楊靜

摘 要： 我國推行“依法治檔”已有20多年，以往單一的檔案行政管理體制與模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。本文在總結(jié)分析我國紀(jì)檢部門檔案管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外相關(guān)檔案資源管理的立法建設(shè)，借鑒國外檔案管理方式，提出建立健全以行政執(zhí)法為主要依據(jù)的紀(jì)檢檔案管理模式。

關(guān)鍵詞： 檔案管理 依法治檔 模式創(chuàng)新

一、引言

人類社會發(fā)展歷史經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們：法治優(yōu)于人治，這是不容置疑的真理。人治具有很大的主觀隨意性，法治帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。人類社會的發(fā)展趨勢無疑是逐步走向法治。當(dāng)今世界，一個現(xiàn)代化文明國家的基本標(biāo)志、基本特征就是法治，法大于權(quán)，法大于人，這是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。在1997年，黨的十五大會議上，正式提出了“依法治國”的基本方略，自此依法治國成為我國的基本國策。檔案管理作為國家行政管理的一個組成部分，必然與社會發(fā)展同步，走依法行政之路。

我國推進(jìn)社會主義法制建設(shè)已有30多年，這期間取得了較大的進(jìn)步。在檔案管理這一領(lǐng)域上，我國于1987年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上通過了《中華人民共和國檔案法》（下簡稱《檔案法》），在《檔案法》頒布實施的這20多年來，我國行政部門的檔案管理理念和模式也在發(fā)生變化。但目前轉(zhuǎn)變不夠徹底，效果并不明顯，這與檔案的依法行政管理目標(biāo)和要求相差甚遠(yuǎn)，不適應(yīng)當(dāng)前檔案管理實踐和需要。在當(dāng)前法治背景下，加快檔案法治建設(shè)迫在眉睫，檔案管理工作只有與時俱進(jìn)，堅持依法行政，才能避免出現(xiàn)“不作為”、“濫作為”、“錯作為”等現(xiàn)象，才符合當(dāng)前社會主義法制建設(shè)目標(biāo)和要求，促進(jìn)社會主義檔案事業(yè)發(fā)展和進(jìn)步。

面對嚴(yán)峻的現(xiàn)實，我們要建設(shè)檔案依法行政管理模式并加快其進(jìn)程，轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式，拋棄過去以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主、依法管理為輔的管理方式，大力扎實推進(jìn)檔案依法行政的建設(shè)進(jìn)程。不僅是檔案管理思維、觀念的轉(zhuǎn)變，更是一場檔案行政管理革命，勢必促進(jìn)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展和快速進(jìn)步。

二、我國紀(jì)檢部門檔案管理現(xiàn)狀

我國各級檔案行政管理部門、檔案館及工作人員的重要職責(zé)和任務(wù)就是做好檔案工作、發(fā)展檔案事業(yè)?！稒n案法》第四條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃?！雹倨渲?，《檔案法實施方法》第三條對以上條文做了具體規(guī)定，即縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，建立健全檔案機(jī)構(gòu)，確定必要的人員編制，統(tǒng)籌安排發(fā)展檔案事業(yè)所需的經(jīng)費，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障檔案工作的開展②。

我國紀(jì)檢部門的檔案管理機(jī)構(gòu)模式以機(jī)關(guān)檔案室為主，機(jī)關(guān)檔案室是我國檔案組織機(jī)構(gòu)中設(shè)置最為普遍、大量的基層檔案管理機(jī)構(gòu)。為本機(jī)關(guān)收集、管理檔案，作為機(jī)關(guān)參考決策的依據(jù)是我國機(jī)關(guān)檔案室的主要職能。同時，要求檔案室為黨和國家積累檔案材料，留存國家記憶，將具有長遠(yuǎn)保存價值的檔案定期向檔案館移交。

根據(jù)我國政府機(jī)關(guān)開展檔案管理的實際情況，機(jī)關(guān)檔案室模式主要有三種組織形式：第一種組織形式是在機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立檔案室，有專職檔案管理員，有專門辦公室和檔案庫房的機(jī)關(guān)綜合檔案室模式；第二種組織形式是機(jī)關(guān)內(nèi)只設(shè)立檔案庫房，沒有檔案行政管理辦公室，設(shè)專職或兼職檔案管理員，由檔案管理員負(fù)責(zé)檔案行政管理工作和檔案管理工作，稱為機(jī)關(guān)檔案庫房模式；第三種是負(fù)有某一行業(yè)檔案監(jiān)管職能的專業(yè)管理機(jī)關(guān)設(shè)置的組織形式，設(shè)有檔案保管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)及行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的檔案管理工作，同時設(shè)有檔案工作管理機(jī)構(gòu)，履行行業(yè)檔案行政管理工作職能，指導(dǎo)和監(jiān)督行業(yè)內(nèi)檔案工作，稱為專業(yè)檔案室模式。

當(dāng)前我國紀(jì)檢部門主要以第一種綜合檔案室模式為主。這一檔案管理模式是我國檔案管理模式中最基礎(chǔ)的組成部分，是我國當(dāng)前最為普遍且最基層的檔案管理組織機(jī)構(gòu)，也是機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分，主要作為統(tǒng)一保存和管理本機(jī)關(guān)檔案的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為機(jī)關(guān)提供參考咨詢服務(wù)。但由于其作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，具有內(nèi)部性和分散性特征，具體有以下幾個問題：

一是限制和排斥對外利用。在《檔案法》相關(guān)法規(guī)中，規(guī)定機(jī)關(guān)的現(xiàn)行文件經(jīng)過同級或上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，可以對外提供利用。但由于現(xiàn)行機(jī)關(guān)檔案室管理模式是作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，大部分機(jī)關(guān)單位在開展檔案管理工作時，只關(guān)心本單位對檔案資源的利用和強(qiáng)調(diào)檔案的保密問題，而忽略來自社會的利用需求，沒有根據(jù)實際情況對檔案進(jìn)行開放。因此，各機(jī)關(guān)部門檔案的對外開放手續(xù)十分繁雜，源于我國對檔案保密觀念過于固化，對外提供利用往往不能實現(xiàn)。從機(jī)關(guān)檔案室作為機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)角度來看，檔案室必然站在本單位立場上，帶著機(jī)關(guān)的自利性，因而對保管的檔案信息理所當(dāng)然采取保密狀態(tài)，本能限制甚至排斥對外提供利用。由此可見，當(dāng)前機(jī)關(guān)檔案管理模式僅按照本單位立場設(shè)立檔案室，并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“依法治檔”。

二是檔案管理部門的行政編制混亂。在歷次機(jī)構(gòu)改革中，經(jīng)常發(fā)生各級各地政府為精簡機(jī)構(gòu)而壓縮檔案行政編制的情況。各級部門的檔案管理工作常常被“弱化”甚至被忽略，很多基層的縣、市、區(qū)根本沒有專門進(jìn)行檔案管理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者僅把設(shè)立檔案管理部門作為其安排一些非專業(yè)“老弱病殘”家屬進(jìn)入機(jī)關(guān)部門的虛設(shè)部門。檔案管理部門成為各級機(jī)構(gòu)的虛設(shè)部門，說明各機(jī)關(guān)部門并沒有嚴(yán)格貫徹《檔案法》的相關(guān)規(guī)定。

三是缺乏提升管理水平的動力，難以應(yīng)對檔案管理技術(shù)的更新。從檔案室內(nèi)部性來看，檔案管理工作的目的是為本機(jī)構(gòu)或上級機(jī)構(gòu)服務(wù)，從這一角度出發(fā)，各部門并不需要投入太多就能完成相應(yīng)的檔案管理工作，造成很多單位對檔案管理工作不積極。從機(jī)關(guān)檔案室的分散性特征來看，隨著時代進(jìn)步，信息技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展，檔案管理手段呈現(xiàn)多樣性。要求檔案管理設(shè)備更新和技術(shù)不斷發(fā)展，以及管理人員水平相應(yīng)提高。總之，檔案管理需要的人、財、物投入都要不斷增加?，F(xiàn)有機(jī)關(guān)檔案管理模式要適應(yīng)時代發(fā)展，單依靠機(jī)關(guān)進(jìn)行投入，成本過高且動力不足，使機(jī)關(guān)難以應(yīng)對技術(shù)更新和變化。

四是檔案管理執(zhí)法不嚴(yán)?！稒n案法》已經(jīng)實施二十多年了，“依法治檔”工作取得了較大的成績，促進(jìn)我國檔案事業(yè)規(guī)范有序健康發(fā)展。但是目前我國檔案執(zhí)法狀況仍然不容樂觀，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。不僅嚴(yán)重?fù)p害《檔案法》的尊嚴(yán)，還與“依法治國”、“依法治檔”的方針要求不適應(yīng)，不利于檔案管理工作和事業(yè)健康發(fā)展。

綜上，紀(jì)委部門現(xiàn)行檔案管理模式出現(xiàn)了種種問題皆因脫離了《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，沒有做到有法必依，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，因此，當(dāng)前紀(jì)委部門的檔案管理模式改革必須從“依法治檔”、“依法行政”出發(fā)。

三、外國政府檔案信息管理的立法建設(shè)與發(fā)展

國外政府信息資源管理立法歷史悠久。最早在1776年瑞典就信息資源管理頒布了《新聞自由法》和《秘密法》，此后歐洲各國相繼出臺了相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善本國政府檔案信息管理模式。本文以美國和日本為例，介紹檔案管理的立法建設(shè)歷程，為我國紀(jì)委部門的檔案管理模式改革提供借鑒。

美國作為信息資源立法最早的國家，建立了一系列信息檔案管理法規(guī)，系統(tǒng)地生產(chǎn)、保存和有效管理政府檔案信息資源。美國的政府檔案管理模式的發(fā)展是立法主導(dǎo)的過程，因此，美國也在不斷探索適合本國政府檔案信息資源管理模式的過程中不斷完善相關(guān)法律制度。在政府部門進(jìn)行檔案管理的過程中，對于出現(xiàn)的問題和障礙，美國政府都是利用法律或者政策解決問題，而不是以命令方式進(jìn)行。

日本是當(dāng)前世界上對信息管理很系統(tǒng)的國家，不僅在政府部門，在企業(yè)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間，都對檔案信息的管理高度重視。日本于1987年頒布了《檔案管法》，但早在1968年，日本就開啟了檔案管理政策的信息化進(jìn)程，提出了“知識集約型產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)”的政策，大大促進(jìn)了日本政府檔案管理模式的發(fā)展。特別是70年代發(fā)生的一系列政府機(jī)要文件泄密事件以來，日本民眾對政府檔案信息的管理越發(fā)關(guān)注，要求信息公開的呼聲日益高漲。在這種社會輿論壓力下，日本政府開始制定相關(guān)法律法規(guī)，并于1999年通過了《信息公開法》，這對日本政府的檔案管理模式改革提供了堅實的法律基礎(chǔ)，大大促進(jìn)了日本系統(tǒng)化檔案管理系統(tǒng)的建立。

通過比較美國和日本的檔案信息管理立法，可以發(fā)現(xiàn)只有以立法為主導(dǎo)的檔案管理模式改革才是有效合理的。結(jié)合我國當(dāng)前檔案管理實際情況，我們應(yīng)該堅持以“檔案立法”為主導(dǎo)，依法治檔的同時根據(jù)發(fā)展實際需要，不斷完善檔案管理法律法規(guī)，進(jìn)而推動政府部門檔案管理模式的改革創(chuàng)新。

四、基于法制背景下紀(jì)檢部門檔案管理改革

（一）堅持“依法治檔”的方向

我國實施依法治國戰(zhàn)略多年，建立健全了較為完備的社會主義法律法規(guī)體系，日益全面普及法治精神，人們的法律意識日益增強(qiáng)，社會正義得到伸張，執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，國家各項事業(yè)都走上了法治的軌道。作為“依法治國”大方針的延續(xù)和實踐，在相關(guān)檔案管理人員的努力下，現(xiàn)已在檔案管理領(lǐng)域建立了較為完備科學(xué)合理的檔案管理法律法規(guī)。在相關(guān)法律法規(guī)的大力宣傳下，人們對“依法治檔”的認(rèn)識不斷深化，執(zhí)法成為檔案管理工作的方式和手段。堅持“依法治檔”是做好檔案管理工作的必由之路。當(dāng)然，在“依法治檔”過程中面臨許多問題和挑戰(zhàn)，不僅需要經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治等各方面客觀條件的發(fā)展和進(jìn)步，而且要求人們思想認(rèn)識等主觀條件發(fā)展和提高，這是一個逐步發(fā)展和完善的歷史過程，不可能一蹴而就。堅持依法治檔，必須明確當(dāng)前檔案管理工作的根本目的，立足國情搞好檔案行政管理的建章立制工作。

（二）轉(zhuǎn)變檔案行政管理人員的行政管理職能

轉(zhuǎn)變和提升檔案行政管理人員的思想觀念和行政管理職能是轉(zhuǎn)變檔案行政管理模式的核心。對檔案行政管理部門而言，轉(zhuǎn)變職能首先要求檔案部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變其管理思想和理念，把檔案行政管理思想盡快轉(zhuǎn)變到“依法治檔”方向上，這就要求檔案行政管理部門必須在憲法、法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動，并把一切行政行為都嚴(yán)格納入法制化范疇中。具體來說，必須明確檔案行政管理目標(biāo)、任務(wù)、職責(zé)、內(nèi)容、程序等，并確認(rèn)它們都是有法可依的。

當(dāng)前，我國《檔案法》等法律法規(guī)中規(guī)定的檔案行政管理職能有：制定檔案工作規(guī)章制度，監(jiān)督、指導(dǎo)檔案工作，依法査處檔案違法行為等。其中，監(jiān)督和指導(dǎo)是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的兩大主要職能。《檔案法》中規(guī)定的“監(jiān)督”指檔案依法依規(guī)行政監(jiān)督檢査，主要解決檔案行政相對人的檔案工作做不做的問題，要求必須依法開展檔案工作、歸檔應(yīng)當(dāng)保存的檔案并確保檔案安全等，它的中心是管理“檔案事務(wù)”，是強(qiáng)制性行政行為；“指導(dǎo)”指檔案行政指導(dǎo)，不再是指令性業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主要解決檔案行政相對人的檔案工作是否會做，做得好不好的問題，它的中心是管理“檔案實物”，是非強(qiáng)制性管理行為，通過檔案工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理認(rèn)證等辦法解決工作好壞問題，實際是解決檔案管理工作“點”的問題，起引導(dǎo)示范作用。轉(zhuǎn)變職能要求首先必須清楚檔案行政指導(dǎo)的職能，檔案行政指導(dǎo)必須堅持合法、準(zhǔn)確的原則，進(jìn)行檔案指導(dǎo)管理。

（三）建立行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式

由于以行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式和機(jī)制與以前檔案行政管理模式有著根本性區(qū)別，因此要建立健全這樣一種機(jī)制和模式，要求檔案行政管理部門必須從思想觀念、現(xiàn)有體制機(jī)制、職責(zé)定位等各個方面做出根本性轉(zhuǎn)變和改革，盡快探索出一條適合行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式和機(jī)制方法和思路。

五、結(jié)語

隨著各地各機(jī)關(guān)對檔案管理模式改革實踐的不斷發(fā)展，檔案管理模式研究已經(jīng)成為當(dāng)前檔案學(xué)界關(guān)注的熱點問題。在對當(dāng)前我國紀(jì)檢部門的檔案模式分析時，本文認(rèn)為，當(dāng)前紀(jì)檢部門現(xiàn)行檔案管理模式出現(xiàn)的問題主要是由于沒有做到有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致違法不究現(xiàn)象。因此，面對當(dāng)前現(xiàn)實，要抓住問題根本，建設(shè)相應(yīng)的檔案依法行政管理模式，并推進(jìn)其進(jìn)程。要求必須轉(zhuǎn)變舊的檔案管理模式，將以往以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主、依法管理為輔的管理方式向以行政執(zhí)法為主、行政指導(dǎo)為輔的行政管理模式轉(zhuǎn)變，堅持依法治檔，明確檔案管理目的并建立健全相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和提升檔案管理人員的思想和職能，推進(jìn)依法行政為主的檔案管理模式。

注釋：

①《中華人民共和國檔案法》第四條規(guī)定.

②胡元潮.《檔案法》及其實施辦法第五講檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)[J].浙江檔案，1991（5）：42-43.

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