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        特別行政區(qū)制度對(duì)國家管理體制變遷的啟示和影響

        2015-10-14 17:21:04王堃
        理論觀察 2015年3期
        關(guān)鍵詞:借鑒

        王堃

        [摘 要]特別行政區(qū)制度與國家管理體制之間存在著互動(dòng)。特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一個(gè)特殊制度,對(duì)我國國家管理體制的變遷有相當(dāng)?shù)膯⑹竞陀绊?。它不僅為央地關(guān)系法制化發(fā)展提供了制度樣本,而且為民族區(qū)域自治和普通行政區(qū)所借鑒。

        [關(guān)鍵詞]特別行政區(qū)制度;國家管理體制;借鑒

        [中圖分類號(hào)]D9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2015)03 — 0045 — 02

        特別行政區(qū)制度與國家管理體制之間存在著互動(dòng)。特別行政區(qū)制度是我國國家管理體制中的一個(gè)特殊制度,它不僅受制于我國內(nèi)地的普遍國情,也受制于港澳地區(qū)的區(qū)域形勢(shì)和歷史背景。這種有融合更有差異的制度發(fā)展環(huán)境,形成了香港、澳門不同于西方,也不同于中國內(nèi)地的政治實(shí)踐。這就客觀上形成了國家管理體制發(fā)展轉(zhuǎn)型的條件,為國家管理體制提供了最為生動(dòng)的素材。具體來講,包括如下幾個(gè)方面:

        一、提供央地關(guān)系法制化發(fā)展的制度樣本

        我國國家結(jié)構(gòu)形式是單一制的。在這個(gè)背景之下,中央與地方在政治活動(dòng)的過程中,往往困囿于上下級(jí)關(guān)系,難以形成有效互動(dòng)。一方面,在政策上服從上級(jí)的習(xí)慣,使得地方在央地關(guān)系的制度開拓上,保守有余而進(jìn)取不足;另一方面,地方利益又客觀存在,在那些制度以外的實(shí)際操作過程中,權(quán)變有余而守規(guī)不足。

        這種情況的產(chǎn)生,使得中央與地方關(guān)系過分依托地方領(lǐng)導(dǎo)人的能力、魄力,甚至地方領(lǐng)導(dǎo)人與中央領(lǐng)導(dǎo)之間的個(gè)人關(guān)系。中央與地方之間的法律關(guān)系,則始終只能在這樣一種缺乏制度約束的環(huán)境下緩慢發(fā)展。在這個(gè)語境下,中央一直強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”。特別是十八大以來,中央強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán),將大量行政審批事項(xiàng)下放到省級(jí)政府,但由于以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,對(duì)于哪些權(quán)力應(yīng)該下放,哪些應(yīng)該收緊,還是缺乏足夠的規(guī)則。

        特別行政區(qū)則不存在這些問題,作為國家的一種特別區(qū)域,它不足以改變我國單一制為基礎(chǔ)的國家結(jié)構(gòu)形式,但能夠以一個(gè)較具獨(dú)立性的主體的身份,形成與中央政府的有效互動(dòng)、博弈。特別行政區(qū)似乎更有底氣“不聽招呼”,也就更有可能在這個(gè)過程中表達(dá)地方的真實(shí)想法。中央在碰到香港、澳門的反對(duì)意見時(shí),更有可能將這些意見視為中央政策的另一個(gè)反饋,舉一反三地處理好與普通行政區(qū)之間的關(guān)系。

        二、民族區(qū)域自治對(duì)特別行政區(qū)的借鑒

        民族區(qū)域自治是我國在少數(shù)民族聚居區(qū)推行的少數(shù)民族自治政策,是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在這類自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān),行使自治權(quán)。這一制度是國家解決民族問題的基本政策,是國家的一項(xiàng)基本政治制度。這一制度與特別行政區(qū)制度之間存在著一定的借鑒基礎(chǔ),具體而言包括:二者同為自治的實(shí)現(xiàn)方式;二者具有相同的政治基礎(chǔ),即單一制國家的政治體制;二者具有類似的社會(huì)基礎(chǔ),即都在一定程度上存在國家認(rèn)同缺失的問題。因此民族區(qū)域自治在多個(gè)方面存在借鑒特別行政區(qū)的相關(guān)治理模式的可能。

        概言之,有如下兩方面可借鑒之處:

        一是利益輸送模式的借鑒。以往的民族區(qū)域自治的利益輸送,主要采取的是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式。比方說,2007年西藏的地方財(cái)政支出中,有93%到94%由中央提供,西藏自己能創(chuàng)造的只有6%到7%。依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來進(jìn)行利益輸送,有助于增強(qiáng)中央政府對(duì)自治區(qū)政府的管理,但并不一定有利于促進(jìn)民眾的發(fā)展。具體來講,以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行利益輸送,歸根結(jié)底是一種由上到下的強(qiáng)制性的政策手段,其所帶來的影響并未經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn),也沒有經(jīng)過市場(chǎng)調(diào)配。其中不可避免地存在不科學(xué)、不合理之處,而且難以調(diào)動(dòng)民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。而港澳地區(qū)與內(nèi)地的利益輸送過程,則更多地引入市場(chǎng)因素,比方說,在2003年,中央政府先后與香港特區(qū)、澳門特區(qū)分別簽訂了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》,這就提供了一種制度化的、市場(chǎng)化的利益輸送模式,它不僅有助于兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且有利于調(diào)動(dòng)兩地的積極性。

        二是制度創(chuàng)新模式的借鑒。除開一些特殊的民族政策,我國自治地方的運(yùn)行方式,與普通行政區(qū)并無根本的區(qū)別。這實(shí)際上不利于實(shí)現(xiàn)自治區(qū)設(shè)立之處所欲達(dá)到的目的。要完善自治區(qū)的創(chuàng)新模式,就難以從普通行政區(qū)中尋求借鑒,而有必要吸取港澳地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn),充分吸收港澳地區(qū)治理的科學(xué)、合理之處,在維護(hù)國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整的前提之下,進(jìn)一步解放思想,進(jìn)行制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)一定程度的有效的民族區(qū)域自治,以求同存異地精神謀求少數(shù)民族地區(qū)人民的民族認(rèn)同、國家認(rèn)同。

        三、普通行政區(qū)對(duì)特別行政區(qū)的借鑒

        改革開放以來,內(nèi)地的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為注重吸收港澳的經(jīng)驗(yàn)。然而,以往關(guān)于香港、澳門的借鑒,多集中于經(jīng)濟(jì)體制方面,而對(duì)于港澳的政治、行政體制的借鑒則有所欠缺。近些年來,隨著改革開放的進(jìn)一步深入,行政體制改革問題逐漸凸顯,普通行政區(qū)對(duì)特別行政區(qū)的借鑒顯得尤為重要,特別是廣東省,就設(shè)置了新的特區(qū),進(jìn)行先行先試,探索粵港澳發(fā)展的新模式。我們認(rèn)為,雖然港澳奉行資本主義制度,與我國內(nèi)地的基本經(jīng)濟(jì)體制有所不同,但由于其行政體制發(fā)展較早,已經(jīng)形成了較為完善的制度體系,完全有可能成為我國未來行政體制改革的重要鏡鑒,具體來講,包含如下方面內(nèi)容:

        (一)反腐制度的借鑒

        香港也曾是一個(gè)腐敗盛行的地區(qū),但在1974年廉政公署成立之后,該地區(qū)迅速躋身世界最清廉的地區(qū)之列。廉政公署是香港特別行政區(qū)政府的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu),以肅貪倡廉為目標(biāo),采取防止、教育及調(diào)查三管齊下的方式執(zhí)行。廉政公署的體制有效地遏制了貪污腐敗現(xiàn)象,應(yīng)成為我國內(nèi)地在未來體制改革過程中吸取、借鑒的樣板。

        2012年9月8日,我國廣東省珠海市橫琴新區(qū),設(shè)立了全國第一個(gè)整合懲防腐敗相關(guān)職能的機(jī)構(gòu)——珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室(下稱“橫琴廉政辦”),該辦公室將統(tǒng)籌紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門職能聯(lián)合防治腐敗,為全省反腐倡廉體制機(jī)制的創(chuàng)新探索經(jīng)驗(yàn)〔1〕這一機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要參考樣本也就是香港的廉政公署。

        另如,2004年,深圳就曾模仿香港的做法,設(shè)立建筑工務(wù)署,在該署建立之前,政府哪個(gè)部門要投資建設(shè)工程,都是設(shè)立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)來管理項(xiàng)目。由自己投資、自己建設(shè)、自己管理、自己使用,邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”和超計(jì)劃、超概算、超預(yù)算的“三超工程”多不勝數(shù),工程腐敗也在所難免。深圳市于2004年成立建筑工務(wù)署,把過去若干個(gè)政府部門分散管理的工程,變?yōu)橛晒?wù)署集中統(tǒng)一管理。工務(wù)署為財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位,全署人員的工資福利與工程無關(guān)?!?〕

        (二)行政管理的借鑒

        港澳地區(qū)在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中,積累了很多行政管理方面的經(jīng)驗(yàn),在我國正在進(jìn)行行政體制改革的背景之下,需要從多個(gè)方面進(jìn)行行政管理制度的借鑒。其中,較為緊迫的包括如下幾個(gè)方面:

        一是要借鑒港澳的市場(chǎng)監(jiān)管制度。香港是一個(gè)高度依賴貿(mào)易的自由市場(chǎng),在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中,香港建立起了一整套嚴(yán)密的市場(chǎng)監(jiān)管體系。這一體系是值得借鑒的。比方說,2012年8月16日,時(shí)任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋就曾指出,“香港與內(nèi)地雖屬不同法系,法律的要求和運(yùn)行有明顯差異,但目前內(nèi)地和香港都實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,兩地法律中大部分是為了保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行而設(shè)立的,具有較大共通性,特別是在營商法律制度,行政管理領(lǐng)域,社會(huì)治理領(lǐng)域如商事登記制度、投資管理體制,食品安全監(jiān)管、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定等方面,我們可以比較系統(tǒng)地借鑒?!薄?〕而在南方一些省份的市場(chǎng)管理體制改革過程中,我們確實(shí)能夠非常清晰地看到香港制度的影子。

        二是要借鑒港澳的行政管理制度。港澳有一個(gè)精簡(jiǎn)、強(qiáng)干的管理隊(duì)伍,以香港為例,香港政府下設(shè)3個(gè)司、12個(gè)決策局、60多個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu),能對(duì)本市進(jìn)行有效管理。香港政府部門冗員少、權(quán)責(zé)清晰、效率較高,起到了很好的管制效果。反觀我國內(nèi)地,政府層級(jí)過多,機(jī)構(gòu)繁冗,很容易出現(xiàn)相互推諉塞責(zé)的現(xiàn)象。一些地方便借鑒香港經(jīng)驗(yàn),提出行政管理改革方案。比方說,廣東省就于2011年決定選擇部分地級(jí)以上市城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點(diǎn),減少管理層級(jí),或撤銷街道,實(shí)行“市-區(qū)-社區(qū)”“二級(jí)政府、三級(jí)管理”新體制;或撤銷區(qū),實(shí)行“市-街道-社區(qū)”“一級(jí)政府、三級(jí)管理”新體制?!?〕在這些改革過程中,無不透射出對(duì)香港、澳門行政管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

        〔參 考 文 獻(xiàn)〕

        〔1〕橫琴廉政辦,仿若廉政公署內(nèi)地版〔N〕.南方日?qǐng)?bào),2012-09-13.

        〔2〕走近深圳建筑工務(wù)署N〕.人民日?qǐng)?bào),2005-09-06.

        〔3〕汪洋:廣東可借鑒香港建社會(huì)信用和市場(chǎng)監(jiān)管體系〔EB/OL〕.中國新聞網(wǎng),http://www.chinanews.com/gn/2012/08-16/4113146.shtml,2012-08-16.

        〔4〕廣東將在部分地級(jí)市推扁平化管理試點(diǎn):或撤銷街道或撤銷區(qū)〔N〕.南方都市報(bào),2011-09-15.

        〔責(zé)任編輯:張平凡〕

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