黃昕　鄧茜

摘要：計(jì)劃生育實(shí)施以來，我國(guó)農(nóng)村“失獨(dú)老人”數(shù)量快速增長(zhǎng)，其養(yǎng)老保障問題已引起國(guó)家及社會(huì)各界的密切關(guān)注。目前，農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老存在保障資金不足、權(quán)益受損、老而無依等問題。本文將治理理論的核心要義運(yùn)用于農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障研究，認(rèn)為有效解決農(nóng)村“失獨(dú)老人”的養(yǎng)老保障問題需要同時(shí)發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方面的力量：強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用、建立社會(huì)的調(diào)節(jié)機(jī)制、發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用、重視家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用。

關(guān)鍵詞：治理理論；農(nóng)村；失獨(dú)老人；養(yǎng)老保障；多元主體

中圖分類號(hào)： D922.182.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.19.078

自20世紀(jì)70年代以來，我國(guó)就開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，部分父母因各種原因失去獨(dú)生子女，如今已經(jīng)進(jìn)入老齡階段，成為了“失獨(dú)老人”。其中，農(nóng)村“失獨(dú)老人”數(shù)量快速增長(zhǎng)，其養(yǎng)老保障問題已引起國(guó)家及社會(huì)各界的密切關(guān)注。著名人口學(xué)家穆光宗教授指出，“考慮到1991 年以前我國(guó)農(nóng)村極少有獨(dú)生子女和2000 年以后每年出生人口的下降，那么現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)這類失獨(dú)家庭應(yīng)該在 120 萬以上。”[1]農(nóng)村“失獨(dú)老人”作為“六無”（生活無依，求助無門，維權(quán)無據(jù)，病無所醫(yī)，老無所養(yǎng)，死無人送）[2]的弱勢(shì)群體，理應(yīng)受到社會(huì)各界的同情和關(guān)注，那么，如何有效解決農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題，提高其生活質(zhì)量、豐富其老年生活呢？筆者認(rèn)為，從治理理論出發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭等多元主體協(xié)調(diào)一致、聯(lián)合行動(dòng)，共同為解決農(nóng)村“失獨(dú)老人”的養(yǎng)老保障問題承擔(dān)責(zé)任、發(fā)揮作用，是解決這一問題的有效途徑。

1治理理論的基本要義

治理理論作為20世紀(jì)90 年代新興的一種政治分析框架，起始于歐美國(guó)家，在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新銳思想。治理理論最早出現(xiàn)是在1989 年世界銀行發(fā)表的報(bào)告——《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》，報(bào)告提出治理理論是解釋南撒哈拉非洲經(jīng)濟(jì)成功的核心觀念。隨后，治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）于1995年在《沒有政府統(tǒng)治的治理》一書中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[3]到了21世紀(jì)初，治理危機(jī)的出現(xiàn)使世界各國(guó)認(rèn)識(shí)到治理也不是萬能的，政府與市場(chǎng)存在資源配置中存在失效的作用，治理也同樣存在失效的可能。如何克服這種情況的出現(xiàn)，許多學(xué)者提出了“善治”理論。

治理理論作為公共管理領(lǐng)域的前沿理論，與其他公共管理理論相比，它具有以下幾大特征：

第一，治理主體的多元化，即公共事務(wù)不單單是由政府治理，更不同于統(tǒng)治，主體是由多個(gè)共同參與公共治理，包括政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織、公民等共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；第二，主體責(zé)任的界限模糊，即治理主體的責(zé)任沒有明確劃分，主體責(zé)任相互交錯(cuò)，相互制衡，相互依賴，政府、市場(chǎng)、公眾是共同作用于治理目標(biāo)的；第三，主體間形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系，即參加的治理主體之間的作用是形成一定的網(wǎng)絡(luò)，使其承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化；第四，政府在公共管理領(lǐng)域權(quán)威的削弱，相對(duì)于統(tǒng)治而言，政府不再是公共治理的唯一參與者和權(quán)威者，而是與市場(chǎng)、社會(huì)等其他主體共同履行社會(huì)管理的義務(wù)和責(zé)任。

2農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障存在的主要問題

由于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障“底子薄、能力差”，政府的支持、社會(huì)的參與、市場(chǎng)的幫扶都不及城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度那樣完善，并且在農(nóng)村老人中，“失獨(dú)老人”作為“六無”人員同時(shí)面對(duì)經(jīng)濟(jì)與精神的雙重打擊，其養(yǎng)老保障所要解決的問題尤為突出。

2.1農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障資金不足

對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)老人”來說，依靠自身勞作獲取的收入相當(dāng)有限，且大部分農(nóng)村“失獨(dú)老人”沒有退休金或只有少量的養(yǎng)老金，養(yǎng)老保障資金的缺乏使他們?nèi)鄙倭损B(yǎng)老最起碼的保障。另外，從政府財(cái)政支持來看，雖然2012年4 月國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨(dú)生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。”[4]但根據(jù)我國(guó)部分省市對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)老人”進(jìn)行額外的補(bǔ)貼來看，各省份對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)老人”每月補(bǔ)貼參差不及，“碎片化”、“斷裂化”現(xiàn)象嚴(yán)重。2014年，衛(wèi)計(jì)委等部委把農(nóng)村獨(dú)生子女死亡家庭扶助金提至170元[5]，但這微弱的補(bǔ)助金額與老人生活、醫(yī)療等方面的開支來比較，就只是杯水車薪。

2.2農(nóng)村“失獨(dú)老人”老無所依的問題突出

據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村“失獨(dú)老人”中有60%以上的老人患有不同程度的抑郁癥，有的甚至出現(xiàn)自殺傾向。孤獨(dú)寂寞，悲痛交加，心理寄托的缺失使他們無法積極面對(duì)生活。農(nóng)村“失獨(dú)老人”沒有子女的照料，配偶顯然為第一照料者，但老人年老力衰，許多體力上的農(nóng)活已很難完成，沒有配偶的老人生活更是孤苦凄涼。農(nóng)村“失獨(dú)老人”的健康也不容樂觀，患病率逐年上升。而對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)老人”患病的醫(yī)療陪護(hù)問題，有關(guān)調(diào)查顯示，配偶照料的為54.8%，醫(yī)院看護(hù)占24.3%，失獨(dú)老人自己照顧自己的為18.1%，得到親戚和鄰居照料的比例僅為2.3%和0.5%。可見，農(nóng)村“失獨(dú)老人”一旦患病，缺乏陪護(hù)的問題也相當(dāng)窘迫。

2.3農(nóng)村“失獨(dú)老人”權(quán)益缺乏制度性的保障

失獨(dú)群體的養(yǎng)老保障權(quán)益一直處于受損狀態(tài)，早在2001年12月29日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》明確提出地方人民政府應(yīng)當(dāng)給獨(dú)生子女傷殘、死亡的家庭給予必要的幫助，但對(duì)于“必要的幫助”各地方政府沒有明確的部門負(fù)責(zé)此事，包括如何實(shí)施、幫助哪些內(nèi)容等細(xì)節(jié)問題都沒有明確指示，可操作性大打折扣。而且地方政府存在責(zé)任泛化、相互推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村“失獨(dú)老人”在養(yǎng)老權(quán)益受損時(shí)“求助無門、維權(quán)無據(jù)”，在近年更是出現(xiàn)多起農(nóng)村“失獨(dú)老人”在相關(guān)部門聯(lián)名上訪事件，力爭(zhēng)自身利益和制度上的保障。

3治理理論對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題適用性分析

從治理理論核心思想來看，養(yǎng)老保障問題絕非僅僅依靠政府一方之力就能解決好，而是需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭等多元主體共同發(fā)揮作用才能得到有效解決。因此，該理論對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題的解決具有較大適用性。

3.1治理理論強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，有利于農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障的公平性

治理理論中提到，政府責(zé)任不等同于“統(tǒng)治”，但政府責(zé)任也是治理理論所強(qiáng)調(diào)的。農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障具有非營(yíng)利性、普遍性、強(qiáng)制性等公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，而公共產(chǎn)品在很大程度上市場(chǎng)是不愿意主動(dòng)提供的。要保證農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障的公平性，政府必須履行四大職能。一是立法支持為前提。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村立法工作相對(duì)落后，對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)老人”這一特殊養(yǎng)老群體，更是缺少相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)立法工作尤為重要；二是政策支持是基礎(chǔ)。2020年計(jì)劃新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)覆蓋，政府應(yīng)做好全面規(guī)劃；三是財(cái)政支持是根本。財(cái)政職能是政府在農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障制度運(yùn)行中的“第一”職能，如何加大對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)老人”財(cái)政支持是政府應(yīng)該重點(diǎn)加以關(guān)注的問題；四是監(jiān)督管理是保障。無論是法律的規(guī)范，政策的制定與執(zhí)行，財(cái)政的支持與運(yùn)營(yíng)都必須有嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系來作為保證，確保各項(xiàng)工作清廉、規(guī)范、可控。

3.2治理理論重視社會(huì)力量，有利于農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障基金的籌集和社會(huì)養(yǎng)老的構(gòu)建

相對(duì)于其他的公共管理理論，治理理論最大的特征就是治理主體的多元化，即公共事務(wù)不單單是由政府治理，也依靠存在于社會(huì)中的資本力量。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)就是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，但政府一手包辦的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在財(cái)政上自然存在不可避免的缺陷：一是籌資渠道狹隘，財(cái)政支持力度小；二是農(nóng)村社?；鹨?guī)模小，收益性較低。銀行利率下調(diào)，通貨膨脹影響又較大，農(nóng)村社保基金增值更難以保證，甚至出現(xiàn)資金縮水的情況；另一方面，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老起步晚，效用低，需要社會(huì)力量的大力參與。

3.3治理理論強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)力量，有利于提高農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行效能

按照治理理論的核心觀點(diǎn)，農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題的解決應(yīng)該是以政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量之間的三元權(quán)力為突破口，使其博弈和合作關(guān)系運(yùn)用到實(shí)際治理當(dāng)中，最好的模式就是以政府和市場(chǎng)的有效運(yùn)作作為社會(huì)管理的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，注重資源的有效配置，注重市場(chǎng)效率性，引入市場(chǎng)機(jī)制是有效提高農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老問題的重要舉措。養(yǎng)老保障制度的建設(shè)從1993年黨的十四屆三中全會(huì)中就提出堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，但我國(guó)農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障制度效率低的表現(xiàn)還尤為突出：法制的不健全、養(yǎng)老基金管理漏洞較多、市場(chǎng)機(jī)制引入不完全，因此也未形成多支柱的養(yǎng)老保障系統(tǒng)。我國(guó)由于各方面的壓力，農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題進(jìn)展緩慢，但向多支柱的社會(huì)保障體系發(fā)展是必然之路。

4治理視角下的農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障對(duì)策

面對(duì)農(nóng)村“失獨(dú)老人”這一特殊群體，應(yīng)該以治理理論為指導(dǎo)，把握理論精髓，綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭等多元主體參與的作用，全面有效地實(shí)現(xiàn)“善治”，促進(jìn)農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障體系的建立。

4.1強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用

在治理體系中，政府仍然起著核心主導(dǎo)作用，在解決農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題過程中，政府也同樣發(fā)揮著最重要、最根本的作用。一是黨的“四個(gè)全面”中強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)，政府應(yīng)運(yùn)用其強(qiáng)制權(quán)力為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供相應(yīng)的政策環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障法制化建設(shè)；二是應(yīng)大力開展關(guān)懷農(nóng)村“失獨(dú)老人”、黨員帶頭的下基層調(diào)研活動(dòng)，探索推行“組團(tuán)式服務(wù)”，進(jìn)村入戶解民憂，深入調(diào)研治理體制問題，廣泛開展黨員承諾、黨員志愿服務(wù)等活動(dòng)，給農(nóng)村“失獨(dú)老人”帶去關(guān)愛與希望；三是農(nóng)村“失獨(dú)老人”補(bǔ)助普遍偏低，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)、通貨膨脹等因素，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的資金支持政策，將養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)用在需求急切和需求量大的一些基礎(chǔ)的服務(wù)和設(shè)置的建設(shè)上。例如，北京2012年實(shí)施的“暖心計(jì)劃”，為每位失獨(dú)父母每年出資2800元，購(gòu)買涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、人壽等險(xiǎn)種在內(nèi)的綜合保險(xiǎn)。

4.2健全社會(huì)的參與機(jī)制

由于農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題的特殊性和嚴(yán)重性，理應(yīng)受到社會(huì)各界的關(guān)注，一方面，養(yǎng)老基金的籌集在依靠政府財(cái)力的基礎(chǔ)上，可以注重社會(huì)資本力量。利用社會(huì)媒體與明星效應(yīng)，發(fā)揮社會(huì)公益力量的作用，發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)，成立農(nóng)村“失獨(dú)老人”公益基金。另一方面，在構(gòu)建社會(huì)服務(wù)平臺(tái)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)力量參與農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)；培育發(fā)展群眾自治組織，成立失獨(dú)者互助協(xié)會(huì)，將農(nóng)村“失獨(dú)老人”聚集在一起，通過互助的方式共同養(yǎng)老；建立適合當(dāng)?shù)厍闆r的老年活動(dòng)機(jī)構(gòu)，開展“抱團(tuán)取暖”、“互助會(huì)”等活動(dòng)。

此外，要健全社會(huì)力量的參與機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障體系健康發(fā)展，必須建立一個(gè)多元化、由內(nèi)向外的監(jiān)督體系，鼓勵(lì)社會(huì)成員以信訪舉報(bào)、輿論監(jiān)督或網(wǎng)上監(jiān)督等形式來履行公民權(quán)利，對(duì)農(nóng)村服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村“失獨(dú)老人”補(bǔ)助政策和資金監(jiān)管、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，以此督促農(nóng)村養(yǎng)老保障體系健康發(fā)展。

4.3發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用

要達(dá)到治理的最好模式，離不開市場(chǎng)的有效調(diào)節(jié)。獨(dú)生子女的失去本身就是一種無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，為抵御和降低這一養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)帶來的傷害，政府應(yīng)加大與市場(chǎng)商業(yè)保險(xiǎn)的合作，以社會(huì)保險(xiǎn)方式給農(nóng)村老人直接轉(zhuǎn)移支付的做法，優(yōu)化養(yǎng)老資源配置。對(duì)于公共產(chǎn)品的供給，政府出資承包給市場(chǎng)，通過公開招標(biāo)方式建立由民間資本興建的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作站，將政府投資新建的服務(wù)機(jī)構(gòu)改為市場(chǎng)化運(yùn)作模式，通過管理合同、租賃等多種形式轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的需求，政府為市場(chǎng)制定免稅補(bǔ)助、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)等政策，建立專門的農(nóng)村失獨(dú)者老年公寓，為農(nóng)村“失獨(dú)老人”提供針對(duì)性服務(wù)，比如降低農(nóng)村“失獨(dú)老人”入住老年公寓的門檻及增設(shè)心理疏導(dǎo)、喪葬等服務(wù)項(xiàng)目。

4.4重視家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用

治理理論主張以最低的社會(huì)治理成本達(dá)到最高的治理效果，鼓勵(lì)民眾“自治”以降低政府的治理成本。在農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老保障問題上，家庭也必須承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，發(fā)揮家庭在自我養(yǎng)老中的支持作用。對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)老人”來說，老人的最終歸宿還是家庭，不管來自政府、市場(chǎng)還是社會(huì)的幫助，大部分老人更加期望的還是來自家庭的溫暖。因此，有關(guān)部門應(yīng)積極關(guān)注和了解他們的家庭成員情況，做好教育和引導(dǎo)工作，充分發(fā)揮家庭其他成員及親屬在農(nóng)村“失獨(dú)老人”養(yǎng)老中的作用：一是可以從經(jīng)濟(jì)上接濟(jì)“失獨(dú)老人”，減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；二是可以在生活上照料“失獨(dú)老人”，由于與其存在血緣關(guān)系，相互比較了解和熟悉，照料起來更方便；三是可以從情感上關(guān)懷“失獨(dú)老人”，通過與其開展溝通、交流，使其感受親情的溫暖，得到心理上的尊重、慰藉與滿足，從而對(duì)生活充滿希望和信心；四是可以幫助“失獨(dú)老人”處理一些涉及養(yǎng)老的事務(wù)，例如，代為老人處理家庭事務(wù)，代為老人保管家庭財(cái)產(chǎn)，代為老人領(lǐng)取政府發(fā)放的一些慰問物資，代表老人處理鄰里糾紛等。

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作者簡(jiǎn)介：黃昕，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院，教授，研究方向：民族文化；鄧茜，南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：養(yǎng)老保障。