常紀文　焦一多　湯方晴

摘要：法律的實施離不開公眾的支持，如何引導公眾有序、有效參與應對氣候變化，是《氣候變化應對法》制定時應當考慮的問題。目前，各界在《氣候變化應對法》的立法定位，氣候變化應對中公眾參與的必要性，氣候變化應對立法中的公眾概念，氣候變化應對中公眾參與的情形、方式、環(huán)節(jié)、程序和保障，碳排放交易市場的公眾參與，氣候變化應對的公益訴訟，公眾參與氣候變化應對的法律體系建設，公眾參與氣候變化應對的法律規(guī)定方式等方面，既存在某些共識，也存在一定分歧，值得制定《氣候變化應對法》時參考和借鑒?？茖W、全面、合理、可操作的體制制度和機制設計，有利于發(fā)揮公眾的法治主體地位，壯大應對氣候變化的力量，形成政府、社會、市場參與氣候變化的平衡格局，促進三方良性互動。

關鍵詞：氣候變化；應對；立法；公眾參與

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.007

中圖分類號：X197 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0027-06

（續(xù)接2015年第4期31頁）

7 《氣候變化應對法》如何規(guī)定公眾參與的保障措施

7.1 立法問題

充分保障氣候變化應對中的公眾參與，須建立多元共治的治理體系。因此，有必要協調公眾與政府之間的關系，形成包括政府、企業(yè)、公眾等多主體在內的共治體系，建立宣傳教育、財政支持等保障措施。

在宣傳教育方面，有的專家認為，當前我國民眾對氣候變化的認知程度仍舊較低，還處在較淺的層次，尚未形成能有效指導自己行為的氣候變化意識和環(huán)境意識，因此，《氣候變化應對法》應重視公眾對氣候變化認識的規(guī)定設置，讓公眾感受到自己的權利和義務。有的專家進一步指出，保障公眾參與需要加強宣傳教育，但宣傳教育活動是需要成本的，政府應當將宣傳教育所需的經費納入財政預算和規(guī)劃，特別是加強對社會組織的財政支持，以保障宣傳教育活動的長期性、有效性。

在支持措施方面，不僅要充分發(fā)揮已有環(huán)境保護制度和措施的作用，同時還要綜合運用市場、科學技術、表彰獎勵、補償等制度和措施，來完善氣候變化應對公眾參與的制度保障體系。目前，我國在公眾參與氣候變化應對方面的支持制度主要有認證標識、可再生能源電價費用補償、氣候變化信息收集與發(fā)布等。總的來看，還有所欠缺，具體如下：

對于經濟支持措施，有的專家提出，將政府的財政資金和公共資金更多地投放于公眾參與領域，調動全社會參與氣候變化應對的積極性，建立表彰獎勵和懲罰機制，對于有利于提高全民低碳意識、改善生態(tài)環(huán)境、提高社會適應氣候變化能力的行為，給予必要的鼓勵和支持；對于破壞生態(tài)環(huán)境、浪費能源的違法主體，進行批評教育，并作出必要的處罰。還有的專家認為，應設立氣候變化補償機制，如對低碳生產方式和低碳消費方式進行補償，既著眼于補償，又著眼于發(fā)展，有利于補償和發(fā)展有機結合的實現，尤其是要重視建立社會公眾參與的多元補償方式，如通過設立各種補償專項基金，對那些為適應氣候變化而作出貢獻的企業(yè)、組織和個人給予一些補償。為了維護氣候變化受害者的合法權益，在當前法律法規(guī)尚無相關規(guī)定的情況下，可以考慮在《氣候變化應對法》中先行建立相關的救助或補償制度，以彌補或減輕其經濟損失，保護其參與氣候變化應對的積極性。

對于能力支持措施，有的專家提出，應建立為公眾提供必要信息的統一信息平臺，并拓寬個人獲悉氣候變化相關信息的途徑，如結合現代通訊技術的發(fā)展，利用門戶網站、手機軟件等手段發(fā)布信息。要做到信息公開是常態(tài)、不公開是例外，不僅要公開相關法律、法規(guī)、政策以及數據信息，還要適度公開一些財政資金的使用情況、企業(yè)行為以及企業(yè)所在行業(yè)的信息。還應鼓勵具備相應能力的社會組織開展監(jiān)測和發(fā)布氣候變化相關信息。企業(yè)界的代表認為，保障公眾參與、解決氣候變化問題，最終得依靠技術進步，應當在《氣候變化應對法》中規(guī)定一些具體條款，鼓勵企業(yè)主動參與技術進步。

對于政府支持措施，一些民間組織代表認為，保障氣候變化應對中的公眾參與，一方面要保障公眾參與氣候變化應對的條件，暢通公眾參與的渠道；另一方面，還要關注公眾與政府之間協調關系甚至互信關系的建立等。為此，要大力培育和發(fā)展與生態(tài)、環(huán)保、節(jié)能、扶貧、減災相關的志愿者隊伍，并建立公眾參與聯系機制，如政府相關主管部門、企事業(yè)單位和社會組織，建立直接聯系渠道，如設置熱線、舉辦開放日等，讓公眾與相關法律實體單位有更多的溝通和交流。為了保障公眾參與的效果，應當建立公眾參與意見反饋制度，讓政府來解釋哪些意見被采納、哪些意見沒有被采納、哪些意見以后可以采納等，使公眾參與制度落地，發(fā)揮實際作用。在歐洲，建立政府與公眾的互信是十分必要的。例如，德國聯邦層面的氣候保護方案，由于沒有將所有的利益相關方引入，導致其在實施中面臨各種阻力；而其北威州則更加注重措施實施過程中的公眾參與，培育公眾的使命感和責任感，該州采用類似于圓桌會議的協商方式，逐漸形成一種參與文化，形成政府與公眾、政府與企業(yè)之間的互信，從而推動氣候變化政策的落實。有的德國專家指出，公眾參與不僅僅意味著公眾可以參與法律制定、政府決策、法律實施，還意味著公眾有權將其意見反饋給政府，為政府現階段和下一階段的決策提供參考。由于不同利益主體往往發(fā)表不一致的意見，因此，德國公眾表達的意見往往不能主導國家法律、法規(guī)、政策的制定，只能作為國家決策的參考。

7.2 立法建議

讓公眾參與變成自覺行動，教育必不可少。因為社會各階層的看法、認知不同，氣候變化應對還沒有成為全民行動。為此，我國提出的氣候變化應對規(guī)劃就包括全社會參與的內容。2013年，國家設立了“全國低碳日”，其目的在于通過宣傳、教育來提高公眾對氣候變化的認知，培育公眾的氣候變化意識。這些措施，都需要《氣候變化應對法》予以確認。

保障公眾參與應對氣候變化的措施是多方面的，除了各種形式的宣傳教育措施外，還要采取以下幾類保障措施：一是完善信息公開制度，提供各種條件，暢通公眾獲取信息、知識的渠道，為科學參與奠定基礎；二是通過獎勵、補償、救助、懲罰等具體的刺激措施，保證公眾參與的積極性，懲罰違法行為；三是借鑒德國北威州經驗，加強制度建設，做好政府與公眾、政府與企業(yè)、公眾與企業(yè)之間的有效協調，建立信息反饋機制，促進企業(yè)界、工業(yè)界、公眾與政府逐步建立互信，形成公眾參與氛圍和文化，逐步建立多元共治、協同治理的治理體系。

我國在環(huán)境保護方面提出政府主導、公眾參與、多元主體共治的治理理念，其原因在于我國國情和西方的市民社會有很大不同。因此，在公眾參與的問題上，我國更強調政府的作用。在氣候變化應對的問題上，政府不僅是信息的發(fā)布者，還是制度的設計者和供給者。而公眾則側重于對法律、政策的實施情況進行反饋，從而為政府的行為提供建議或指引。目前，公眾對于履行義務無太多意識。公眾素質越高，就會越主動履行自己義務。因此，政府應發(fā)揮主導作用，說明氣候變化的危害和影響，獲得公眾的理解與支持，引導其踐行低碳生活。否則，公眾就會抵制政府的主導。為此，在進行保障公眾參與應對氣候變化措施的頂層設計時，應當采取自上而下的引導和自下而上的參與相結合的方式。

在保障措施的落實方面，《氣候變化應對法》制定時應當注重措施的實際效果。如在德國，常常會發(fā)生政府和專家作出了詳實的調研報告，卻無人問津的情況。對此，德國北威州將調研報告制作成能夠引起人們閱讀興趣的漫畫書，并免費發(fā)放，調動各方興趣，產生了很好的效果，這值得我國借鑒。

8 《氣候變化應對法》如何規(guī)定碳排放市場交易的公眾參與

8.1 立法問題

就公眾參與溫室氣體排放市場交易的必要性和方式而言，一些專家認為，我國公眾不僅是氣候變化的直接受害者，還是維護自身氣候利益的最好保護者，公眾可以通過自身參與市場交易和市場產品選擇的行為，來減緩氣候變化帶來的影響，進而維護其自身利益。如在德國能源轉型的過程中，可再生能源等基礎設施的建設費用有很大一部分由公眾在投資市場中主動承擔。在投資中，公眾因投資金融產品增加了收入，也支持了德國的能源轉型，減緩了氣候變化帶來的影響。在我國，除了創(chuàng)造條件使公眾參與低碳市場投資外，還可以通過引導公眾實行低碳消費，選擇低碳產品、淘汰高碳產品，從而倒逼企業(yè)轉變生產經營模式，進而實現減緩、適應氣候變化的目的?；诖?，我國一直鼓勵公眾特別是企業(yè)參與碳排放市場交易，充分發(fā)揮其市場主體作用，如國家發(fā)改委制定了《低碳產品認證管理暫行辦法》，試圖通過開展低碳產品認證向公眾提供更多信息，鼓勵公眾自覺地選擇低碳產品。在制定《氣候變化應對法》時也可以考慮引入此方式。

企業(yè)界代表從公眾參與碳排放交易的角度出發(fā)，認為公眾參與碳排放交易就是參與能源結構調整，具有4大重要作用：一是公眾參與碳排放交易，可以使交易價格成為連續(xù)價格并趨于穩(wěn)定；二是增加交易人數和次數，有利于防范碳排放交易市場風險；三是有利于提高市場交易效率，降低碳排放交易成本；四是有利于提高全民參與意識。同時，他們還指出，公眾參與碳排放交易的方式與股票交易的方式一樣，較為簡單、便利。

8.2 立法建議

公眾參與碳排放市場交易是公眾參與應對氣候變化的有效手段，通過公眾尤其是廣大個人、社會組織和企業(yè)等市場主體的投資和交易行為，可以有效促使市場需求朝低碳方向轉變，進而培育人們的低碳意識，促進經濟結構、能源結構以及國家發(fā)展策略的調整，從而引導全社會參與到應對氣候變化的活動中來，推動包括《氣候變化應對法》在內的氣候變化法律法規(guī)得以貫徹落實。

發(fā)達國家的實踐證明，促進公眾對減緩和適應氣候變化市場的投資和交易，特別是設立氣候變化金融產品、參與碳排放權交易，可以撬動數額龐大的民間資金市場。為此，《氣候變化應對法》應當建立與氣候變化應對有關的市場，鼓勵投資和交易，鼓勵消費選擇，并建立碳排放權初始配額、排放權交易規(guī)則等，促進市場的規(guī)范化。

9 《氣候變化應對法》如何對待公益訴訟

9.1 立法問題

對于是否要在《氣候變化應對法》中規(guī)定公益訴訟的問題，各界意見分歧很大。2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合法定條件的社會組織可以對其提起環(huán)境民事公益訴訟，但對于政府的行政行為和企業(yè)過度排放溫室氣體的行為是否可以提起公益訴訟，目前尚未有明確規(guī)定。

有的專家認為，制定《氣候變化應對法》時，可以通過擴張解釋《環(huán)境保護法》的公益訴訟制度，將政府行為和過度排放溫室氣體的行為也納入環(huán)境民事公益訴訟的對象，考慮允許符合一定條件的公眾，對違法排放溫室氣體的企業(yè)或者違反氣候變化應對法律規(guī)定的企業(yè)提起民事公益訴訟，從而使公眾能全方位地參與和監(jiān)督政府和企業(yè)應對氣候變化的工作。有的專家則提出了相反觀點，認為按照2014年修訂的《環(huán)境保護法》的規(guī)定，公益訴訟針對的行為是直接污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公眾利益的行為，行為主體僅是公民和企業(yè)等非公權主體，不包括政府的行政行為，而且即使把政府的行政行為包括進去，其因果關系的認定、舉證責任的分擔、訴訟請求等目前都尚不具備可以實際適用的條件。此外，在《氣候變化應對法》中規(guī)定公益訴訟制度的另一難點則是對溫室氣體的認定，當前我國尚未將全部溫室氣體特別是二氧化碳這一主要的溫室氣體認定為環(huán)境污染物，再加上依當前條件無法確定造成生態(tài)破壞、社會公共利益損害的溫室氣體排放量，因而無法適用新《環(huán)境保護法》針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為設立的公益訴訟規(guī)定，從而使得符合法定條件的社會組織就氣候變化問題提起公益訴訟困難重重。

9.2 立法建議

按照公平、公正的法律基礎規(guī)則，《氣候變化應對法》應為公眾因氣候變化而受到的損害提供救濟途徑。其原因在于，氣候變化所帶來的損害與環(huán)境污染損害有所不同，當公眾遭受損害時，環(huán)境污染損害有法定的救濟途徑和方式，而氣候變化受害者卻沒有有效的法律救濟手段來彌補自己的損失。只要不違反常識，若個人或社會組織可以對政府或違法排放溫室氣體的企業(yè)提起行政或民事公益訴訟，可以有效保障自身合法權益和社會公共利益，也未嘗不可。但是，

我國當前的《行政訴訟法》等訴訟法律和相關環(huán)保、氣候變化應對的法律法規(guī)并未對行政公益訴訟作出任何規(guī)定，《氣候變化應對法》設立氣候變化應對的行政公益訴訟缺乏基本法的規(guī)定基礎，且在實際操作層面，無論是因果關系的認定，還是舉證責任的分配，尚不具備實施行政公益訴訟的條件。另外，無論從理論上還是現實上，規(guī)定氣候變化應對的民事公益訴訟制度也有現實難處，因為大氣污染的影響是區(qū)域性的，可以在一國范圍內建立公益訴訟，而溫室氣體的影響是全球性的，如果允許公益訴訟，那么中國、美國、歐盟的公眾可以相互起訴對方企業(yè)，就可能導致混亂。在行政公益訴訟方面，很多訴訟是針對應當依法履行監(jiān)管職責的政府的，由于氣候變化是一個全球性問題，而實際上沒有跨國的政府，起訴誰成為一個大難題。基于此，在制定《氣候變化應對法》時，建議暫時不規(guī)定行政公益訴訟制度。對于民事公益訴訟制度，可以參照2014年修訂的《環(huán)境保護法》，規(guī)定符合條件的社會組織可以對企業(yè)和個人違反規(guī)定排放溫室氣體、破壞碳匯這兩類行為，在中國的法院享有民事公益訴訟權。

10 公眾參與氣候變化應對的法律體系建設

10.1 立法問題

對于公眾參與氣候變化應對的法律體系建設，一些專家建議，可以借鑒歐盟及其成員國的經驗，形成層次清晰、規(guī)定細致的法律體系。有些專家提出不同觀點，認為中國與德國的現實立法和發(fā)展差距一樣，存在大約20年的時間差，歐盟立法規(guī)定的一些制度和措施，是基于其發(fā)展較為成熟和穩(wěn)定的政治、經濟和社會基礎，而這與處于快速發(fā)展階段的中國有很大區(qū)別，因此難以被中國的立法全部借鑒。而且中國的立法模式更為強調法律的普遍適用性，具有宜粗不宜細的傳統，借鑒歐盟的做法作出嚴謹、細致的規(guī)定存在難度。因此，公眾參與氣候變化應對的法律體系建設，可以定向借鑒和吸收歐盟的部分經驗，主要還得基于中國的國情和傳統。在《氣候變化應對法》中對公眾參與作出原則性規(guī)定的同時，可以制定《氣候變化應對公眾參與條例》等行政法規(guī)和規(guī)章，制定或者修改其他相關的支持性法律、法規(guī)和規(guī)章，細化、完善和協調公眾參與的規(guī)定，從而形成完整的公眾參與氣候變化應對法律體系。

關于《氣候變化應對法》與程序法、行政法的關系，有的專家認為公眾參與氣候變化應對，不僅需要《氣候變化應對法》提供法律依據，也需要《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等法律法規(guī)的支持。公眾參與氣候變化應對，不應僅僅依靠《氣候變化應對法》作出的部分規(guī)定，因為其法律特性決定了該法僅能就公眾參與作出原則性、綜合性規(guī)定，而難以對公眾參與作出全面設定。以公眾行使監(jiān)督權為例，其要提起民事或行政訴訟就需要相關程序法的支持。因此，還要通過修改和制定相關法律法規(guī)，來保障公眾參與氣候變化應對。

關于《氣候變化應對法》與地方氣候變化應對立法的關系，有的專家結合我國當前實際指出，應當鼓勵地方針對公眾參與氣候變化應對工作率先開展立法工作，從而為制定公眾參與氣候變化應對的全國性條例提供經驗。在德國，盡管在聯邦層面尚未制定綜合性的氣候保護法律，也未對公眾參與氣候變化應對作出全國性的法律規(guī)定，但由于各州均享有獨立的立法權、司法權、行政權，因而德國的地方立法往往可以走在國家立法的前面，如德國的北威州、萊法州則制定了包括鼓勵和規(guī)范公眾參與氣候變化應對的氣候保護立法，并被其他州效仿。在我國，地方可以率先開展氣候變化應對立法的原因和基礎有兩點：一是我國幅員遼闊，各個地區(qū)的氣候條件、生態(tài)環(huán)境差異性較大，地方優(yōu)先立法更能夠體現該地區(qū)的氣候特性，從而有針對性地減緩和適應氣候變化所帶來的影響；二是我國的《立法法》、2007年國務院發(fā)布的《關于印發(fā)中國應對氣候變化國家方案的通知》和2009年《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，均為地方開展氣候變化應對立法提供了法律和政策依據。

10.2 立法建議

公眾參與氣候變化應對實際上是公眾參與環(huán)境管理事項、參與環(huán)境保護與治理的一個縮影，完善公眾參與氣候變化應對方面的立法，實際上也是完善公眾參與環(huán)境保護的立法。此外，我國的法律制定講究法律體系，即重視法律之間的銜接與聯系。因此，在完善公眾參與應對氣候變化的立法方面，也要講究法律體系建設。

我國憲法和法律賦予公民享有知情權、參與權以及表達意見的公眾參與權利。在環(huán)境保護方面，我國通過《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，對公眾參與作出了規(guī)定。然而，在氣候變化應對方面尚無對公眾參與的法律規(guī)定。在建設國家治理體系和強調人民法治主體地位的年代，法律不可能把所有的公眾參與問題都放在一部法律之中予以解決，公眾參與氣候變化應對不僅要在《氣候變化應對法》中予以基礎性規(guī)定，還要在其他氣候變化相關法規(guī)和規(guī)章以及其他相關環(huán)境法律法規(guī)中予以體現，從而形成完整的屬于氣候變化領域的公眾參與法律體系。但是無論如何，制定《氣候變化應對公眾參與條例》，對公眾參與氣候變化應對予以相對具體和周密的規(guī)定，是必需的。

氣候變化立法不僅是國家的立法責任，還是地方的立法義務。立法要留足探索空間，如法律規(guī)定太硬、要求太高，可能使法律難以被遵守，損害法律的尊嚴?？梢钥紤]讓發(fā)達地區(qū)先探索，讓落后地區(qū)去追趕?；诖耍胤娇梢越Y合本地情況，率先開展公眾參與氣候變化應對的立法工作。如2014年河北省人大常委會制定《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》，就為國家今后出臺《環(huán)境保護公眾參與條例》提供了參考和借鑒。再以可再生能源立法為例，一些地方的先期立法對國家制定《可再生能源法》提供了極大助力和重要支撐。

11 公眾參與氣候變化應對的法律規(guī)定方式

11.1 立法問題

關于公眾參與氣候變化應對具體內容的規(guī)定，有的專家認為，要在《氣候變化應對法》總則中強化公眾參與的實質性規(guī)定；也有的專家認為，對公眾參與權利和義務的規(guī)定，不要過細；有的專家指出，在規(guī)定氣候變化應對的公眾參與時，權利和義務要互相對應，比例要均衡。

關于公眾參與氣候變化應對具體法條的設置，有的專家認為，氣候變化應對領域的公眾參與，既是一個原則，也是一項制度，因此，《氣候變化應對法》除了在總則中規(guī)定公眾參與的原則外，可效仿新《環(huán)境保護法》第五章“信息公開和公眾參與”的設置模式，采取集中化的條文設置方式，著眼于程序正義方面開展制度建設。原因有三：第一，集中化的設置有利于政府、市場主體意識到公眾作為獨立的一極，在應對氣候變化中的重要地位、作用；第二，有利于公眾知悉其自身所享有的權利和所承擔的義務，提高公眾參與意識；第三，有利于參與氣候變化應對的多元主體認識到其在保障公眾參與方面的法定義務。另外，不同的主體有不同的目的，要分開表述不同的訴求和不同的程序。

關于公眾參與氣候變化應對的法律規(guī)定篇幅，應當予以平衡。公眾參與氣候變化應對，主要包括減緩和適應兩個方面，不少專家認為，一直以來我們過度地關注于如何減緩氣候變化對我們的生活帶來的影響，未對適應氣候變化給予足夠重視，使得氣候變化立法對公眾參與的規(guī)定也主要集中在如何減緩氣候變化上。因此，建議在制定《氣候變化應對法》時增加公眾參與適應氣候變化的規(guī)定，如增加適應性農業(yè)、人體健康適應、公共衛(wèi)生適應的規(guī)定等。來自海洋和林業(yè)部門的專家指出，無論是在海洋還是林業(yè)，適應是與減緩同等重要的策略。他們認為，海洋極易受到氣候變化的影響，林業(yè)是減緩氣候變化影響的重要領域，適應是這兩個領域的重中之重。氣候變化問題不是一天形成的，也不是在極短時間內就可以得到緩解的，需立足長遠來減緩氣候變化的影響。為此，各方都建議，在設置《氣候變化應對法》中公眾參與的規(guī)定時，應當對減緩和適應給予同樣的重視，作出平衡的規(guī)定。

11.2 立法建議

《氣候變化應對法》不僅僅是關于減緩氣候變化的立法，適應氣候變化也應是其很重要的組成部分。應當轉變只重視公眾參與在減緩氣候變化上具有重大作用的觀點，還應當同時認識到公眾參與在適應氣候變化方面的重要作用。對于公眾來說，適應氣候變化不僅是公眾積極參與氣候變化應對的表現，更是其維護切身氣候利益的有效手段。公眾需要了解當前國家和社會面臨什么樣的氣候變化問題與挑戰(zhàn)，在哪些具體的領域采取什么樣的措施來減緩氣候變化，同時也要了解氣候變化會對公眾的實際生活帶來哪些影響，通過哪些手段能夠適應氣候變化帶來的影響。因此，我國的《氣候變化應對法》應當對公眾參與在適應策略中的作用給予足夠重視，使減緩和適應的規(guī)定實現平衡。

對于公眾參與在《氣候變化應對法》中的規(guī)定方式問題，可以采取權利和義務規(guī)定相均衡、集中規(guī)定加分散規(guī)定相結合的設置模式。對于公眾參與的重要性、基本原則、基本策略、基本權利和義務等基礎性規(guī)定，應當在總則中集中作出基礎性的規(guī)定；對于公眾在具體環(huán)節(jié)所享有的權利和應承擔的義務，可以在具體的章節(jié)甚至設立專門的“信息公開和公眾參與”章節(jié)中予以具體規(guī)定。此外，由于減緩和適應是應對氣候變化的兩大策略，應當予以充分重視與體現，二者相輔相成、缺一不可。如果《氣候變化應對法》難以對氣候變化應對的適應作出詳細規(guī)定，可以考慮在專門的條例、規(guī)章中予以細化。