何時又需要較多的分權(quán)”。只有處理好了權(quán)限分配，責(zé)任明確，才能激發(fā)和調(diào)動學(xué)院管理層的積極性，促進學(xué)院管理內(nèi)控環(huán)境的形成。

（二）健全學(xué)院財務(wù)控制制度建設(shè)。制定適應(yīng)學(xué)院財務(wù)、資產(chǎn)等管理的制度是建立健全學(xué)院財務(wù)控制的基礎(chǔ)。學(xué)院的制度措施應(yīng)結(jié)合教育教學(xué)、經(jīng)濟活動、經(jīng)費狀況、管理工作、支出內(nèi)容等來制定，不應(yīng)再是指導(dǎo)性的總綱、政策、原則和要求，而是具體的操作程序、措施和方法，應(yīng)注重針對性、步驟性和可操作性。這樣的制度，才能在實際中得到落實和執(zhí)行，發(fā)揮作用。

（三）強化學(xué)院層面預(yù)算和執(zhí)行的動態(tài)考核。預(yù)算管理是單位經(jīng)濟活動的數(shù)字化表現(xiàn)，它通過一定的方法和程序?qū)挝桓黜椯Y源進行科學(xué)合理配置，以保證各項活動的正常開展以及保護資產(chǎn)安全，從而提高使用效益。從學(xué)院層面而言，一是科學(xué)編制二次預(yù)算，即學(xué)院應(yīng)在學(xué)校財務(wù)部門的指導(dǎo)下，根據(jù)學(xué)院發(fā)展計劃、年度工作重點、日常運行及職工待遇等，對下達(dá)預(yù)算進行詳細(xì)的二次預(yù)算，確保預(yù)算編制質(zhì)量。二是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，即預(yù)算審核通過后，任何單位和個人都不得隨意調(diào)整和更改，確保預(yù)算的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。學(xué)校財務(wù)、資產(chǎn)、審計等職能部門應(yīng)對學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行進行動態(tài)反映和監(jiān)督。

（四）強化學(xué)院經(jīng)濟責(zé)任和績效考核。校部在下放財權(quán)的同時落實考核目標(biāo)和經(jīng)濟責(zé)任，明確學(xué)院建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任。一是根據(jù)發(fā)展目標(biāo)建立一套科學(xué)、完善的學(xué)院績效考核評價體系，實行目標(biāo)治理，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算與績效考核的有機結(jié)合。二是建立校長、財務(wù)處長、學(xué)院負(fù)責(zé)人的分級管理制度，確保各級經(jīng)濟責(zé)任制的切實履行。

（五）加大審計等監(jiān)督力度。與時俱進，加大內(nèi)部審計、督導(dǎo)等對學(xué)院的工作力度。一是做到學(xué)院審計工作常態(tài)化、制度化，定期或不定期對學(xué)院的財務(wù)賬目進行抽查和審計，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅整改。二是科學(xué)開展任期經(jīng)濟責(zé)任審計，對學(xué)院負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計可在任中和換崗各階段交錯進行，確保經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量，切實發(fā)揮審計監(jiān)督作用。三是開展多方位的監(jiān)督，督導(dǎo)工作做到既督又導(dǎo)，對學(xué)院存在的普遍性、傾向性、易發(fā)性、常態(tài)性問題進行歸類，并在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)予以公開，形成審計、民主監(jiān)督的制度環(huán)境。