張欽亞++姚弘之++徐遠申

導讀：上海市70歲以上老年人非高峰時段免費乘車政策實施七年有余。通過對上海“敬老卡”（交通功能）實施情況的調查分析，排摸相關群體的不同反映和意見，闡述現行老年人免費乘車政策存在的主要問題，進而對目前的執(zhí)行政策可以得出兩項優(yōu)化建議：一是將上?！熬蠢峡ā钡拈T檻準入標準降至65歲為宜；二是將上?！熬蠢峡ā泵赓M公交功能的“無限量暗補”改為“定額化明補”，可分別采取階梯式或固定式補貼辦法。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.016

2007年10月，上海市推出了“70歲以上老年人非高峰時段免費乘車”政策，并隨之統(tǒng)一制作并發(fā)放了可計次的專用乘車卡，即“敬老服務專用卡”（社會保障卡副卡）?！熬蠢峡ā闭邔嵤┮詠?，受到了大多數老年人的歡迎和支持。但在實施過程中仍存在較多不完善的地方，有許多人大代表、政協(xié)委員以及市民紛紛提出不同意見，老年群體、公共財政、社會各方反響不一。

一、現行“敬老卡”免費乘車政策的調查與分析

（一）老年人口數量變化情況

近些年，上海市70周歲以上老年人人口數量、所占人口比重逐年遞增。據最新統(tǒng)計，截至2013年12月31日，上海全市戶籍人口1432.34萬人，其中：60歲及以上老年人口387.62萬人，占總人口的27.1%；65歲及以上老年人口256.63萬人，占總人口的17.9%；70歲及以上老年人口171.93萬人，占總人口的12%；80歲及以上高齡老年人口71.55萬人，占總人口的5%。截至2014年6月底，上海市“敬老卡”累計制卡量約239萬張，累計發(fā)卡量約204萬張。（數據來源：市民政局2014年4月發(fā)布的《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計調查制度》）

（二）現行“敬老卡”使用情況與分析

1.年度使用情況

自推出“敬老卡”免費乘車政策以來，老年人的出行次數有了顯著的提高。2007年9月份政策試點出臺后，老人日均免費人次由最初的35.9萬人次增加至目前的68.82萬人次，增長率近92%，具體變化趨勢如表1所示。

2.時段使用特征

工作日使用特征：經數據統(tǒng)計，工作日“敬老卡”日均使用次數為70.6萬人次，其中上午9︰00～10︰00、下午2︰00～3︰00為全天刷卡次數最高的兩個時段。另外，老年人由于看病、辦理銀行業(yè)務等原因，在工作日早上的6︰00～7︰00左右也出現了一個“敬老卡”使用的小高峰。雖然政策禁止“敬老卡”高峰時段刷卡，但實際刷卡量占全天刷卡量的比例為5.1%。

非工作日使用特征：非工作日的“敬老卡”日均使用次數略低于工作日，為62.8萬人次，其中9︰00～10︰00為全天刷卡次數最高的時段。

3.持卡人出行特征

通過問卷調查，“敬老卡”持卡人的出行表現出以下特征。

（1）出行目的

“敬老卡”使用者的出行目的主要為看病、探訪親友、購物、休閑等，其比例如表2所示。

（2）出行模式

52%以上的老人是獨自出行，32%為小輩陪伴，16%為與其它老年人一起出行。

（3）出行次數的變化

自老年人免費乘車政策出臺后，10%的“敬老卡”使用者認為出行次數明顯增多，45%的老年人認為出行略有增多，45%的老年人認為無變化。

（三）社會相關群體反映

1.老年人群體

絕大多數老年人認為免費出行有存在的必要性，超過80%的人認為目前設定70歲以上老年人享有“敬老卡”的規(guī)定不合理，希望降低“敬老卡”的使用門檻，其中35%的人希望在60歲發(fā)卡，65%的人希望在65歲發(fā)卡。此外，對于優(yōu)惠方式的調查，該群體中有50%的人認為將交通費打入“敬老卡”較好，較為靈活，可以選擇多種出行方式。

2.公交企業(yè)（司售人員）

通過對公交企業(yè)司售人員的調研、訪談，他們普遍認為“敬老卡”免費出行的必要性較低，有63%的司乘人員認為沒有必要設置“敬老卡”。在對該政策優(yōu)化措施的調查中，98%的司乘人員同意改為給予老年人固定補貼的方式。對于公交企業(yè)而言，普遍表現出對于老年人免費乘車政策下所承擔的安全運營壓力較大，以及政府補貼機制和時效上的滯后給企業(yè)帶來的不可避免的經濟負擔。

3.社會其他群體（年輕人群體）

面對老年人免費乘車政策，年輕人的反映比較尷尬，對于政策既支持又無奈。在目前“高峰時段不享受免費乘車”政策實際執(zhí)行不到位的背景下，年輕人在工作日上下班高峰時段不得不面對眾多受政策鼓勵而出行的需要禮讓和照顧的老年人。不禮讓老人吧，有違社會公德，別人目光鄙視，自己心里不安；一直禮讓吧，本可享受的付費后比較舒適的乘車服務，卻時常讓免費乘車的老年人給占去了，時間一長，若加上部分老年人素養(yǎng)不夠好，視作理所當然不加感謝，反而引發(fā)了深層次的社會矛盾。

二、現行“敬老卡”免費乘車政策存在的主要問題

通過上述對現行老年人免費政策的基礎分析可以看出，該政策確實取得了較好的人文關懷效果：方便了老年人的出行，提高了他們的生活幸福指數，體現了社會和政府對老年人的關懷。但政策實施以來社會各群體的反響，也暴露出現行政策存在的缺陷和問題。主要包括：

（一）安全問題，增加了交通醫(yī)療事故的幾率

老年人免費乘車政策實施后，老人出行的頻率增多，必然增加城市公交運營的壓力，類似交通堵塞問題、交通不安全因素也隨之增多。一方面，老年人因不可抗拒的自然規(guī)律，身體機能日益衰退，在出行過程中完全可能發(fā)生各種顯性的或隱性的疾病，造成不必要的傷害。有數據顯示，目前有近50%的老年人選擇獨自出行，更容易引發(fā)一系列的安全問題。另一方面，老年人乘坐公共交通涉及到給老年人讓座的問題，因社會風尚和各種原因都容易引發(fā)不同程度的糾紛，從而對老年人的出行安全造成隱患。根據巴士公交集團的數據，2012年的事故中，60歲以上老年人占40%以上。

（二）誘發(fā)了無謂出行、冒乘出行、高峰出行、老人獨行等問題

上海市人口急劇增長對城市基礎設施的承載能力和安全運行帶來巨大壓力，現階段乃至今后一段時期，公共交通總體上仍將處于滿足和保障市民基本出行需求的階段。上海作為人口老齡化社會，老年人口總量大，由于老年人免費乘車政策的實施，老年人出行次數顯著增多，除正常的出行需求外，誘導了部分“非剛性、非理性”的出行需求，用老百姓的話來說就是：“不坐白不坐，白坐誰不坐？”這就出現老年人用“敬老卡”乘車去買菜、乘車去晨練、乘車去“孵空調”，甚至乘車帶孫輩去兜風等現象。因此，隨著無謂出行、冒乘出行、高峰出行、老人獨行現象增多，進而導致不乘、少乘、不冒乘的老年人群心態(tài)不平衡，也增加了高峰時段公交的擁擠程度，從而降低城市公交運行效率，一定程度上極大地浪費了社會資源。

（三）違規(guī)用卡執(zhí)法難，大大增加了政府和企業(yè)的管理成本

由于“敬老卡”具有免費乘坐公共交通的特殊性，因此有相當一部分不符合使用條件的人受利益驅動，冒用、蹭用“敬老卡”現象屢見不鮮，甚至在政策出臺初期，惡意刷“敬老卡”現象高發(fā)于公交企業(yè)司售人員當中。這一系列違規(guī)用卡現象，至少引發(fā)以下三個方面的問題：

一是嚴重損害社會誠信體系的建設。顯然，違規(guī)用卡現象對本已比較欠缺的社會誠信體系建設起到了一定的破壞作用，且由于其發(fā)生在公共交通領域，覆蓋面廣而散，非常不利于樹立良好的社會風尚。

二是增加了政府的人力成本和管理成本。雖然交通主管部門在政策出臺后不久，針對惡意刷卡現象，及時研究制定了相關異常刷卡交易的認定標準（即對于符合異常刷卡認定標準的“敬老卡”刷卡交易不予補貼），這對于保護公共財政資金安全起到了積極作用，但從另一角度而言，這些數據認定和后期處理給交通主管部門增加了許多額外的人力和管理成本。此外，對于發(fā)卡部門（市社?？ǚ罩行模┒?，由于違規(guī)用卡的利益驅動，“敬老卡”遺失補卡量較大，根據市社?？ǚ罩行奶峁┑臄祿暄a卡數量約為5萬張，而且逐年增多。

三是增加了運營企業(yè)的執(zhí)法難度和管理負擔。如申通地鐵公司為了遏制軌道交通營收的流失，其中主要是由于一定比例的上班族冒用“敬老卡”逃票造成的營收流失，為此專門成立了“上海地鐵行政執(zhí)法大隊”，執(zhí)法人員共計2400余名（100名專職執(zhí)法隊員和2300余名兼職執(zhí)法隊員），覆蓋上海市的全網絡各條城市軌道交通運營線路。盡管如此，還是存在執(zhí)法盲點，以及對違規(guī)者的執(zhí)法存在難度等問題。

（四）門檻準入問題，催生社會福利公平性問題

上海市以70周歲為準入門檻，年齡標準設置得過高，使60～69歲年齡段的老年群體處于“有名無實”的境地，60歲以上的退休老年人應該是享受敬老優(yōu)惠政策的最急需和最得實惠者，但現在卻無法享受敬老服務相關的優(yōu)惠政策。目前，北京、天津、深圳、廣州、武漢等地滿65周歲的老年人已經可以免費乘坐公共交通，且已實施多年，周邊江蘇省的一些城市已經放寬到60歲。因此，上?？梢园选熬蠢峡ā卑l(fā)放年齡放寬至65周歲戶籍居民，并創(chuàng)造條件，逐步向60～65周歲的戶籍居民擴展。據調查，上海大多數老年人希望年齡門檻與退休年齡吻合，至少目前應降低至65周歲。

三、對現行“敬老卡”政策的優(yōu)化建議

鑒于上述問題與分析，綜合各方面的利益平衡，對于上海市老年人免費乘車政策提出以下建議。

（一）關于年齡優(yōu)化

雖然自政策出臺后，無論是老年群體還是人大政協(xié)代表都呼吁要放寬年齡門檻，但從上海作為老齡化程度比較突出的特大型城市以及公共財政可持續(xù)承受能力的實際出發(fā)，建議對于“敬老卡”的發(fā)放年齡可先降至65歲，這既兼顧政策惠民的普遍性標準，又考慮上海作為特大型城市的條件特殊性。

（二）關于優(yōu)惠方式

老年人優(yōu)惠乘車政策涉及到老年人、其他市民、公交企業(yè)、公共財政等方方面面，采用何種方式對各方面都有不同程度的影響。現將三種主要模式的利弊分析如下。

1.出行免費模式

可以參照目前上海市采用的模式。

（1）市民層面：“敬老卡”免費出行方式帶來的老年人出行次數的增加，會影響上班上學族的出行，增大事故發(fā)生及糾紛的概率。

（2）企業(yè)層面：運營高峰期，大量老年人集中上車可能會影響普通乘客上車，進而影響公交公司收入，而且免費乘車不等于免除承運人安全保障的責任，容易誘發(fā)安全事故。

（3）政府層面：上海是中國最早進入老齡化社會的地區(qū)，上海老年人數增長速度為3.2%，超過人口平均增長速度2%，隨著本市老年人口的不斷增加，“敬老卡”免費出行模式需要政府不斷加大資金補貼的力度，同時還存在違規(guī)用卡造成的補貼漏洞。

（4）社會層面：主要弊端在于在一定程度上可能造成對交通資源的濫用以及突出表現在使用“敬老卡”過程中出現的不規(guī)范現象。

2.部分免費模式

這是指老年人持“敬老卡”出行，每次出行持卡人支付一定的比例，其余由政府承擔。

部分免費模式，對老年人，不限制出行次數，但每次出行老年人會承擔一定的比例，因此會受到大多數老年人的反對；對政府財政，由于利益杠桿的原理，老年人出行次數會有所下降，且不是全額補貼，政府補貼將會隨之減少；對社會其他方面，社會的公平性會得到一定的緩解。

3.貨幣化補貼模式

可將免費乘車的優(yōu)惠折算為發(fā)放固定現金補貼，直接發(fā)放定額補貼費用至“敬老卡”中。該模式可采用兩種方式：一是階梯式補貼，即不同年齡段的老年人享受不同幅度的優(yōu)惠補貼。二是固定式補貼，即無論何種年齡段的老年人，每月均享受同等金額的優(yōu)惠補貼；該模式下，對老年人，出行會更加理性，經常出行的老年人會有一定的反對，但大部分老年人及其家屬對此方法還是會比較認可的；同時，實行貨幣化補貼后，也提升老人出行交通方式的多樣性。對政府而言，財政補貼方面，雖然老年人出行次數減少，但補貼并不會減少，可根據財力倒算確定合理、可承受的補貼金額；但是從更高層面的政府管理而言，實施貨幣化補貼模式，可從根本上將原來由市交通部門（運營與補貼）、市民政部門（制卡與發(fā)卡）兩個政府部門共同負責政策實施的多頭管理局面改變?yōu)槭忻裾块T一頭整體負責，既節(jié)約了管理成本，也加強了后期管理的無縫銜接。對社會其他方面，“敬老卡”的合理性與公平性問題得到解決，且可降低老年人無謂出行的次數、徹底杜絕冒用“敬老卡”等一系列社會管理問題。

因此，上述三種優(yōu)惠模式，建議上?？蛇x擇貨幣化補貼模式。

（三）基于階梯式與固定式貨幣化補貼模式的財政支出測算

若分65～69歲、70～79歲、80～89歲、90歲以上四個年齡段，不同年齡段補貼金額逐減的階梯式補貼方法，分別按不同補貼標準，即階梯式補貼；若不分年齡段，則可以采取平均補貼標準，即固定式補貼。以2013年末上海市老年人口數量靜態(tài)測算，則年度補貼金額如表3。

從表3中可以看出，無論是采取按年齡段遞減式定額補貼方案，還是采取不分年齡段平均補貼方案，兩者的政府年支出補貼總額基本趨同，而且支付總額與現行財政同類補貼基本持平。

四、建議與結論

綜上所述，根據對上海市老年人免費乘車政策相關因素的分析，其政策優(yōu)化建議是：第一，放寬年齡門檻政策勢在必行，至少目前“敬老卡”的發(fā)放年齡可下調至65歲為宜，這無疑是兼顧國內其他城市補貼年齡段的普遍性標準和上海作為一個特大型城市的特殊性要求，是普遍與特殊的統(tǒng)一。上海在老年人數量日趨增加的情況下，更要既著眼于不斷提高老年人生活的幸福指數，又要考慮作為特大型城市交通狀況的內在條件的制約。美好的政策目標必須置于現實的基礎之上，否則就會陷入“理想化”思維。第二，調整和完善“敬老卡”的補貼模式，可適時考慮將上?！熬蠢峡ā泵赓M公交功能的“無限量暗補”改為“定額化明補”。其中，采取按年齡段遞減式定額補貼方案更為科學，因為年齡低的人群相對出行需求更大，其內在的邏輯性更具合理性和公平性。而采取不分年齡段平均補貼方案，更容易被大多數人所接受，實施起來可能會減少一些社會矛盾。改上海昔日的“暗補”為今日的“明補”，其補貼的費用可以靈活使用，即具有“一卡通”的功能。這樣既可合理利用有限的城市交通資源，老年人無謂出行次數將會減少，冒用“敬老卡”等頑疾也可不治而愈。同時，也可以有效緩解日趨增大的交通壓力，最大程度地保證社會公平性，緩解各種矛盾，杜絕各類不誠信現象，還可降低相關政府部門的人力成本與管理成本。

責任編輯：張煒