尤蕾

吸煙是個(gè)成癮行為，每年能夠下降一個(gè)百分點(diǎn)就已經(jīng)不容易了，在二三十年內(nèi)，吸煙率慢慢下降，其實(shí)給了煙草業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的時(shí)間

從5月10日起，煙草消費(fèi)稅上調(diào)，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價(jià)稅稅率提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。時(shí)隔六年，煙草稅首次上調(diào)。緊接著，6月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”禁煙令在北京落地實(shí)施。實(shí)際上，控?zé)煂?duì)于任何一個(gè)人都不是新理念，但如此次高調(diào)密集的控?zé)熜袆?dòng)，實(shí)屬少見。為此，《小康》專訪了全球控?zé)熝芯克袊种行闹魅螚罟?，?duì)我國控?zé)熤返臍v程進(jìn)行了盤點(diǎn)，并分析了控?zé)煹默F(xiàn)實(shí)難題以及對(duì)策。

控?zé)煈?yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎腿鐣?huì)行為

《小康》：我國是聯(lián)合國《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）締約國之一，您作為當(dāng)時(shí)簽約前的談判組成員，請(qǐng)談?wù)勎覈?dāng)時(shí)簽署公約的情況？

楊功煥：實(shí)際上，我國簽訂《公約》是在2003年11月，由當(dāng)時(shí)駐聯(lián)合國代表王光亞代表中國簽字。我國是第77個(gè)締約國，算是簽訂時(shí)間比較早的國家。按照《公約》組織法以及我國相應(yīng)的法律程序，2005年8月經(jīng)十七次人大會(huì)議正式批準(zhǔn)該《公約》，當(dāng)年10月份送交聯(lián)合國。九十天后，2006年1月8日，《公約》才在我國正式生效。

《小康》：在我們簽訂《公約》之前，是沒有相應(yīng)的大規(guī)?？?zé)熜袆?dòng)嗎？全國控?zé)熓窃凇豆s》生效后才開始的嗎？

楊功煥：我一直強(qiáng)調(diào)，簽署《公約》是我國控?zé)熓飞现卮筠D(zhuǎn)折點(diǎn)，但并不意味著在此之前就不控?zé)?。我個(gè)人就是從1994年開始進(jìn)行吸煙對(duì)健康危害的研究工作，這是我最早進(jìn)行的控?zé)煿ぷ鳎ㄖ袊烤褂卸嗌偃宋鼰?、吸煙的流行情況。事實(shí)上，在（上世紀(jì)）九十年代控?zé)熓羌性诳茖W(xué)研究上的，很多專家都在探討吸煙對(duì)健康的影響，以及控?zé)煹慕】到逃Ｒ恍┫嚓P(guān)部門也在推進(jìn)控?zé)煿ぷ?，如衛(wèi)生部（現(xiàn)已更名衛(wèi)計(jì)委）前部長(zhǎng)就支持成立了中國控?zé)焻f(xié)會(huì)。

實(shí)際上，我國政府是很支持控?zé)煹?。在簽署《公約》前的談判時(shí)，當(dāng)時(shí)國務(wù)院給了我們談判小組三點(diǎn)重要指示，其中最重要的一條就是，要積極促成世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》。如果說，在《公約》締結(jié)之前，中國的控?zé)熆赡苁菍＜倚袨?，那么之后，?yīng)該轉(zhuǎn)變成政府的行為和全社會(huì)的行為。

《小康》：您提到《公約》的簽訂對(duì)我國控?zé)熓莻€(gè)重大轉(zhuǎn)折，它本身是一個(gè)國際性框架公約，那么在全球控?zé)熓飞纤缪菔裁唇巧?/p>

楊功煥：它在全世界控?zé)熓飞贤瑯邮且粋€(gè)大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。世界衛(wèi)生組織意識(shí)到傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生方法對(duì)于控?zé)煂?shí)際上作用不是很大，需要一個(gè)國際法來推動(dòng)控?zé)?。?shí)際上，在六七十年代，西方一些工業(yè)化國家已經(jīng)意識(shí)到了吸煙的危害，他們不僅僅做健康教育，還在控?zé)煹倪^程中逐漸摸索出一些控?zé)煵呗?，包括煙草漲價(jià)、禁止煙草廣告等。另外，他們的吸煙率確實(shí)下降了，因此其國內(nèi)的跨國煙草公司就向發(fā)展中國家傾銷煙草。如何推動(dòng)控?zé)熌?？就是要把控?zé)熂{入到法律的框架中來進(jìn)行。

控?zé)煵⒉粫?huì)影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

《小康》：這兩年我國陸續(xù)有城市推出禁煙令，尤其是在今年6月1日北京禁煙令實(shí)施后，人們對(duì)此討論熱烈，在表示支持的聲音中也夾雜著一些疑問，我們簽署《公約》已有近十年，但給人的感覺卻是年年禁煙卻屢禁不止，究竟在這十年中，我國走過了怎樣的控?zé)煔v程？

楊功煥：我將《公約》簽署后的控?zé)煿ぷ鞣殖闪藘蓚€(gè)階段。第一個(gè)階段大概是《公約》生效后的五六年間。這個(gè)階段對(duì)吸煙的實(shí)際控制效果非常微弱，基本上處于控?zé)熍c反控?zé)煹牟┺臅r(shí)期。2011年我和胡鞍鋼教授出了一本書，發(fā)了一個(gè)報(bào)告，對(duì)整個(gè)控?zé)熉募s的績(jī)效打分為37.3分。為什么給了這么低的分?jǐn)?shù)？評(píng)價(jià)指標(biāo)就是按照《公約》要求，有很多時(shí)間節(jié)點(diǎn)，諸如五年之內(nèi)出臺(tái)全國性的禁止在公共場(chǎng)所吸煙的法規(guī)，應(yīng)該有煙草要不斷加稅，應(yīng)該是在煙盒上出現(xiàn)按照公約要求符合公約精神的警示標(biāo)志，要全面禁止煙草廣告促銷和贊助等。但是這些我們基本都沒做好。

在煙草流行水平上，我們?cè)?996年、2002年和2010年都有統(tǒng)計(jì)，從2002年到2010年間，整體吸煙率只是非常微弱地下降，主要是因?yàn)槔夏耆松×瞬沤錈?，而如果把年齡的差異調(diào)整了，吸煙率并沒有什么下降。煙草消費(fèi)卻在《公約》生效后的六年里上升了30%多。

第二個(gè)階段大概從2011年、2012年開始，控?zé)熢诮?jīng)過多年推動(dòng)后，逐步出現(xiàn)一些轉(zhuǎn)機(jī)。尤其是在2013年12月，“兩辦”下發(fā)通知，要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭不在公共場(chǎng)所吸煙，并且要積極促成禁止公共場(chǎng)所吸煙的法規(guī)。再加上之前，已經(jīng)有一些城市在推進(jìn)控?zé)煹牡胤搅⒎?，控?zé)熼_始取得一些顯著效果。更重要的是在2014年，控?zé)熃缁ㄙM(fèi)大力量不僅僅是推動(dòng)無煙場(chǎng)所，更重要的是推動(dòng)在《廣告法》里明確寫入所有公共場(chǎng)所禁止煙草廣告的規(guī)定，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。今年5月，煙草加稅，估計(jì)一年之后煙稅的作用就會(huì)體現(xiàn)出來。

《小康》：那么控?zé)熅烤闺y在哪里呢？

楊功煥：2006年《公約》生效后，經(jīng)過一年籌備，成立了部際間控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，主要工作是主導(dǎo)控?zé)?，協(xié)調(diào)部門間活動(dòng)。《廣告法》的分工給了國家工商局，關(guān)于公共場(chǎng)所禁止吸煙任務(wù)負(fù)責(zé)部門交給了衛(wèi)計(jì)委，煙草加稅給了財(cái)政部稅務(wù)總局，煙盒包裝和煙草成分管制給了煙草專賣局，他們參與進(jìn)來。后來由工信部參與控?zé)?，煙草專賣局的總經(jīng)理就是工信部的黨組成員?！豆s》生效前后，煙草專賣局就組織煙草行業(yè)內(nèi)部的專家，發(fā)了一個(gè)研究成果，如何針對(duì)煙草控制框架公約的對(duì)策與對(duì)案，被我們稱為“雙對(duì)方案”。針對(duì)《公約》每個(gè)條款，都有應(yīng)對(duì)措施。2008年煙草專賣局以履約名義出臺(tái)了一個(gè)文件，規(guī)定在煙盒上，只能寫“吸煙有害健康，戒煙有益健康”，一半中文一半英文，而且字不能大于2毫米，字的顏色和背景的顏色要相近。所以在《公約》簽署的頭五年，控?zé)熀头纯責(zé)熖幵诜浅Ｄz著的狀態(tài)。

另外，煙草經(jīng)濟(jì)和煙草控制是控?zé)熾y遇到的另一個(gè)核心問題。很多人會(huì)用控?zé)焸?jīng)濟(jì)的說辭拒絕控?zé)?。其?shí)，控?zé)煵⒉粫?huì)影響健康經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為什么這樣說呢？首先，煙草加稅是控?zé)煹闹仡^措施，要小步快增不斷加稅。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的建議，煙草稅要增加到整個(gè)煙價(jià)的75%，而我國目前才55%，還有很大的加稅空間。這對(duì)于國家稅收不會(huì)減少，反而會(huì)增加。另外，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，吸煙是個(gè)成癮行為，每年能夠下降一個(gè)百分點(diǎn)就已經(jīng)不容易了，在二三十年內(nèi)，吸煙率慢慢下降，其實(shí)給了煙草業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的時(shí)間，實(shí)際上，現(xiàn)在不少煙草企業(yè)也開創(chuàng)了其他產(chǎn)業(yè)，但是他們也不想失去煙草業(yè)的利潤(rùn)，所以說，控?zé)熀茈y。

當(dāng)然，控?zé)煹碾y點(diǎn)也跟民眾的意識(shí)有關(guān)。

《小康》：如何突破控?zé)熾y點(diǎn)您有什么建議嗎？對(duì)于我國的控?zé)熜蝿?shì)您有什么預(yù)判？

楊功煥：通過“兩辦”對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部不帶頭在公共場(chǎng)所吸煙的通知，我們能夠讀出一些信息，高層領(lǐng)導(dǎo)是支持控?zé)煹?。這對(duì)后期控?zé)煷胧┑耐苿?dòng)無疑是有利的。首先，高層支持控?zé)熓且环N無形的力量，其控?zé)煹囊庠笐?yīng)該表達(dá)得更清晰一些。第二，控?zé)熉募s領(lǐng)導(dǎo)小組必須改組，煙草專賣局必須離開。第三，推動(dòng)目前已有的法規(guī)按部就班地往前走。另外，戒煙幫助應(yīng)該在醫(yī)改中逐步完善，警示圖形和文字必須上煙盒外包裝的問題需要解決。

現(xiàn)有的控?zé)煷胧┮呀?jīng)推進(jìn)了60%到80%，應(yīng)該說中國控?zé)煹倪M(jìn)步比較大。所以，對(duì)于未來控?zé)煹男蝿?shì)，我總體持樂觀態(tài)度。最近這幾年也形成了一定的控?zé)煼諊@是非常重要的。當(dāng)然，我也聽到很多不同的聲音，這也很正常。