崔允芝

摘要：長期以來，養(yǎng)老保險一直都是當(dāng)今社會的矛盾激發(fā)點(diǎn)。養(yǎng)老保險的制度的雙軌運(yùn)行讓企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間其中養(yǎng)老金的差距太大，不僅對社會的公平有影響，同時也阻礙了人才的合理流動。養(yǎng)老保險“雙軌制”改革思路已經(jīng)明確，但“并軌”后的相關(guān)問題仍需持續(xù)關(guān)注。本文通過對我國養(yǎng)老保險雙軌制的含義以及對其現(xiàn)狀的介紹，討論養(yǎng)老保險雙軌制存在的社會方面問題，模仿國外養(yǎng)老保險的成功支付，提出一部分對待我國養(yǎng)老保險雙軌制改革的舉措與建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；社會保障；雙軌制；并軌

一、養(yǎng)老保險雙軌制的發(fā)展及現(xiàn)狀

從總體上說，退休養(yǎng)老金雙軌制是計劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的特殊產(chǎn)物。我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的改革是由企業(yè)開始的，先由企業(yè)先實(shí)行了社會化，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位仍然是單位管理，在這個過程中，就形成了一個差距。具體說來，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革以及“退休養(yǎng)老金雙軌制”的形成主要有三個階段。一是傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險制度的建立階段（1951-1978年）；二是對養(yǎng)老保險制度實(shí)行社會統(tǒng)籌的探索階段（1978-1991年）；三是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度的實(shí)踐階段（1991年至今），也就是企業(yè)職工在工作期間，由本人和企業(yè)共同向社保部門交付養(yǎng)老保險金，退休時根據(jù)本人社保賬戶累計交納的養(yǎng)老保險總額計算退休金，即國家財政不再擔(dān)負(fù)企業(yè)人員的退休金，雙軌制由此產(chǎn)生。

2014年2月26日，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》正式出臺，標(biāo)志著“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”在制度上正式并軌。我國開始實(shí)行公務(wù)員退休制度、事業(yè)單位退休制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險四套并行的養(yǎng)老保障體系。然而，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間的“雙軌制”矛盾尤為突出，養(yǎng)老待遇的懸殊差距廣受詬病，已然成為有悖社會公平正義的頑疾。

2014年12月，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告時表示，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實(shí)行單位和個人繳費(fèi)，從制度上化解“雙軌制”矛盾。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工一樣開始實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”制度。

由此，中央的養(yǎng)老保險制度改革思路已經(jīng)明晰，“雙規(guī)制”并軌問題看似初步化解，但并軌后仍存在諸多問題，依然值得探討和討論。

二、養(yǎng)老保險雙軌制存在的社會問題

1、從根本上說“雙軌制”與憲法和有關(guān)法律精神不相符。我國憲法的第四十四條規(guī)定中明確說明：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障?！卑凑掌渲械囊?guī)定，在享受國家和社會的養(yǎng)老保障的權(quán)利上企業(yè)事業(yè)組織的職工與國家機(jī)關(guān)工作人員是完全平等的。而現(xiàn)行的退休雙軌制卻是對不同部門的退休人員執(zhí)行不同制度、不同標(biāo)準(zhǔn)，給予其差別化待遇，退休金收入差距十分懸殊，明顯侵犯了養(yǎng)老公平權(quán)。養(yǎng)老金雙軌制是一種歧視性的剝削政策，是以剝削所有納稅人為基礎(chǔ)的。

2、“雙軌制”有礙于社會公平原則和社會穩(wěn)定。雙軌制破壞了按勞分配的平等分配權(quán)。造成了貢獻(xiàn)相同但是收入懸殊的局面。在這種制度下，自己掏腰包“買保險”的企業(yè)職工相對而言只得到很低的退休金，相比之下“分文不掏”的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工卻得到高于前者幾倍的退休金。企業(yè)職工作是為國家物質(zhì)財富的直接生產(chǎn)者、國家財政收入的主要創(chuàng)造者，但是他們的退休金卻處于相對偏低的狀態(tài)，這顯然有違社會公平正義原則。

3、“雙軌制”不利于全社會人才的優(yōu)化配置。退休養(yǎng)老金雙軌制阻礙全社會人才的優(yōu)化配置，造成全社會的人才傾向于退休福利非常好的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這就出現(xiàn)了在公務(wù)員考試中“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的慘烈場面，而相當(dāng)一部分民營企業(yè)卻找不到其緊缺的人才。另一方面機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個并行的沒有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進(jìn)行流動，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工要么呆在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，要么為了進(jìn)企業(yè)放棄以前的積累從零開始繳納社會養(yǎng)老保險。對國家和社會發(fā)展而言，這個問題不能解決，人才就不能各盡其用，不能實(shí)現(xiàn)全社會人才的優(yōu)化配置，也就不利于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

4、“雙軌制”導(dǎo)致國家和企業(yè)財政負(fù)擔(dān)過重。企業(yè)單位養(yǎng)老金供款的絕大部分由企業(yè)承擔(dān)，再加上退休人員比例增長速度較快，養(yǎng)老金收支中的矛盾不斷加劇，是得企業(yè)面臨沉重的負(fù)擔(dān)。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休養(yǎng)老金統(tǒng)一由國家財政支付，同樣給國家財政也造成了巨大的壓力。社會保障制度建設(shè)不僅面臨過高供款率與企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的壓力，更突出的問題是進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面越來越困難。

三、國外養(yǎng)老保險制度對我國改革的適用性分析

（一）國外養(yǎng)老保險制度總體狀況

在世界各國養(yǎng)老保險制度建立的過程中，公職人員往往是首先被覆蓋的群體，甚至到現(xiàn)在還有一部分的發(fā)展中國家養(yǎng)老保險制度僅僅覆蓋公職人員群體，養(yǎng)老保險“雙軌制”現(xiàn)象在其他國家中也是普遍存在，而更多的國家是選擇將公職人員納入社會統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系。

據(jù)國際社會保障協(xié)會（ISSA）的統(tǒng)計資料中顯示，在全球的172個已經(jīng)建立養(yǎng)老保險制度的國家中，對公務(wù)員實(shí)行單獨(dú)養(yǎng)老保險制度的國家有78個，占到45%。[5]根據(jù)各國公職人員和其他雇員養(yǎng)老保險制度的整合狀況，可以劃分為“雙軌制”模式和統(tǒng)一模式。最具代表性的國家則分別為德國和加拿大。

（二）德國養(yǎng)老保險“雙軌制”模式分析

德國養(yǎng)老保險制度是典型的“雙軌制”。國家為公務(wù)員提供優(yōu)厚的養(yǎng)老金待遇，實(shí)行完全獨(dú)立的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度，而其他雇員的養(yǎng)老保險制度則實(shí)行由國家、雇主和雇員共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)收現(xiàn)付制，并且更加強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任。這與我國實(shí)行的養(yǎng)老保險“雙軌制”十分類似。

德國在這種“雙軌制”的制度下，造成了公務(wù)員和其他雇員之間較大的養(yǎng)老保險待遇差距，不利于政府部門和企業(yè)之間的人員流動，同時給國家財政帶來了巨大的壓力。目前德國已經(jīng)逐漸開始將法定養(yǎng)老保險體系從確定待遇性向繳費(fèi)確定型轉(zhuǎn)變，積極的推動企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險的發(fā)展。

（三）加拿大養(yǎng)老保險統(tǒng)一模式分析

加拿大養(yǎng)老保險制度從結(jié)構(gòu)上可劃分為三個層次，一是由政府提供的、全民性的老年保障制度，二是以雇傭?yàn)榛A(chǔ)的、由雇主和雇員共同承擔(dān)的、全民性的加拿大/魁北養(yǎng)老金計劃，三是補(bǔ)充養(yǎng)老體系，包括雇主養(yǎng)老金計劃和個人退休儲蓄計劃等。在加拿大養(yǎng)老保險體系中，前兩個層次共同構(gòu)成了加拿大的公共養(yǎng)老金體系，將加拿大全體公民納入其保險覆蓋的范圍，很好的體現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的普遍性和公平性。在補(bǔ)充養(yǎng)老體系中，加拿大為公職人員建立了與雇主養(yǎng)老計劃平行的公共服務(wù)部門養(yǎng)老金計劃，為公職人員提供了優(yōu)厚的退休養(yǎng)老待遇，此外，加拿大的公民還可以通過其他私人儲蓄計劃來提高自己退休后的養(yǎng)老金收益?？偟膩碚f，加拿大的養(yǎng)老保險制度是很值得我國學(xué)習(xí)借鑒的。

四、養(yǎng)老保險雙軌制改革的政策建議

1、以法律的形式明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，我國對于公務(wù)員、事業(yè)單位員工的養(yǎng)老保險多以行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式予以規(guī)定。雖然并軌制度開始實(shí)行，但由于改革力度不夠強(qiáng)大，雙軌制并沒有消除。養(yǎng)老保險作為社會保障的一部分，是對公民退休后基本生活水平的保障，應(yīng)通過法律的強(qiáng)制手段來保障養(yǎng)老保險制度的實(shí)施。

2、建立多層次的養(yǎng)老保險制度，嘗試推行多層次年金制度的模式。國民年金是任何想要持有養(yǎng)老保險的公民所必須參與的基礎(chǔ)保險，從而在不同群里之間起到基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；職業(yè)年金則屬于補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險，與個人工資收入相掛鉤，由雇主和雇員按比例繳納保費(fèi)；同時國家也應(yīng)當(dāng)采取政策支持儲蓄制度，給予積極建立年金制度的單位以適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，鼓勵年金制度在企業(yè)間的推行。

3、統(tǒng)一建立基本養(yǎng)老保險支付。在現(xiàn)在的階段中，中國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度是國家基本養(yǎng)老保險，企業(yè)年金、個人等儲蓄性養(yǎng)老保險組成的多層次體系框架，實(shí)行企業(yè)與職工共同繳費(fèi)、國家財政補(bǔ)助的籌資政策。養(yǎng)老保險在公務(wù)員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員還在停留單一籌資財政的制度模式之上。改革雙軌制，首先就是要明確事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員統(tǒng)一放入到基本養(yǎng)老保險中，樹立養(yǎng)老保險責(zé)任公擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。一方面極大減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，另一方面有利于增強(qiáng)工作人員責(zé)任感緊迫感，改革機(jī)關(guān)單位工作人員養(yǎng)老保險籌資模式制度，樹立許多層次的養(yǎng)老保險制度，是養(yǎng)老保險發(fā)展的趨勢，更是促進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度在未來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的首要條件。

4、實(shí)現(xiàn)最終并軌仍需以由試點(diǎn)到全覆蓋的方式有序推進(jìn)，但對目標(biāo)群里的劃定不宜過度碎片化。從全國范圍來看，東部與中西部企業(yè)職工之間的薪酬水平養(yǎng)老金待遇差距較大，而公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員間的養(yǎng)老待遇懸殊要小得多。因此未來試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，仍然應(yīng)選擇在總體經(jīng)濟(jì)條件較好、不同部門間養(yǎng)老待遇差距較小的東部城市來進(jìn)行。另一方面，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的改革方案應(yīng)有所區(qū)別，不能搞“一刀切”。機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的入職程序和要求不同，崗位性質(zhì)、在職期間的薪酬水平也不盡相同，強(qiáng)制統(tǒng)一養(yǎng)老待遇水平有失公平。目標(biāo)群體內(nèi)部應(yīng)以統(tǒng)一的方案進(jìn)行改革，人為制造養(yǎng)老待遇落差的矛盾。并不利于并軌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注重機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險制度合理的銜接。由于雙軌制的運(yùn)行，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險在很多無法銜接：首先，由于兩大群體的養(yǎng)老保險制度顯著不同；其次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革；最后主要是養(yǎng)老保險的管理權(quán)限問題，兩種制度實(shí)施兩種管理模式。雖然將機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一整合是最為理想的方法，但是由于這兩個群體的退休養(yǎng)老政策中存在諸多差異，在較短時間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因此，從基本養(yǎng)老保險方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，又建立相對獨(dú)立在兩個制度之間又能夠自由流動轉(zhuǎn)換的養(yǎng)老保險制度才是改革的可行思路。

（作者單位：山東師范大學(xué)）

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