摘要：隨著我國老齡化加速發(fā)展以及老年群體生活水平的逐步提高，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)無論從總體數(shù)量還是多樣化方面都難以滿足現(xiàn)有老年群體的需求，且存在諸多不可持續(xù)發(fā)展因素。因此在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該尋找一種政府與市場相結(jié)合的符合各方利益的發(fā)展模式，即公私合營（PPP）模式。文章在分析了我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀與存在問題的基礎(chǔ)上，探索PPP模式（PublicPrivate Partnership，PPP）應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢，以及公共部門和私人部門在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的主要職能。對于推動PPP模式在我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用具有積極意義。

關(guān)鍵詞：PPP；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；公共部門；私人部門

一、 中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

計劃經(jīng)濟時代，我國社會整體以單位制為主，人口受地域限制流動較少，且老齡人口所占總?cè)丝跀?shù)并不多。無論是城市還是農(nóng)村均以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式自己提供養(yǎng)老服務(wù)，僅有少數(shù)的孤寡老人進入城鎮(zhèn)的養(yǎng)老院或農(nóng)村的"五保戶"福利院由政府集中供養(yǎng)。養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的矛盾并不明顯，也并未引起民眾與政府的關(guān)注。隨著我國老齡化加速發(fā)展以及老年群體生活水平的逐步提高，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)無論從總體數(shù)量還是多樣化方面都難以滿足現(xiàn)有老年群體的需求。養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求矛盾逐漸引起了各方關(guān)注。目前主要形成了三種主要的養(yǎng)老方式，即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。其中高達96%～97%的老年人主要采用的是社區(qū)居家養(yǎng)老方式。

居家養(yǎng)老這一用詞正式出現(xiàn)在2000年2月13日的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》一文中，之后有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策文件和學(xué)術(shù)研究就更加豐富起來。居家養(yǎng)老與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老有著很大的區(qū)別，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老資金來源僅為子女或親戚，建立在血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，服務(wù)供給主要由老年人的子女家屬提供；而現(xiàn)代的居家養(yǎng)老資金來源更加多元化，老年人的退休金、子女的供養(yǎng)、政府的補貼甚至社會志愿力量的提供，服務(wù)供給也來源于社區(qū)、政府、以及市場等多主體。居家養(yǎng)老是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的補充與擴展，不僅僅依靠家庭內(nèi)部力量，而是由家庭、政府、社區(qū)、市場多方參與，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等多種服務(wù)的一種社會化養(yǎng)老方式 。通常意義上的社區(qū)養(yǎng)老是指在社區(qū)內(nèi)建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，為該社區(qū)可覆蓋范圍內(nèi)的居家老年人提供包括日間照料服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、心理咨詢服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療保健服務(wù)等上門或社區(qū)照料等服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老實際上是居家養(yǎng)老服務(wù)的補充與支撐，總是相伴相行，界限相對模糊，所以在本文中將社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老現(xiàn)狀放在一起一并分析。

自從我國進入老齡化社會，國家不斷關(guān)注并頒布相關(guān)法律法規(guī)，截止目前我國已經(jīng)初步建立起了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運行框架，服務(wù)供給方式主要有設(shè)施服務(wù)建設(shè)、上門服務(wù)和社區(qū)定點服務(wù)供給，服務(wù)供給內(nèi)容主要包括家政服務(wù)、醫(yī)療護理服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、精神慰藉服務(wù)等 ，全國各地如上海、北京、南京、寧波以及浙江、長沙等地區(qū)都積極探索并建立起了比較規(guī)范化、標準化的社區(qū)居家養(yǎng)老模式。

1. 我國已初步建立起一系列相關(guān)的法律法規(guī)與服務(wù)標準。自從20世紀初我國進入老齡化社會，社會各方便更加重視應(yīng)對人口老齡化的解決措施，政府也相繼出臺了相關(guān)法律法規(guī)。2008年01月29日年全國老齡委辦公室，發(fā)展改革委，民政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。2010年11月民政部《老年人社區(qū)日間照料中心建設(shè)標準》根據(jù)各社區(qū)老齡化程度的不同將社區(qū)日間照料中心分為一、二、三類，并制定了各類日間照料中心應(yīng)該設(shè)置的各類用房的面積及需要提供的基本服務(wù)，為各地區(qū)建設(shè)日間照料中心提供了基礎(chǔ)標準。2015年2月3日民政部、發(fā)展改革委、教育部、財政部等聯(lián)合發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》鼓勵通過政府購買、評估認證等方式促進社會資本進入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場。

這些法規(guī)與標準的頒布為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了建設(shè)與發(fā)展的方向，同時形成有力的政策支撐，使這一市場的發(fā)展有法可依，有標準可參，進一步理清了政府、市場及個人在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)扮演的角色。即在政府的主導(dǎo)下社會各方積極參與，共同建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

2. 我國已陸續(xù)建立起一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及場所，滿足了部分老年群體的需求。民政部《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底我國有94 110個各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施，其中社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施共18 927個，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40 357個；目前各類養(yǎng)老床位總共577.8萬張，達到每千民老年人27.2張的水平，相較于與2013年上升了11.5%，其中社區(qū)留宿和日間照料床位數(shù)為187.5萬張，全國范圍內(nèi)享受養(yǎng)老服務(wù)補貼的老年人共1 018 962人，占當(dāng)年60歲以上老年人口數(shù)的0.5%，占65歲以上老年人口數(shù)的8.1%，可見國家以保障高齡、失能或低收入等弱勢老年群體為主，大部分老年群體并未享受養(yǎng)老服務(wù)補貼。

近年來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心得到了快速的發(fā)展，但由于各地區(qū)名稱差異統(tǒng)計機構(gòu)并未單獨統(tǒng)計社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，通常以更寬泛的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)說明近年來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展迅速。2014年中國民政統(tǒng)計年鑒顯示從2006年～2011年全國社區(qū)服務(wù)機構(gòu)從12.5萬個增長到16萬個，年平均增長率為5.16%，而2012年比2011年增長了11.1%，2013年比2012年增長了26%，也就是說2011年以來我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)方面得到了突飛猛進的發(fā)展。但截至到2013年我國社區(qū)服務(wù)機構(gòu)覆蓋率也僅為36.9%，其中城市社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率為75.4%，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡現(xiàn)象凸顯 。

3. 各個地區(qū)因地制宜已形成多種社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，總體初步形成了政府主導(dǎo)、社會各方力量積極參與的運行管理機制。北京市自2015年5月1日起開始實施《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，條例從可操作性出發(fā)對居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該包含的內(nèi)容以及各級政府、居民委員會、涉及到的各方社會部門需要承擔(dān)的職能與工作做了較為詳細的規(guī)定。北京市海淀區(qū)在北京市較先試點社區(qū)居家養(yǎng)老，積極在各個社區(qū)建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)超市，并于2013年5月2日選擇在海淀區(qū)雙榆樹南里二區(qū)社區(qū)作為試點與北京市慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)公司合作，啟動了“社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點”，積極探索政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。由政府提供廠房、并配備相應(yīng)的照料、康復(fù)、活動設(shè)施，通過招標引入慈愛嘉一類的養(yǎng)老服務(wù)公司，并與居委會聯(lián)合與入駐機構(gòu)共享小區(qū)內(nèi)老年人的各類信息，進行綜合評估匯總。為入駐機構(gòu)減低運營成本促使其服務(wù)更加物美價廉，根據(jù)北京市“九養(yǎng)”政策和海淀區(qū)的區(qū)政策對高齡或有嚴重困難的老年人進行補貼，但由過去發(fā)放助老券補人頭的方法轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在補機構(gòu)的方法，并對養(yǎng)老服務(wù)的提供過程及結(jié)果進行監(jiān)督評估。此試點開展至今得到了小區(qū)內(nèi)住戶的認同，也受到了老年群體的歡迎。

上海市由于其老齡化程度的嚴重性也很早就開始探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。截止2014年末，社區(qū)助老服務(wù)社共224家，社區(qū)老年人日間照料中心381家，社區(qū)老年人助餐服務(wù)點576家 。整體呈現(xiàn)網(wǎng)格化布局，整合機構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)功能，仍以政府為主導(dǎo)，運用現(xiàn)代信息化科技，引進社會力量，嘗試公建民營、委托管理等方式，如萬科、愛護照、禮愛等多家企業(yè)相繼進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。以靜安區(qū)為例，政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入逐年增加，政府引導(dǎo)，引進了多家民辦非企業(yè)，已基本形成區(qū)、街道、小區(qū)三級居家養(yǎng)老服務(wù)社會化網(wǎng)絡(luò)，三個層級各司其職，區(qū)級樂齡助老服務(wù)社把握各類政府購買或與社會資本合作的服務(wù)項目的引進；街道級的助老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心為區(qū)域范圍內(nèi)老年群體提供各類上門照護服務(wù)；小區(qū)內(nèi)的樂齡家園助老服務(wù)站主要面向本小區(qū)內(nèi)的老年對象，提供基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)。并形成了一套規(guī)范化的評估體系，委托上海市老年學(xué)學(xué)會從日常評估、老年人服務(wù)質(zhì)量滿意度和覆蓋面這三類指標為基礎(chǔ)對服務(wù)機構(gòu)進行獨立的第三方評估 ，更加有利于養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化有競爭力的積極健康發(fā)展。

二、 中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

1. 我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。近年來我國老齡人口的不斷增加以及老年群體生活水平提高引起的養(yǎng)老服務(wù)需求更加多樣化，都使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾逐漸凸顯。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)無論是從數(shù)量上還是多樣性方面的供給都不能滿足現(xiàn)有廣大老年群體的需求。根據(jù)CGSS2011年度中國老年人狀況追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示常見的幾項社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項目的需求差都在30%左右，其中老年人需求較為強烈的上門護理、上門看病的服務(wù)項目，需求差分別為34.2%和41.8%。輔助康復(fù)、幫助購買日常生活用品等服務(wù)項目的需求差也達到36.3%、24.8% 。全國范圍內(nèi)提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的項目以老年社區(qū)餐桌、幫助老年就近就醫(yī)等項目為主，主要還集中在飲食、健康這一基本生活需求層面，文化娛樂溝通交流等精神層面的服務(wù)仍然較少。但即便是基本生活需求服務(wù)也主要集中在發(fā)展較為完善的社區(qū)中，全國范圍內(nèi)需求遠遠大于供給。

2. 我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)籌資渠道單一，資金投入不足。我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源大致包括政府投入、用者付費以及社會資本。盡管國家層面已經(jīng)頒布相關(guān)政策鼓勵社會資本進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，但由于社會資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)時間短、經(jīng)驗不足，發(fā)展也較為緩慢，各個地區(qū)仍處于不斷探索的階段。截止2013年社區(qū)服務(wù)機構(gòu)覆蓋率僅為36.9%。大部分仍然以政府投入為主，但僅僅依靠政府專項基金和社區(qū)自籌資金對于修建較為完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為社區(qū)老年人提供基本的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是遠遠不夠的。資金投入的不足就必然導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的缺乏、相關(guān)服務(wù)人員偏少以及服務(wù)項目單一規(guī)模較少，難以形成標準化、規(guī)范化發(fā)展，所以下一步應(yīng)該積極探索公私合營（PPP）模式的發(fā)展，解決資金投入不足和籌資渠道單一的問題。

3. 我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍整體水平參差不齊。目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍中主要包括社區(qū)管理人員、專職服務(wù)人員和志愿者 。社區(qū)管理人員主要是社區(qū)、居委會的工作人員主要負責(zé)制定相關(guān)服務(wù)規(guī)章制度、管理建設(shè)相關(guān)服務(wù)設(shè)施及項目以及與相關(guān)企業(yè)合作等事項。由于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)近幾年發(fā)展迅速導(dǎo)致部分社區(qū)管理人員并沒有很及時的跟上步伐，存在思想觀念落后，發(fā)展相關(guān)服務(wù)項目保守等問題。專職服務(wù)人員方面則存在專業(yè)化水平較低，持相關(guān)崗位資格證人數(shù)占比極少，如養(yǎng)老護理員和社會工作師、助理社會工作師等，由于該崗位社會地位及工資都處于較低水平、導(dǎo)致從事者多為文化程度較低、缺乏專業(yè)知識與技能的人員。志愿者隊伍在我國任何一個領(lǐng)域都沒有形成規(guī)?；?、規(guī)范化運作，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也不例外，僅能當(dāng)做不定期的補充力量，短時間很難建設(shè)完備。但是服務(wù)人員作為直接接觸老人的一線人員是決定整個居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目能否保質(zhì)保量運行的關(guān)鍵所在，這一隊伍整體水平的參差不齊直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降，甚至難以運行下去。所以將來必須要探索如何快速有效的建立起一支較為專業(yè)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍。

三、 PPP模式應(yīng)用于中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的探索

1. PPP模式應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)勢。PPP模式是Public-Private -Partnerships的縮寫，中文直譯為“公私合伙制”，私人部門與政府合作參與公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的提供早已有之，但PPP模式作為一個專業(yè)術(shù)語被國內(nèi)廣泛應(yīng)用出現(xiàn)在近幾年中，就目前而言PPP模式的概念在國內(nèi)外尚未完全統(tǒng)一，一般認為有廣義與狹義之分，廣義的PPP模式一般認為是公共部門與私人部分就某項公共產(chǎn)品與服務(wù)建設(shè)所達成的合作關(guān)系，狹義的PPP模式則一般是指多種項目模式總稱，如BOT、PFI、TOT等多種融資模式，其更強調(diào)的是在合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)等。本文認為不能單純的把PPP模式看做是一種融資方式，而是一種大概念的公私合作的運營管理模式，是指公共部門與私人部門通過責(zé)任分擔(dān)機制、利益共享機制和相關(guān)的監(jiān)督機制建立伙伴關(guān)系提供準公共產(chǎn)品或服務(wù)的能促使合作者獲得較各方獨自行動更為有利結(jié)果的一種方式。

目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場還未完全建立起來，整體供需失衡、資金不足、從業(yè)人員素質(zhì)較低等問題都可以嘗試引進PPP模式進行解決。對于政府、社區(qū)而言，僅僅依靠政府的資金投入與各種管理是很難滿足越來越多的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的，更加不可能提升服務(wù)的種類與質(zhì)量，從而導(dǎo)致96%～97%的老年群體不能很好的享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。而PPP模式在一定程度上減輕了政府的財政負擔(dān)，并且交予專門的養(yǎng)老服務(wù)公司提供服務(wù)必然會提高服務(wù)供給效率，走向更加專業(yè)化的道路。對于私人部門而言，針對老年人這一特殊群體的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在投資風(fēng)險大、回本慢、利潤低等問題，加之之前政府對于進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)設(shè)置了較高的門檻，一些企業(yè)不敢或不想進入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場，而PPP模式在一定程度上分擔(dān)了私人部門單獨投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的風(fēng)險，對于一些已有場地、設(shè)施的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，還可以通過出租等方式，減低私人部門前期的建設(shè)投入，幫助其提高利潤率。所以PPP應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢明顯，在厘清公共部門與私人部門各自承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險的前提下，發(fā)揮各自的優(yōu)勢規(guī)避各自的缺陷，從而獲得較任易一方單獨供給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)都更為有利的結(jié)果。

2. 公共部門與私人部門在PPP模式中的分工與合作。公共部門首先要創(chuàng)造良好的PPP運行的法律環(huán)境與政策環(huán)境，盡量立法先行，合理界定公共部門與私人部門在具體合作中得責(zé)任問題，使運行過程有法可依，有規(guī)可循。其次政府作為主導(dǎo)主體，擔(dān)負著引導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)朝著健康規(guī)范方向發(fā)展的重大責(zé)任。所以在選擇合作的私人部門時要確保在公開公平公正的環(huán)境下科學(xué)招標，選擇最為合適的私人部門進行合作。最后，對于養(yǎng)老服務(wù)這一具有公益性的行業(yè)，公共部門要進行監(jiān)督監(jiān)察的職責(zé)，建立起一套可量化可操作性的服務(wù)質(zhì)量評估體系，既為私人部門在提供養(yǎng)老服務(wù)時提供服務(wù)水平標準參考，也為最后進行服務(wù)質(zhì)量評估、合同驗收時形成統(tǒng)一標準，并在全程進行緊密監(jiān)督。當(dāng)然在質(zhì)量評估環(huán)節(jié)也可引進獨立第三方評估機制，以便評估更加具有獨立性、公正性。

私人部門則首先要擺正心態(tài)，認識到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)本身所具有的公益性的特點，利潤空間有限，不能以追逐利潤最大化的心態(tài)進入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場。其次要走專業(yè)化、連鎖化、品牌化的路線，不斷提升完善專業(yè)水平與技能，培養(yǎng)聘用專業(yè)人才，擴展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給項目，采用企業(yè)化市場化運作，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運營管理效率 。

PPP模式合理應(yīng)用于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將會形成雙贏的成果，目前部分先進地區(qū)已經(jīng)開始嘗試，有成功的經(jīng)驗也有失敗的教訓(xùn)，北京、上海等一線城市優(yōu)先開展實施，多以老年服務(wù)餐桌和上門康復(fù)護理等基礎(chǔ)項目為主，政府、社區(qū)大多承擔(dān)了建設(shè)服務(wù)平臺，提供社區(qū)老年檔案信息，給予優(yōu)惠政策及補貼，挑選合適的私人部門進行合作的職責(zé)，取得了一些值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。未來我們應(yīng)該在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)探索將PPP模式應(yīng)用于中國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中各個利益主體更為清晰的責(zé)任邊界，完善合同，明確各自的責(zé)任與優(yōu)勢，做到項目運行過程中職責(zé)清晰，定位明確，各司其職。根據(jù)各個社區(qū)的不同情況靈活運用服務(wù)外包、特許經(jīng)營、BOT等更為具體化的PPP形式。

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作者簡介：郜凱英（1988-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為社會保障理論與實務(wù)。

收稿日期：2015-07-14。