華山杉　王迪光

摘 要：隨著新預(yù)算法和“43號(hào)文件”的頒布，地方債務(wù)問題又重新躍入人們的眼中。由于新法和文件的頒布，基本上堵死了地方政府通過城投平臺(tái)和非標(biāo)融資的路徑。貴州作為中央新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注的城市，貴陽這個(gè)省會(huì)地方債務(wù)，具有很大的研究價(jià)值，貴陽地區(qū)地方債務(wù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但可以利用國家剛推行不久的地方債務(wù)置換政策，合理規(guī)避其中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，從而使得貴陽地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：貴陽；地方債務(wù)；地方債務(wù)置換

一、學(xué)者研究情況

關(guān)于中國地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的研究已經(jīng)進(jìn)行了很久，其中的觀點(diǎn)也層出不窮。但是關(guān)于什么是地方債務(wù)沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義，有學(xué)者認(rèn)為，地方債務(wù)是指地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任，包括顯性的和隱性的，或有的等多種形式，我國《預(yù)算法》，嚴(yán)格禁止了中國各級地方政府財(cái)政赤字和地方政府舉債。但在現(xiàn)實(shí)工作中，各級地方政府都不同程度的存在舉債的情況。截止2014為止，僅地方政府融資平臺(tái)的未償還債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了3萬億，其中很多項(xiàng)目連償還利息的能力都不具備。

關(guān)于地方債務(wù)的成因在學(xué)術(shù)界存在一定爭論，①代表的觀點(diǎn)主要有各級政府責(zé)權(quán)劃分不清，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，地方政府行政層數(shù)過多，財(cái)政金融體制不健全，信息披露不完全等。

地方債務(wù)既然已經(jīng)存在，那么就必須正視其存在的風(fēng)險(xiǎn)性。②

不管地方債務(wù)總量有多大，其核心問題在于地方政府對于這些債務(wù)是否存在償還能力。之前的《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》雖然做了明確的規(guī)定，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下，這些規(guī)定并沒有得到良好的執(zhí)行，導(dǎo)致現(xiàn)在各個(gè)地區(qū)地方債務(wù)確實(shí)存在并且基數(shù)規(guī)模已經(jīng)很大。審計(jì)署在2013年對各個(gè)地區(qū)地方債務(wù)審計(jì)，地方債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到了3847581億元，并且經(jīng)過2014年，這個(gè)數(shù)字可能已經(jīng)有所膨脹。在已經(jīng)過去的2014年，中國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)出現(xiàn)了增長速度放緩情況，GDP增長僅為74%。特別在實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場更是出現(xiàn)了萎縮，很多中小企業(yè)倒閉。在這樣的大環(huán)境下，政府財(cái)政收入是否能支撐地方債務(wù)的償還，值得商榷。

二、基本概念

（1）地方債務(wù)

地方債務(wù)是指地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任，分為顯性和隱形。由地方債務(wù)預(yù)算所體現(xiàn)的債務(wù)屬于顯性債務(wù)。中央政府代替地方政府發(fā)行的債務(wù)屬于隱形債務(wù)，以及各個(gè)地方政府成立的融資平臺(tái)公司，也屬于隱性債務(wù)。

現(xiàn)在情況下，隱性債務(wù)是我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。因?yàn)轱@性債務(wù)在地方財(cái)政中所占的比例并不大。根據(jù)貴州審計(jì)局統(tǒng)計(jì)，貴州省截止2013年6月，通過融資平臺(tái)融資達(dá)179333億元，占總體融資規(guī)模的40%以上。

于此同時(shí)地方政府還存在著大量的或有債務(wù)，大型國有企業(yè)經(jīng)營困難，養(yǎng)老金，社會(huì)保障等都是地方政府存在的或有債務(wù)，這樣的債務(wù)同樣不反應(yīng)在顯性政府負(fù)債當(dāng)中，政府之前的應(yīng)對方式是通過城市投資公司進(jìn)行市場化解決，但我們不能忽視這樣一個(gè)事實(shí)，即使這些債務(wù)最后還是要通過政府來進(jìn)行解決。

（2）地方債務(wù)分類

按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣③，政府債務(wù)分為顯性債務(wù)，政府直接債務(wù)，政府或有顯性債務(wù)，政府或有隱性債務(wù)。如下圖1：

（3）貴陽地方債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)貴陽統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2010年末貴陽市縣兩級地方債務(wù)余額為56741億元，市級地方債務(wù)余額為42510億元。占7492%。融資平臺(tái)政府性貸款為42961億元。占755%。由此可見貴陽地區(qū)地方債務(wù)存在總量大，并且融資途徑單一的情況。

（4）地方債務(wù)置換

將短期快要到期利息較高的債務(wù)拆分為長期的，利息較低的債務(wù)。是中央政府了應(yīng)對地方債務(wù)到期問題所提出的一種解決辦法，這種方法的好處在于免除了很多短期債務(wù)到期難以償還，或者違約之后產(chǎn)生高額利息的問題，總體來講就是延后了首批1萬億債務(wù)的償還期限和成本。

表1 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣

債務(wù)直接或有

顯性1，對內(nèi)對外政府借款（包括簽訂合同的政府債務(wù)和中央債券）2，預(yù)算法規(guī)定支出3，具有法律約束的長期預(yù)算支出（公務(wù)員工資，養(yǎng)老金1，中央政府為事業(yè)單位，國有企業(yè)提供的擔(dān)保2，政府為各類貸款提供一攬子承擔(dān)3，國家保險(xiǎn)體系4，為貿(mào)易外國政府挺擔(dān)保

隱性1，社保缺口2，國有企業(yè)缺口1，金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)2，下級政府財(cái)政卻嘔3，國企虧損和債務(wù)最后清償

三、新環(huán)境下貴陽地方債務(wù)

（1）新《預(yù)算法》與43號(hào)文件

地方政府大量發(fā)行城投債，獲得大量銀行貸款的同時(shí)，負(fù)債問題也開始加速顯性化。在經(jīng)濟(jì)增長中，許多地方政府過度依靠銀行資金搞建設(shè)，負(fù)債規(guī)模速度增長，一些地方的債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了風(fēng)險(xiǎn)控制警戒范圍。有些地方政府甚至借本輪信貸寬松機(jī)會(huì)極力加大地方融資平臺(tái)建設(shè)，而這些融資平臺(tái)過度負(fù)債現(xiàn)象已非常嚴(yán)重。43號(hào)文件提出規(guī)范地方政府債務(wù)機(jī)制，明確了地方政府債務(wù)的償債主體及償債機(jī)制，地方政府對其政府債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任；將存量債務(wù)納入預(yù)算管理，并嚴(yán)格約束債務(wù)的增加，建立對違規(guī)使用政府債務(wù)的懲罰機(jī)制。與此同時(shí)，新《預(yù)算法》的出臺(tái)也賦予了地方政府舉債融資的權(quán)力，這種發(fā)債權(quán)對于規(guī)范政府債務(wù)管理具有重要意義。

（2）地方政府債務(wù)置換

我們對地區(qū)收入做簡單的一階自回歸，得到以下公式：

At=-2591+1312At-1 T（-291，5031）

R2=09883 F=251132 n=33

其中At為某一年的財(cái)政收入，At-1為財(cái)政收入的滯后項(xiàng)。

圖一 貴陽地區(qū)自1979來各年份財(cái)政收入

但我們必須承認(rèn)一個(gè)事實(shí)，一個(gè)地區(qū)不能將所有的財(cái)政收入用于償還地方債務(wù)。并且我們發(fā)現(xiàn)，自1990年以來每年財(cái)政支出都遠(yuǎn)大于財(cái)政收入。我們可以預(yù)測到2015年貴陽地區(qū)的財(cái)政收入大概為513億元。

財(cái)政支出中有很大的比例是不能避免的花費(fèi)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)這個(gè)比例大約為50%，所以我們可以得到貴陽地區(qū)2015年可以用于支付地方債務(wù)的資金比例為（1-β）=50%。大約為246億元。

四、我國地方債務(wù)存在的問題

1、我國債務(wù)問題比較普遍。我國各省如江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西、遼寧、四川、貴州、云南、江西、吉林、湖南、黑龍江、廣西等省區(qū)的債務(wù)水平普遍較高，而且呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢。在這些基層債務(wù)中，既有直接負(fù)債，也有或有負(fù)債；既有顯性債務(wù)，又有隱性債務(wù)。債務(wù)結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，既有銀行貸款，國際金融機(jī)構(gòu)借款，也有國債轉(zhuǎn)貸資金，融資平臺(tái)融資資金。

2、舉債規(guī)模較大。不少地方，尤其是地級市、縣大規(guī)模舉債來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方融資平臺(tái)債務(wù)總量不斷增加。據(jù)預(yù)測，2015年中國將約有28萬億地方政府債務(wù)到期。從2014年情況來看，光債務(wù)利息支出就占新增社會(huì)融資的一半。

五、貴陽的債務(wù)狀況及解決方法

1、貴陽惡化的債務(wù)狀況。貴陽市迅速攀升的地方債和不斷增加的償債壓力，可能已經(jīng)開始對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了壓力。2012年，貴陽市GDP達(dá)到了170030億元，全年完成財(cái)政總收入48802億元。如果不考慮政府融資平臺(tái)，貴陽市政府債務(wù)約占當(dāng)?shù)谿DP的17%；但如果算上政府融資平臺(tái)，這一比例則達(dá)到了58%。按照占GDP58%的地方債總額計(jì)算，貴陽地方債務(wù)總計(jì)達(dá)98617億元，是當(dāng)年財(cái)政收入的兩倍多。融資平臺(tái)所產(chǎn)生的債務(wù)，貴陽政府附有擔(dān)保責(zé)任和償還義務(wù)。而土地收入的減少，造成貴陽市政府的收入也急劇下降，還債壓力陡增?？傮w而言，貴陽市政府債務(wù)問題已經(jīng)十分突出，如果再不規(guī)范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格監(jiān)控債務(wù)平臺(tái)，這將很有可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

注解：

① <中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究_基于對中西部地方債務(wù)的調(diào)研>吳俊培

② <公共選擇理論視角下地方債務(wù)的成因分析>唐云鋒

③ Hana Polacova Brixi，1998

參考文獻(xiàn)：

[1] 吳俊培；李淼焱；中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究——基于對中西部地方債務(wù)的調(diào)研 [J]財(cái)政研究

[2] 貴州統(tǒng)計(jì)年鑒1979-2011 [M]