周曉雪

【摘要】 本文采用金登的多源流理論分析框架，分析了鳳凰古城收費(fèi)政策的問題源流、政策源流和政治源流，說明了“政策之窗”開啟的決定性因素是政府領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值觀，從而驗(yàn)證了該理論在解釋中國公共政策過程中的適用性和有效性。

【關(guān)鍵詞】 多源流模型 鳳凰古城 問題源流 政策源流 政治源流

2013年4月8日，湖南省鳳凰縣宣布，從4月10日起，鳳凰古城將收取148元的門票費(fèi)開始實(shí)施捆綁售票。政策實(shí)施后引發(fā)多方關(guān)注，游客人數(shù)驟減，當(dāng)?shù)貍€(gè)體商戶受到很大沖擊。4月20日起，鳳凰縣政府針對(duì)學(xué)生群體推出一項(xiàng)新政策，票價(jià)由80元降為20元。為什么免費(fèi)的鳳凰古城突然開始收費(fèi)？又是什么原因在收費(fèi)新政出臺(tái)兩天后又對(duì)政策進(jìn)行了調(diào)整？本文運(yùn)用多源流理論對(duì)這一案例進(jìn)行分析，試圖對(duì)鳳凰古城實(shí)行收費(fèi)及后來的政策調(diào)整給出合理的解釋，以此來驗(yàn)證其對(duì)中國公共政策過程的解釋力。

一、多源流理論概述

多源流模型分析框架由John.W.Kingdon在其1984年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》首先提出，它是在1972年科恩提出的有關(guān)組織行為的“垃圾桶”模型的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的政策過程分析理論。多源流模型將主要的分析集中在問題界定、議程提出以及方案選擇三個(gè)階段上，認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流，它們彼此獨(dú)立發(fā)生，發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流，直到在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上的偶然性事件發(fā)生，它們匯合到一起，公共問題就會(huì)被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)往往是某些焦點(diǎn)事件，也可以稱之為“政策之窗”，即政策建議的倡導(dǎo)者提出其最佳解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。多源流理論模型雖然是舶來品，但對(duì)于我國有較強(qiáng)的適用性，此模型已被用來解釋國內(nèi)多個(gè)領(lǐng)域的政策議程。

二、問題源流

問題源流主要關(guān)注“政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是在另一些問題上”。問題是如何被政府官員認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，為什么政策制定者對(duì)一些問題給予關(guān)注，卻對(duì)其他問題視而不見呢？金登認(rèn)為這主要取決于決策者了解實(shí)際情況的方法，是“各種機(jī)制——指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋——使問題引起他們的關(guān)注”，這些明確可感知的各種機(jī)制就使得一些實(shí)際情況被界定為問題。

1、收入問題

根據(jù)中央黨校社科部社會(huì)學(xué)教研室教授向春玲的《湘西鳳凰古城八大旅游景點(diǎn)經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓調(diào)查報(bào)告》，鳳凰煙廠于1997年停產(chǎn)關(guān)閉，使鳳凰縣的財(cái)政收入由從1996年的14462萬元跌至1999年的2171萬元。2000年，正值國家提出西部大開發(fā)政策，鳳凰縣向旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2001年，全年門票收入不足100萬元，接待費(fèi)卻有200萬元。據(jù)鳳凰縣政府統(tǒng)計(jì)，鳳凰旅游發(fā)展初期，財(cái)政共投入資金15.51億元，回收只有0.4億元。

2、制度問題

鳳凰古城開發(fā)初期的旅游環(huán)境：無錢、無序、無經(jīng)驗(yàn)、無效益。黃絲橋古城、沈從文故居、楊家祠堂等景點(diǎn)由文物局管理，南方長城等由個(gè)人承包，沱江上漂流的全是私人船隊(duì)。在這種背景下，2001年5月，縣政府與黃龍洞投資股份有限公司開始了經(jīng)營鳳凰旅游的談判，轉(zhuǎn)讓鳳凰8個(gè)景點(diǎn)的50年經(jīng)營權(quán)，包括：沈從文故居、熊希齡故居、楊家祠堂、東門城樓、虹橋藝術(shù)館、崇德堂、萬壽宮和古城博物館。這8家景點(diǎn)是鳳凰旅游資源的90%，也全部被包括在本次新門票的使用范圍中。古城旅游策劃了諸如沈從文百年誕辰紀(jì)念等大型活動(dòng)，使鳳凰名聲大震。許多旅行社以“免費(fèi)贈(zèng)送鳳凰游”招攬游客，使得大量零負(fù)團(tuán)費(fèi)團(tuán)隊(duì)涌入鳳凰，留下大量垃圾，增大了古城保護(hù)壓力。2011年鳳凰縣政府工作報(bào)告這樣描述當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)欠佳，游客“井噴”現(xiàn)象使我們?cè)谟布蛙浖隙紱]有做好相應(yīng)準(zhǔn)備，縣財(cái)稅總量較少，收支矛盾非常突出。在這份政府工作報(bào)告里，還提到了煙雨鳳凰山水實(shí)景劇場(chǎng)等景點(diǎn)或基礎(chǔ)旅游設(shè)施仍因拆遷等問題無法如期完成。

3、政策問題

國家對(duì)湘西對(duì)鳳凰旅游建設(shè)，投入嚴(yán)重不足，鳳凰多年來難上重大項(xiàng)目，也難以獲得立項(xiàng)支持。湘西2008—2009年遭受非法集資大危機(jī)的影響，鳳凰也受到嚴(yán)重影響。非法集資本身就是由于湘西發(fā)展需要資金，而國有商業(yè)銀業(yè)又不肯在湘西放貸，對(duì)湘西地區(qū)進(jìn)行金融歧視，造成不發(fā)達(dá)地區(qū)支持發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)的奇觀。

三、政策源流

政策源流，即解決問題的想法、策略和行動(dòng)方案。政策源流并行于問題源流，但問題能夠引起重視并不意味著一定能排上政策議程，必須具備適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)才能使政策之窗開啟。在多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于政策共同體，一個(gè)包含著官僚、學(xué)者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問題。政策共同體中的成員都會(huì)圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。當(dāng)感知的問題情境被提升為政策問題時(shí)，圍繞著問題的解決會(huì)產(chǎn)生許多政策建議，眾多政策建議僅有少數(shù)能夠引起高度重視，且只有在技術(shù)可行并與決策者的價(jià)值觀念相一致時(shí)才可能被采納。

據(jù)公開材料顯示，2000年，鳳凰全縣年旅游人次為28萬，2012年，這個(gè)數(shù)字已達(dá)690萬人次，12年間，旅游總收入從5400萬元增加到53.01億元，貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)谿DP的一半以上。景區(qū)統(tǒng)一門票是當(dāng)?shù)卣嗄陙淼脑竿?，但?012年之前，有國道穿城而過導(dǎo)致無法執(zhí)行，直到2012年國慶節(jié)前，高速通車，收費(fèi)事宜才開始籌備。

《中華人民共和國旅游法》自2013年10月1日起施行，旅游法明確規(guī)定，將不同景區(qū)的門票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場(chǎng)所的門票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項(xiàng)門票的價(jià)格之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項(xiàng)票。同時(shí)，旅游者有權(quán)自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)拒絕旅游經(jīng)營者的強(qiáng)制交易行為。

由于“景在城中，城在景中”，鳳凰縣決定采取收取統(tǒng)一門票的辦法，票價(jià)為原審批票價(jià)，不屬于新定價(jià)，也不屬于漲價(jià)，因此沒有聽證，便于實(shí)行。2013年2月，鳳凰縣政府以土地入股占49%股份、相關(guān)公司占51%股份的形式，成立鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)公司，對(duì)景區(qū)實(shí)行整合經(jīng)營，每賣出一張148元的門票，政府從中獲得60元左右的收入。黃龍洞投資股份有限公司總經(jīng)理葉文智的愿景是上市，鳳凰縣的投資商無疑是鳳凰古城收費(fèi)這一政策的重要助動(dòng)力。

當(dāng)政策方案與決策者的價(jià)值觀相符時(shí)，其被采用的機(jī)率就大得多了，如果在技術(shù)和預(yù)算上再有可行性，該方案就應(yīng)該能夠在政策議程上通過。于是，鳳凰古城收費(fèi)成為鳳凰縣政府格外關(guān)注的問題，并在政策議程上通過。

四、政治源流

政治源流是政策議程中的重要組成部分，包括政府領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)、各方動(dòng)員等。政府領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)往往對(duì)政策變更有極大的影響，畢竟自下而上的民意表達(dá)所需要的條件，比執(zhí)政者本身執(zhí)政理念的改變要復(fù)雜和費(fèi)時(shí)。當(dāng)執(zhí)政理念與民意一致時(shí)，則能最大程度上動(dòng)員各方力量，更大程度上促進(jìn)問題源流、政策源流和政治源流的三源匯合。從政府官員的角度看，國民情緒固然重要，因?yàn)椤罢賳T對(duì)國民情緒敏感并試圖將其變?yōu)橘Y本”。他們對(duì)國民情緒具有很強(qiáng)的敏感性，往往會(huì)利用國民情緒為自己的利益需求服務(wù)，所以他們不可能不關(guān)注國民情緒的變化。但相對(duì)于國民情緒的影響來說，執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)對(duì)政府官員的影響更為重要，因?yàn)檫@直接決定了他們的政績與升遷。

1、政府領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)

政府領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)在政策議程中起著關(guān)鍵作用。在鳳凰古城收費(fèi)事件中，縣委書記羅明無疑起了至關(guān)重要的作用。通過羅明的簡(jiǎn)歷我們可以看到，他從2000年開始任副縣長，到2013年，在鳳凰縣至少任職十多年。在GDP時(shí)代，政績還是官員升遷的決定因素。因此，鳳凰古城收費(fèi)成為政府領(lǐng)導(dǎo)思想中提升業(yè)績、增加財(cái)政收入的最佳解決方法。

2、輿論壓力

鳳凰古城收費(fèi)新政出臺(tái)，先是被全國的媒體和網(wǎng)民痛批，接著城內(nèi)的商鋪集體罷市并聚集抗議，事件一度升級(jí)，足以確定通票制引發(fā)了民意反彈。據(jù)中青輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)，6天內(nèi)，近50萬網(wǎng)民參與討論鳳凰古城“進(jìn)城費(fèi)”。鳳凰古城“進(jìn)城費(fèi)”已發(fā)酵為當(dāng)日最熱輿情事件。中青輿情監(jiān)測(cè)室對(duì)1000條網(wǎng)民留言進(jìn)行抽樣分析后顯示，對(duì)“進(jìn)城費(fèi)”一事持否定態(tài)度的，占到91.3%。

3、政治環(huán)境

黨的十八大報(bào)告中要求強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、建設(shè)公共服務(wù)型政府、提高黨的執(zhí)政能力、深化行政管理體制改革。同時(shí)，這也是民眾的意愿?！熬S穩(wěn)”是中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重中之重，違背民意造成的不穩(wěn)定事件必然會(huì)對(duì)鳳凰縣政府造成極大的負(fù)面影響。這樣的政治背景下，如果官員因?yàn)槭召M(fèi)能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益而執(zhí)意與民意相對(duì)抗，便與執(zhí)政黨的執(zhí)政理念相違背，最終會(huì)影響到自己的政治前途。新一屆黨中央執(zhí)政必將著力貫徹落實(shí)服務(wù)型執(zhí)政理念，因此，在這樣的政治大環(huán)境下，調(diào)整收費(fèi)政策自然就會(huì)成為最終的政策選擇。

五、總結(jié)

多源流理論是在美國公共政策實(shí)踐基礎(chǔ)上提升出來的，對(duì)美國的公共政策制定過程尤其是政策議程的建立有非常強(qiáng)的解釋力?；诿绹鴩楫a(chǎn)生的多源流理論能否用來解釋中國的公共政策制定過程呢？通過對(duì)湘西鳳凰古城收費(fèi)政策的分析我們可以看出，多源流理論對(duì)中國的公共政策過程也有一定的解釋力：政策之窗的開啟同樣需要問題源流、政策源流和政治源流的匯合。同時(shí)，我們也可以看到，在中國特殊的政治體制和管理體制下，相對(duì)于問題源流和政策源流而言，政治源流的影響力更大一些，政治影響力的大小往往決定了公共政策議程的建立與否。基于以上分析，我們得到這樣的啟示：在中國，為促使某一社會(huì)問題進(jìn)入政策議程，更需要從政治源流中獲取推動(dòng)力，能夠與執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)相符的政策議程更容易通過。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）