代龍鋼

【摘 要】隨著部門(mén)預(yù)算改革的深入，財(cái)政預(yù)算管理整體水平提升，財(cái)政資金使用和效益和效果有所提高，但與此同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中存在一些問(wèn)題，在此進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】傳統(tǒng)預(yù)算編制制度；問(wèn)題；分析

一、預(yù)算編制形式不規(guī)范

1.預(yù)算編制形式不穩(wěn)定

從1990年我國(guó)開(kāi)始采用預(yù)算形式以來(lái)，盡管在總體上均屬于復(fù)式預(yù)算，但具體形式一直處于多變狀態(tài)之中。20世紀(jì)90年代初政府編制的預(yù)算為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，而從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始政府則不再明確要求編制復(fù)式預(yù)算，而以一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支取而代之，使得這三部分預(yù)算收支在形式上既不同于一般意義上的復(fù)式預(yù)算，又不完全等同于傳統(tǒng)的單一預(yù)算。

2.預(yù)算編制形式缺乏法律根據(jù)

《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。”從目前我國(guó)預(yù)算編制形式來(lái)看，無(wú)論是將政府預(yù)算編成經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，還是將政府預(yù)算概括為一般預(yù)算收支，基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支，在形式止均與《預(yù)算法》的規(guī)定相距甚遠(yuǎn)，且社會(huì)保障預(yù)算的編制至今尚未付諸實(shí)施。按照常規(guī)，復(fù)式預(yù)算是依據(jù)性質(zhì)不同劃分預(yù)算收支的，但一般預(yù)算收支和基金預(yù)算收支，卻因在性質(zhì)上相互雷同，以致其區(qū)分的界限模糊不清。

二、預(yù)算編制方法不科學(xué)

1.預(yù)算編制缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析、預(yù)測(cè)工作，沒(méi)有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。盡管目前有些地方也編制財(cái)政中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行與年度預(yù)算基本脫節(jié)，財(cái)政中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮，也難以真正起到指導(dǎo)年度預(yù)算編制的作用。

2.預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短

無(wú)論是中央預(yù)算還是地方預(yù)算，都普遍存在預(yù)算編制時(shí)間過(guò)短的問(wèn)題。預(yù)算作為一種科學(xué)的預(yù)測(cè)，理應(yīng)建立在客觀(guān)可靠的基礎(chǔ)上，而目前的這種預(yù)算編制上的“高效率”，使收支安排明顯帶有草率性和盲目性，反映的經(jīng)濟(jì)信息難免失真，無(wú)法發(fā)揮對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束力；并帶來(lái)了預(yù)算執(zhí)行中的低效率；另外，由于預(yù)算編制時(shí)間短，預(yù)算編制不科學(xué)，每年的預(yù)算編制難免留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加；不斷調(diào)整，部門(mén)和單位也熱忠于報(bào)送追加預(yù)算報(bào)告，財(cái)政部門(mén)成天忙于審核、批復(fù)預(yù)算追加報(bào)告，形成“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的非正常狀況，預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性未能真正得到體現(xiàn)。

3.預(yù)算編制方法不合理

目前我國(guó)預(yù)算編制方法基本上采用，“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法，基數(shù)成為各利益主體的既得利益，不論合理與否均難以觸動(dòng)，這種情況既造成財(cái)政支出的不合理增長(zhǎng)。又加劇名部門(mén)、各單位利益上的苦樂(lè)不均，還導(dǎo)致政府難以對(duì)有限的財(cái)力資源進(jìn)行合理配置，從而導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益低下。

三、預(yù)算分配方式不合理

目前單位預(yù)算組制的目的之一是想爭(zhēng)取更多的資金，至于如何用好管好這些資金則考感的不多，單位對(duì)預(yù)算資金使用缺乏責(zé)任意識(shí)，并沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算資金增加的同時(shí)也加大了預(yù)算管理的責(zé)任。財(cái)政部門(mén)將一部分預(yù)算資金切塊給一些主管部門(mén)進(jìn)行再分配的做法，造成多個(gè)部門(mén)行使財(cái)政資金的分配權(quán)，嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序。

四、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

由于預(yù)算編制中存在的各種缺陷，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生者多不規(guī)范行為，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是由于預(yù)算編制較粗，預(yù)算批復(fù)滯后，造成預(yù)算下達(dá)晚，執(zhí)行慢，大量專(zhuān)款因不能按時(shí)撥付而形成結(jié)轉(zhuǎn)。一方面財(cái)政收支矛盾突出。資金調(diào)度緊張；另一方面，大量專(zhuān)款結(jié)轉(zhuǎn)，滾存結(jié)余越滾越大。二是預(yù)算透明度不高，部門(mén)不知道本年度內(nèi)財(cái)政撥款額有多少，在一定程度上影響了部門(mén)職能的履行和年度工作的開(kāi)展。三是銀行賬戶(hù)分散。由于行政事業(yè)單位銀行賬戶(hù)過(guò)于分散，加之—個(gè)單位可以從財(cái)政部門(mén)幾個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撥款，使財(cái)政部門(mén)無(wú)法掌握該單位資金的總體使用情況，無(wú)法對(duì)財(cái)政資金使用效益進(jìn)行有效監(jiān)督。四是預(yù)留機(jī)動(dòng)過(guò)多。由于沒(méi)有根據(jù)部門(mén)實(shí)際需求編制預(yù)算，財(cái)政部門(mén)在年初下達(dá)預(yù)算時(shí)還要預(yù)留一部分機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以備各部門(mén)發(fā)生一些不可預(yù)見(jiàn)的增支需要。這樣，財(cái)政部門(mén)平常工作的主要精力大都放在應(yīng)付各部門(mén)預(yù)算追加報(bào)告的審核批復(fù)上，難以抽出時(shí)間，集中精力認(rèn)真研究深層次的財(cái)政管理與財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題。五是預(yù)算執(zhí)行缺乏法律性。我國(guó)的預(yù)算年度采用公歷年制，但中央審批后才能正式作為法律文件生效。這意味著這段時(shí)間內(nèi)各級(jí)預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有法律依據(jù)，出現(xiàn)“預(yù)算真空”，在制度上為隨意支出資金提供了機(jī)會(huì)，不但助長(zhǎng)了各級(jí)、各部門(mén)“先斬后奏”的支出沖動(dòng)，也在—定程度上削弱了年度預(yù)算作為法律性文件的應(yīng)有嚴(yán)肅性。

五、預(yù)算監(jiān)督乏力

由于年初項(xiàng)算編制較粗，除人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)基本落實(shí)到單位外，絕大多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)資金無(wú)法落實(shí)到具體單位、具體項(xiàng)目，這給財(cái)政監(jiān)督造成了很大的困難。在實(shí)際工作中，財(cái)政對(duì)部門(mén)經(jīng)費(fèi)的使用情況缺乏有效的監(jiān)督檢查，如部門(mén)是否隨意調(diào)劑使用財(cái)政撥款，是否將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，是否存在以虛假項(xiàng)目騙取財(cái)政撥款，是否將專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)隨意調(diào)劑作為公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等。對(duì)于這些問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)由于缺乏一個(gè)有效的監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)保證財(cái)政資金合理、有效地使用，同時(shí)，財(cái)政部門(mén)在決策后也很少對(duì)各單位的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行認(rèn)真考核；財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)整體控制較差，部門(mén)預(yù)算脫離預(yù)算監(jiān)督的狀況還沒(méi)有從根本上改變，造成財(cái)政監(jiān)督缺位。

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