謝森 胡偉 宋書巧

摘要針對國內(nèi)土壤污染防治立法體系現(xiàn)狀，分析土壤污染防治法律體系的不足，包括缺乏專門立法、體系不完善、責(zé)任主體不明確、操作性不強(qiáng)和滯后性等問題。通過對國外土壤污染防治法律體系的研究，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出完善我國土壤污染防治法律體系的建議。

關(guān)鍵詞土壤污染；法律體系；完善

中圖分類號S-9；D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A文章編號0517-6611（2015）31-277-03

Research on Legal System of Chinas Prevention and Control of Soil Pollution

XIE Sen， HU Wei， SONG Shuqiao

（Geography and Planning School， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

Abstract Aiming at the status of soil pollution prevention and control legal system in China， the shortcomings were analyzed， including lack of special legislation， system is not perfect， the main responsibility is not clear， the operation is not strong and lagging. Based on the research of the foreign legal system of the prevention and control for soil pollution， combined with China's national conditions， suggestions for perfecting China's soil pollution prevention and control legal system were put forward.

Key words Soil pollution； The legal system； Perfect

改革開放后，歷經(jīng)三十年飛速發(fā)展，我國成為超越日本僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國土壤環(huán)境問題愈演愈烈，土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)系著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系著人類生存環(huán)境的質(zhì)量以及生態(tài)文明的構(gòu)建。

2013年1月23日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》（國辦發(fā)〈2013〉7號），通知中明確強(qiáng)調(diào)“將研究起草土壤環(huán)境保護(hù)專門法規(guī)”等相關(guān)內(nèi)容。那么進(jìn)一步深入開展我國土壤污染防治立法的研究工作是十分迫切和必要的。

1國內(nèi)外土壤污染防治立法現(xiàn)狀

1.1國內(nèi)土壤污染防治立法現(xiàn)狀在我國，沒有像歐美其他國家一樣針對土壤污染防治而專門立法。我國現(xiàn)行法律中有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)范詳見表1。

1.2國外土壤保護(hù)立法現(xiàn)狀

國外土壤污染歷史比我國長久，所以很多國家在上個(gè)世紀(jì)70年代就開始了土壤污染防治立法工作，上個(gè)世紀(jì)末基本形成比較完善的土壤保護(hù)立法體系。詳見表2。

2國內(nèi)土壤污染防治立法的不足

我國在土壤污染防治方面的法律法規(guī)很多，但與國外相比，我國在土壤污染防治法律體系上存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下一些方面。

2.1缺乏專門立法

從《憲法》到《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，都涉及土壤的保護(hù)。有些條款還明確了保護(hù)土壤的責(zé)任、義務(wù)，還給出了界定土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但是不同的法律給出的土壤污染防治的主體不同，有的涉及土地、有的是基本農(nóng)田，沒有一本類似于《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》這樣的針對土壤污染防治的綱領(lǐng)性的法律，沒有統(tǒng)一的總則、原則、義務(wù)。這都說明我國的土壤污染防治法律體系中缺少專門的土壤污染防治法律文件。

2.2體系不完善《憲法》提到“合理利用土地”、《環(huán)境保護(hù)法》中提到“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染”等。這些法律都提及了保護(hù)土壤，但有的只是界定保護(hù)土壤的責(zé)任，有的則涉及受污染土地的治理，都只是對土壤保護(hù)進(jìn)行了概括性的說明，沒用對應(yīng)的技術(shù)規(guī)范；《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》雖然詳細(xì)地提出相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，但對應(yīng)的規(guī)定卻不明確，因此現(xiàn)行的土壤污染防治法律與技術(shù)規(guī)范不協(xié)調(diào)，根本不能構(gòu)成系統(tǒng)的、完備的土壤保護(hù)法律體系。

2.3責(zé)任主體不明確主體也稱之為法律責(zé)任主體，是指違法主體或者承擔(dān)法律責(zé)任的主體。對于土壤保護(hù)的責(zé)任主體，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏明確的規(guī)定。土壤保護(hù)分為污染土壤修復(fù)、未受污染土壤保護(hù)這兩個(gè)方面，土壤保護(hù)和土壤污染修復(fù)的責(zé)任主體是否一樣，現(xiàn)行土壤保護(hù)法律體系中的規(guī)定還是很模糊的。沒有明確規(guī)定法律責(zé)任主體，就算規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任、義務(wù)，也只能是紙上談兵。

國家法律名稱主要內(nèi)容

美國《超級基金法》《棕色地塊法》《超級基金法》其主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的污染地塊，并明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者，對土壤污染進(jìn)行有效的防治和治理；《棕色地塊法》目的是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量和資源，靈活運(yùn)用了不同的手段和方式，治理土壤污染問題

法國《環(huán)境法典》將土壤污染視為工業(yè)防治法中一個(gè)新的法律事實(shí)，在傳統(tǒng)工業(yè)法體系中，根據(jù)土壤污染的特殊性發(fā)展出了一系列特殊管理手段，如土壤監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、土壤數(shù)據(jù)庫、土壤修復(fù)等

德國《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》德國唯一的有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)的單獨(dú)立法，作為德國土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，該法主要包括總則、原則與義務(wù)。

日本《土壤污染對策法》《農(nóng)業(yè)用地土壤防治法》《土壤污染對策法》掌握土壤特定有害物質(zhì)污染狀況，提供整治土壤污染的主要法規(guī)依據(jù)；《農(nóng)業(yè)用地土壤防治法》以農(nóng)村土壤污染為防治對象，目的是為了防治和消除農(nóng)業(yè)用地被特定有害物質(zhì)污染，以及合理利用已被污染的農(nóng)業(yè)用地

2.4可操作性不強(qiáng)現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏明確的法律責(zé)任的規(guī)定，并且大多數(shù)的規(guī)定都是原則性、概括性的規(guī)定，例如，“保護(hù)土地”、“防止土壤污染”、“應(yīng)當(dāng)采取有效措施”等。我國目前涉及到土壤污染防治的部門有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、礦產(chǎn)資源、國土資源等部門，具體的那些部門，哪個(gè)部門采取哪些方式進(jìn)行土壤的保護(hù)工作沒有具體指明，從而使那些保護(hù)土壤的條款無從實(shí)施，導(dǎo)致現(xiàn)行土壤防治保護(hù)法律的可操作性不強(qiáng)。

2.5滯后性十八大報(bào)告中要求“要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系”。土壤保護(hù)對于建設(shè)生態(tài)文明有著不可代替的作用，但是現(xiàn)行的土壤保護(hù)的法律法規(guī)頒布時(shí)間都較早，對于新時(shí)代的新政策均沒有形成法律條文；就算相對比較新的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB15618一2008》也存在嚴(yán)重的滯后性，主要表現(xiàn)在對那些新型污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值的界定等方面。

3國外土壤污染防治立法經(jīng)驗(yàn)

3.1政府引導(dǎo)，社會(huì)資金支持美國的土壤污染防治立法沒有一部綜合性的、專門性的土壤污染防治法。但其在《棕色地塊法》中提到的“調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量和資源，靈活運(yùn)用不同的手段和方式”的做法是值得借鑒的。據(jù)了解，美國于1997年發(fā)起并推動(dòng)了“棕色地塊全國使用議程”，當(dāng)年聯(lián)邦政府在100余個(gè)“棕色地塊”投入的資金超過4億美元，而到1998年3月，美國確立了16個(gè)“棕色地塊”治理示范區(qū)，吸引了9億多美元的開發(fā)基金。可見以政府為引導(dǎo)，以社會(huì)資金為支持對于土壤污染防治是非常有效的。

3.2獨(dú)立立法，體系完整德國的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》和日本的《土壤污染對策法》都是采取獨(dú)立的土壤環(huán)境保護(hù)立法模式，這種模式能夠?qū)ν寥牢廴痉乐蜗嚓P(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，有利于一國系統(tǒng)規(guī)制土壤污染防治制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他相關(guān)法律規(guī)范，從而對土壤環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

法國沒有綜合性、專門性的土壤污染防治法。但是從20 世紀(jì)80年代至今，法國已累計(jì)修復(fù)污染土地165 km2 ，土壤污染面積較20世紀(jì)末下降了9%；而我國土壤污染面積卻不斷增加 [15-16]。導(dǎo)致這些差距的原因，除了我國工業(yè)化起步較晚以外，還有就是未能形成比較完整的法律體系。我國的土壤污染防治法律體系的漏洞較多，相關(guān)法律之間不能相互補(bǔ)充，現(xiàn)有的法律不能構(gòu)成完整的法律體系。

3.3明確的法律責(zé)任主體土壤保護(hù)應(yīng)該包含受污染土壤的修復(fù)和未受污染土壤的保護(hù)兩方面。對于受污染土壤的修復(fù)，很重要的一點(diǎn)就是界定責(zé)任主體。如何認(rèn)定責(zé)任主體，國外的法律都有明確的規(guī)定。比如法國《環(huán)境法典》中工業(yè)法中就提及"在沒有法律責(zé)任人的情況，國家環(huán)保部門負(fù)責(zé)土壤污染的修復(fù)工作”。這是我們應(yīng)該借鑒的。

3.4明晰部門職權(quán)，保障法律實(shí)施

我國由于涉及土壤污染防治的部門較多，從而存在多頭管理的問題，最終導(dǎo)致部門職權(quán)不清晰，不能對土壤污染防治起到積極的作用。國外涉及土壤保護(hù)的立法部門也很多，例如，日本環(huán)境省由大臣官房、廢棄物再生資源利用對策部、綜合環(huán)境政策局、環(huán)境保健部、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調(diào)查研究所、地方環(huán)境事務(wù)所等九大部門組成[17]，但是日本在其土壤污染防治的法律中明晰部門職權(quán)，使得土壤污染防治的各個(gè)部門協(xié)調(diào)工作，保障法律實(shí)施。

4土壤污染防治法律體系構(gòu)建的建議

環(huán)境保護(hù)部副部長李干杰指出，土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞，不僅關(guān)系當(dāng)代人，而且關(guān)系子孫后代的健康。土壤環(huán)境保護(hù)立法是做好一切土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作的根本保證。這說明我們國家現(xiàn)在急需一整套完善的、有中國特色的土壤保護(hù)法律體系。在充分了解我國土壤保護(hù)法律體系現(xiàn)狀與不足的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家多年來的立法經(jīng)驗(yàn)，立足于中國國情，根據(jù)當(dāng)前的污染形勢，構(gòu)建能夠體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明等理念的土壤保護(hù)法律體系，應(yīng)該在立法過程中著重考慮以下一些方面。

4.1加快制定土壤保護(hù)“核心”法，構(gòu)建完整的土壤環(huán)境保護(hù)法律體系

這里所謂土壤保護(hù)的“核心”立法，指的在我國土壤保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”、或者“龍頭法”。建立“核心”法的目的是有兩點(diǎn)：首先表現(xiàn)在其基本性，在其他法律規(guī)定存在沖突的情況下，“核心”法是最基礎(chǔ)法律依據(jù)；其次是其“龍頭”的作用，“核心”法能調(diào)整土壤保護(hù)領(lǐng)域中最重的社會(huì)關(guān)系，輔之以其他法律共同構(gòu)建完整的土壤環(huán)境保護(hù)體系。

4.2注重市場經(jīng)濟(jì)的作用，鼓勵(lì)社會(huì)共同參與

土壤環(huán)境的保護(hù)，不僅僅是政府的職責(zé)，同時(shí)也是全社會(huì)的責(zé)任。往往土壤污染的整治和管理需要巨大的資金支持，僅僅只依靠國家、地方財(cái)政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此在進(jìn)行土壤污染防治立法時(shí)，應(yīng)注重市場經(jīng)濟(jì)的作用，引入其他社會(huì)資金進(jìn)行土壤保護(hù)工作；同時(shí)也要注意社會(huì)團(tuán)體參與土壤污染防治時(shí)政策的傾向性，以此鼓勵(lì)更多社會(huì)團(tuán)體參與土壤污染防治工作。

4.3完善行政管理體制，切實(shí)執(zhí)行法律條款行政管理體制是指一個(gè)國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，行政職權(quán)劃分及為保證行政管理順利進(jìn)行而建立的一切規(guī)章制度的總稱。土壤污染防治行政管理體制涉及土壤污染防治工作中行政管理機(jī)構(gòu)、權(quán)限、制度、工作、人員等內(nèi)容。如果構(gòu)建土壤保護(hù)法律體系沒能建立完善行政管理體制，未能讓各個(gè)行政管理部門明晰自己的職權(quán)，那么再好的法律體系也只是一紙空話。

4.4完善土壤污染防治法律制度

制度是法律的具體化，它包含有指導(dǎo)性、約束性、激勵(lì)性、規(guī)范性、程序性等性質(zhì)，是一部法律最核心的部分[19]。立足我國國情，結(jié)合我國現(xiàn)有的法律制度、借鑒國外優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從五方面來完善土壤污染防治法律制度：土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染監(jiān)測制度、土壤污染預(yù)警制度、土壤保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障制度、責(zé)任追究制度，從最初的土壤監(jiān)測到最后的責(zé)任追究形成一套較為全面的責(zé)任體制。

5結(jié)語

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是我國的土壤污染卻越加嚴(yán)重。從我國的土壤污染、立法現(xiàn)狀來看，我國亟需完善土壤保護(hù)法律體系。通過對國內(nèi)外土壤保護(hù)立法的對比研究，分析我國土壤保護(hù)立法的不足之處；同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)，提出“加快制定土壤保護(hù)“核心”法、注重市場經(jīng)濟(jì)的作用、完善行政管理體制、完善土壤污染防治法律制度四條完善土壤保護(hù)與污染防治的法律體系的建議。

參考文獻(xiàn)

[1]

駱永明.中國土壤環(huán)境污染態(tài)勢及預(yù)防、控制和修復(fù)策略[J].環(huán)境污染與防治，2009，31（12）：27-30.

[2] 林玉鎖.我國土壤污染問題現(xiàn)狀及防治措施分析[J].環(huán)境保護(hù)，2014（11）：39-41.

[3] 陳德敏，薛婧媛.中國土壤污染現(xiàn)狀與法律責(zé)任解讀[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，14（1）：93-97.

[4] 趙慶齡，路文如.土壤重金屬污染研究回顧與展望：基于web of science數(shù)據(jù)庫的文獻(xiàn)計(jì)量分析[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2010，33（6）：105-111.

[5] 高翔云，湯志云，李建和，等.國內(nèi)土壤環(huán)境污染現(xiàn)狀與防治措施[J].環(huán)境保護(hù)，2006（2B）：51-53.

[6] 石莉穎.論我國土壤污染防治法律制度的構(gòu)建[D].上海：華東政法大學(xué)，2007.

[7] 盧明.我國土壤污染防治法律機(jī)制研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013.

[8] 高瑋昕.我國土壤污染防治法律機(jī)制研究[D].石家莊：石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2014.

[9] 羅麗，袁泉.德國土壤環(huán)境保護(hù)立法研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，26（6）：965-969.

[10] 劉豫.中國土壤環(huán)境保護(hù)立法研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2013.

[11] 高海燕.我國土壤污染防治立法之思考[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2008.

[12] 卿漪.土壤污染防治法律制度研究[D].長沙：湖南大學(xué)2008.

[13] 汪勁.環(huán)境法學(xué)[M].北京： 北京大學(xué)出版社，2006.

[14] 曾暉，吳賢靜.法國土壤污染防治法律及其對我國的啟示[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（4）：107-112.

[15] 王樹義.關(guān)于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評論，2008（3）：72-76.

[16] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.2012年中國環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL].[20141004].http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201311/t20131104_262805.htm.

[17] 盧宏友，祁毓.日本的環(huán)境治理與政府責(zé)任問題研究[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2013（3）：68-78.

[18] 夏書章，王樂夫，陳瑞蓮.行政管理學(xué)[M].廣東：中山大學(xué)出版社，2008：5-15.

[19] 徐治雄，楊士龍.我國耕地土壤污染防治法律問題研究[C]//中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、國家環(huán)境保護(hù)總局、全國人大環(huán)資委法案室、蘭州大學(xué).環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)：2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第三冊）.中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、國家環(huán)境保護(hù)總局、全國人大環(huán)資委法案室、蘭州大學(xué)，2007：4.