吳家翔　周志恩　陳剛才　趙紅靜　陳泳霖

摘要：本文從中國履行《蒙特利爾議定書》出發(fā)，闡述了《消耗臭氧層物質管理條例》及我國消耗臭氧層物質（ODS）政策法規(guī)體系的建立和發(fā)展過程，歸納了ODS建設項目管理的相關政策規(guī)定，并根據(jù)ODS類別對該類建設項目的國家禁令進行了分類說明。此外，為解決現(xiàn)階段ODS建設項目管理工作查閱文獻多、分類難、流程不清晰的問題，本文根據(jù)ODS用途，將生產(chǎn)、使用ODS建設項目進行了分類，對各類建設項目的申報流程和審批流程進行了解釋和說明。最后，本文提出了加強ODS建設項目管理的工作思路，為國家控制、管理ODS建設項目提供了參考。

關鍵詞：消耗臭氧層物質；建設項目；管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.020

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0084-04

消耗臭氧層物質，英文名稱為Ozone Depleting Substances，簡稱ODS。主要指全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴和含氫氯氟烴（簡稱HCFCs）等6種化合物。ODS被用作滅火劑、清洗劑、制冷劑、發(fā)泡劑，廣泛應用于哈龍行業(yè)、清洗行業(yè)、制冷行業(yè)、泡沫行業(yè)等[1]。隨著ODS的使用并釋放至大氣平流層時，受到強烈的太陽紫外線的照射，分解出氯自由基和溴自由基，并與臭氧進行連鎖反應，破壞大量的臭氧分子，打破臭氧層中原有的動態(tài)平衡，破壞臭氧層。1997年，我國制定了《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質國家方案》（以下簡稱《國家方案》），以政府為主導，以泡沫、制冷、清洗、消防等行業(yè)為主體，開展了ODS的淘汰及替代工作[2]。2011年，我國共計已經(jīng)淘汰了全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿等ODS物質10萬多t，約占發(fā)展中國家淘汰總量的50%。

近年來，隨著淘汰HCFCs的持續(xù)進行，不少工業(yè)企業(yè)開展了替代和改造工作。清洗行業(yè)中的企業(yè)在新建或擴建時使用替代清洗劑（主要為HCFCs）用來代替原有的全氯氟烴類清洗劑[3]，聚氨酯泡沫生產(chǎn)企業(yè)逐步使用HCFCs替代CFCs類發(fā)泡劑[4]，制冷設備生產(chǎn)企業(yè)也開展了原有制冷設備生產(chǎn)線的改造[5]。在實際環(huán)境影響評價工作和建設項目審批中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護部雖自20世紀90年代陸續(xù)下發(fā)了ODS不同物質的禁令、管理規(guī)定或通知，但未就ODS建設項目梳理出一套完整的、實用性強的政策法規(guī)體系，造成了此類項目環(huán)境影響評價時查閱文獻多，分類難，流程不清晰的情況。因此，系統(tǒng)總結ODS管理現(xiàn)狀，合理對ODS建設項目進行分類，對于建設項目管理和環(huán)境影響評價工作具有較強的參考價值和使用價值。

1 我國消耗臭氧層物質管理政策的建立和發(fā)展

我國ODS政策法規(guī)體系的建立和完善，得益于《蒙特利爾議定書》的履行和發(fā)展，在履約機構的長期努力下，我國將《蒙特利爾議定書》轉化為國內ODS管理政策法規(guī)，并首次將國際法轉化為國內法。

1.1 《蒙特利爾議定書》及其發(fā)展

1987年9月，36個國家，10個國際組織共組織140名代表和觀察員出席了“保護臭氧層公約關于含氯氟烴議定書全權代表大會”，討論ODS生產(chǎn)、使用的實際控制，會后，24個國家簽署了《 關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》（以下簡稱《蒙特利爾議定書》。該議定書承續(xù)了1985年《保護臭氧層維也納公約》的基本原則，自1989年1月1日起生效，是全球控制ODS生產(chǎn)、開展ODS管理和淘汰工作的基礎。

2007年，《蒙特利爾議定書》達成了加速淘汰含氫氯氟烴（HCFC）調整案，要求我國于2013年將HCFC的生產(chǎn)和消費凍結在基線水平上，2015年削減基線水平的10%，2020年削減基線水平的35%，2025年削減基線水平的67.5%，2030年削減基線水平（2009—2010年平均水平），如圖1所示。

1.2 《消耗臭氧層物質管理條例》的制定及實施

自1991年開始，原國家環(huán)境保護總局、公安部、國家質量技術監(jiān)督局等部委就單項ODS管控發(fā)布了一系列禁令、管理政策及技術規(guī)范，從新改擴建項目、生產(chǎn)和消費配額管理、進出口管理、替代品管理、技術規(guī)范等方面進行了要求。在長期ODS監(jiān)督管理實踐活動中，環(huán)保部意識到部門規(guī)章力度不夠，從中央到地方都存在監(jiān)管難和執(zhí)法難的問題[6]。因此，環(huán)保部自2005年開始就起草并推動出臺我國保護臭氧層的第一部法律法規(guī)，經(jīng)協(xié)調國家多部委和國務院法制辦，在2010年3月24日，國務院104次常務會通過了《消耗臭氧層物質管理條例》。《條例》是我國第一部將國際履約轉化為國內法的管理條例，規(guī)定了5個方面內容，明確了ODS的定義和適用范圍、國家管理目標和任務，建立了總量控制制度，建立了配額許可證管理制度，強化了執(zhí)法手段?！稐l例》的實行是ODS建設項目在環(huán)境影響評價中的首要準則，也在調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和節(jié)能減排方面起到了積極的作用。

2 建設項目消耗臭氧層物質管理政策

從法律效應來說，建設項目ODS管理政策分為法律法規(guī)和環(huán)境保護部禁令。

2.1 法律法規(guī)

適用的國家法律法規(guī)主要有兩個，最基礎的是《大氣污染防治法》，該法對ODS管理的重點在于要求生產(chǎn)或者進口ODS的單位申請配額許可，明確了超額生產(chǎn)或進口的處罰規(guī)定。鑒于該法對ODS的管理較為簡單，對違法生產(chǎn)、使用企業(yè)的處罰力度不夠。因此，國家出臺了《條例》，在建設項目里主要適用為生產(chǎn)、使用及進出口ODS的企業(yè)。國家ODS的年度生產(chǎn)、使用需進行總量控制，在核定配額后，將配額分給各生產(chǎn)、使用單位。同時，規(guī)定了生產(chǎn)、使用單位應申請配額許可證，禁止無配額許可證生產(chǎn)、使用及進出口ODS或超配額生產(chǎn)、使用及進出口。

2.2 禁令

為貫徹國務院批準的《國家方案》，原國家環(huán)?？偩衷缭?997年就發(fā)布了《關于禁止生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質生產(chǎn)設施的通知》（環(huán)發(fā)[1997]733號），禁止新建、擴建或改建氟氯化碳、哈龍、四氯化碳、甲基溴及含氫氯氟烴類生產(chǎn)裝置（線），禁令主要以ODS類別進行區(qū)分和規(guī)定，具體如表1所示。

目前，哈龍、氟氯化碳、四氯化碳、甲基溴類建設項目已停止審批，含氫氯氟烴類建設項目根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《關于加強含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》（環(huán)函[2013]179號）要求，依據(jù)用量和用途，將生產(chǎn)、使用量在100 t以上的企業(yè)，要求在環(huán)保部申請配額許可；將銷售1 000 t以下，使用100 t以下企業(yè)，下放到省市（直轄市）級環(huán)保部門進行備案管理。

3 ODS建設項目類型及管理流程

現(xiàn)階段申請核準的ODS建設項目可分為四類：生產(chǎn)ODS的建設項目、生產(chǎn)過程中ODS為副產(chǎn)品的建設項目、使用ODS作為原料用途的建設項目或使用ODS的建設項目。

3.1 生產(chǎn)ODS的建設項目

根據(jù)《關于嚴格控制新建、改建、擴建含氫氯氟烴生產(chǎn)項目的通知》（環(huán)辦[2008]104號），受控用途的ODS生產(chǎn)設施新、改、擴建項目均不再受理。受控用途ODS清單，為環(huán)保部、發(fā)改委、工信部公布的《中國受控消耗臭氧層物質清單》，其中界定了受控用途是指在使用過程中或廢棄后產(chǎn)生或可能產(chǎn)生對臭氧層有破壞作用的用途，包括清洗劑、制冷劑、發(fā)泡劑等用途。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2005年本），淘汰的ODS生產(chǎn)裝置及生產(chǎn)工藝如表2所示。

清洗劑：我國清洗行業(yè)，初期是按照生產(chǎn)流水線形式從國外配套引進，并逐步形成了以CFCs為主流清洗劑的清洗工藝及相關設備，應用到電子、精密機械、儀器儀表、光學儀器等眾多領域。自我國履行《蒙特利爾議定書》后，淘汰ODS力度加大，我國已禁止CFCs為清洗劑的生產(chǎn)項目，并在2009年嚴格控制新建使用HCFCs生產(chǎn)設施名單里面，禁止新建使用HCFCs為清洗劑的清洗設備和生產(chǎn)裝置。

制冷劑：制冷劑應用在制冷行業(yè)中主要涵蓋了汽車空調、空調制冷、家用冰箱和空調維修行業(yè)，CFCs類制冷劑已完成淘汰。目前應用最廣泛的為HCFC-22類ODS制冷劑，我國是全球最大的HCFC-22制冷劑生產(chǎn)國，生產(chǎn)75%的HCFC-22型制冷劑[8]。為控制以HCFC-22為制冷劑的建設項目，我國在2008年禁止新、改、擴建以HCFC-22制冷劑的生產(chǎn)設施，在2009年禁止了新建以HCFCs為制冷劑的工業(yè)、商業(yè)、運輸業(yè)及房間空調器使用的壓縮機、空調、冷凍、冷藏設備的生產(chǎn)線。

發(fā)泡劑：根據(jù)環(huán)保部對外合作中心資料，自20世紀50年代以來，硬質聚氨泡沫塑料多采用CFC-11進行發(fā)泡，2007年我國全面實施CFC-11的淘汰，泡沫塑料現(xiàn)階段主要采用HCFC-141b作為過渡發(fā)泡劑進行發(fā)泡。同HCFC-22，我國在2008年禁止新、改、擴建以HCFC-22制冷劑的生產(chǎn)設施，在2009年禁止新建以HCFCs為發(fā)泡劑的聚氨酯泡沫和擠出聚苯乙烯泡沫生產(chǎn)線。

3.2 生產(chǎn)過程中ODS為副產(chǎn)品的建設項目

此類建設項目在生產(chǎn)過程中ODS作為副產(chǎn)品產(chǎn)出，根據(jù)環(huán)保部規(guī)定，須提出有將其轉化為非ODS物質或無害化處置的裝置和技術方法后，方可向環(huán)保部門提交環(huán)境影響評價申請書（表）。

3.3 使用ODS作為原料的建設項目

此類建設項目使用ODS作為原料通過化學反應生產(chǎn)非ODS物質，環(huán)保部規(guī)定項目單位要準備ODS使用設施或裝置的可行性研究報告（包括ODS來源、使用裝置規(guī)模、產(chǎn)品方案、主要技術來源、生產(chǎn)工藝和物料平衡等）。并且申請得到環(huán)保部核發(fā)的批準后，地方環(huán)保部門方可受理此次環(huán)評項目。此外，環(huán)保部在2013年發(fā)布的通知里，規(guī)定使用HCFCs作為原料用途的企業(yè)，按照實際需求量在環(huán)保部辦理備案。而且，現(xiàn)階段使用HCFCs作為原料的企業(yè)，向環(huán)保部申請備案后，環(huán)保部集中進行公示。

3.4 使用ODS的建設項目

此類建設項目是指利用ODS進行生產(chǎn)經(jīng)營活動（非原料用途）的單位，根據(jù)規(guī)定，使用受控用途HCFCs在100t以上的單位，應獲得環(huán)保部批準的使用配額許可證，使用量在100t以下的單位，應到省市級環(huán)保部門進行備案。因此，在辦理此類使用 ODS的建設項目環(huán)評時，應根據(jù)使用量做出相應要求。

3.5 ODS建設項目審批流程

為加強ODS生產(chǎn)設施及使用設施建設項目的管理，環(huán)保部制定了《消耗臭氧層物質生產(chǎn)設施建設項目核準程序》及《消耗臭氧層物質使用設施建設項目核準程序》，明確了審批單位、審批程序及審批流程。原則規(guī)定了新、改、擴建甲烷氯化物裝置的項目及新、改、擴建含氫氯氟烴生產(chǎn)項目由環(huán)保部環(huán)境保護對外合作中心受理、組織專家對形式審查合格的申請項目進行技術審核，提出書面審核意見，并上報環(huán)保部。

4 加強ODS建設項目管理工作的展望

我國基本完成了全氯氟烴、哈龍、四氯化碳、甲基氯仿4種ODS的淘汰工作，現(xiàn)階段主要任務是控制新、改或擴建以受控HCFCs為主的清洗、制冷及發(fā)泡生產(chǎn)設施（線）。因此，下一步加強ODS建設項目管理的工作重點在下面幾方面。

4.1 落實環(huán)保部關于HCFCs的各項通知

《蒙特利爾議定書》2007年調整案中加速了HCFCs的淘汰，我國環(huán)境保護部也于2008年開始發(fā)布了《關于嚴格控制新建、改建、擴建含氫氯氟烴生產(chǎn)項目的通知》，《關于嚴格控制新建使用含氫氯氟烴生產(chǎn)設施的通知》等文件，控制了新建項目的建設。因此，在編制環(huán)境影響報告書（表）時，需關注新、改、擴建項目具體屬于受控用途ODS生產(chǎn)建設項目、使用ODS作為原料的建設項目或是生產(chǎn)過程中ODS為副產(chǎn)品的建設項目，再根據(jù)項目屬性開展環(huán)境影響評價工作。

4.2 加強新建HCFCs項目的管理工作

國家要求新建用于特殊用途的HCFCs生產(chǎn)設施的企業(yè)，需由環(huán)保部核準后轉由地方環(huán)保部門受理，同時，為加強管理，環(huán)保部還要求地方環(huán)保部門批準的項目向環(huán)保部備案，并于2013年要求各省市（直轄市）以分級管理為原則，開展HCFCs的監(jiān)督管理和備案工作。我國上海、重慶、江西、青海等省市（直轄市）都已下文，加強HCFCs新建項目的管理，下一步，全國各省市將根據(jù)環(huán)保部要求，進一步加強新建HCFCs項目的審查和備案工作。

4.3 加快HCFCs替代品的研發(fā)

國家主要控制受控用途的HCFCs為制冷空調、發(fā)泡行業(yè)、煙絲膨脹、清洗行業(yè)及氣霧劑等生產(chǎn)設施，涉及的行業(yè)主要為制冷、清洗及塑料行業(yè)。為主動淘汰HCFCs，國家相關行業(yè)協(xié)會和科研單位可加快開展針對受控用途HCFCs替代品的研發(fā)，以非消耗臭氧層物質替代現(xiàn)階段使用的ODS，從而從源頭上減少HCFCs的使用。

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