金磊
北京市人民政府顧問,中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長,北京減災(zāi)協(xié)會副會長,
住建部防災(zāi)委員會委員,中國城市規(guī)劃學(xué)會防災(zāi)委員會副主任,
北京市建筑設(shè)計研究院有限公司教授級高級工程師
導(dǎo)讀:2015年7月28日,已是唐山大地震39周年祭日。如何在災(zāi)難祭日之際有理性地思考,如何使防災(zāi)減災(zāi)之策有效指導(dǎo)城市建設(shè),從而使“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的頂層設(shè)計與布局更有針對性,已成為一個十分重要的問題。因此,很有必要重點結(jié)合國家《十三五城市防災(zāi)規(guī)劃》編制中遇到的亟待解決的問題,集中展開對城市巨災(zāi)應(yīng)對的分析。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004
一、國家“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的基本編研審視
研究發(fā)現(xiàn),全球每年大約發(fā)生各級地震500萬次,其中有感地震約1%,這其中能造成輕微破壞的千次左右,而造成巨大破壞的地震十幾次。據(jù)中國地震局專題報告,中國1990~2013年間發(fā)生的地震共造成10 250.17億元經(jīng)濟損失(其中2008年汶川地震損失最大),平均每年地震災(zāi)害事件12.1次。地震災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失越來越嚴重,已呈現(xiàn)同等震級條件下地震損失越來越高的態(tài)勢。越來越多的共識是:地震不殺人,是倒塌的建筑物殺人。如在世界上130次巨災(zāi)地震中,90%~95%的傷亡是建筑物倒塌所致。在突如其來的地震面前,各類房屋的安全度有著天壤之別。最近美國公布了《氣候與社會安全》報告,其核心是探求人類與城市該如何作為才能應(yīng)對氣候威脅。該報告在分析氣候是如何影響社會安全的同時,提出了一系列有待展開基礎(chǔ)研究的項目,目的在于提升氣候等相關(guān)災(zāi)害的全球綜合系統(tǒng)分裂因素對城市安全的影響。另據(jù)慕尼黑再保險公司發(fā)布的2015年上半年巨災(zāi)報告:“2015年上半年,先是尼泊爾地震,后是影響印度和巴基斯坦的熱浪,兩場自然巨災(zāi)致1.2萬人死亡……截止6月底,自然巨災(zāi)造成的死亡人數(shù)遠高于2014年同期的2800人,也遠低于過去30年間平均2.7萬人的水平。4月25日尼泊爾7.8級地震,共有8850人喪生,大量建筑遺產(chǎn)被毀……”
據(jù)此,要以國家正在編研的“十三五”規(guī)劃為契機,將綜合減災(zāi)、尤其是防御巨災(zāi)對城市的侵襲作為規(guī)劃研究重點,建立涵蓋災(zāi)害風(fēng)險評估、規(guī)劃制度設(shè)計、重大隱患排除的對策,使國家在應(yīng)對“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的編制中,既有宏觀政策,也有針對提升城鄉(xiāng)公眾住房安全度的微觀操作措施,旨在追求社會治理與應(yīng)急安全管理的合一。
從宏觀上看,雖然2003年“非典”事件以來,我國城市防災(zāi)、抗災(zāi)的綜合能力明顯提高,防抗救一體化的綜合減災(zāi)體系初步形成(體制與機制),但由于迄今缺少必要的城市災(zāi)害法制建設(shè),總體上應(yīng)對巨災(zāi)(自然與人為)的能力還相當薄弱。如果說“汶川5.12”自然巨災(zāi)該舉全國之力,那么更多的“災(zāi)事”就不應(yīng)該不計“成本”地“投入”救援,一個沒有防災(zāi)減災(zāi)“投入產(chǎn)出比”效益分析的城市化減災(zāi)戰(zhàn)略是可持續(xù)發(fā)展的有害要素。大量城市頻發(fā)的災(zāi)害說明,中國城市(含城鎮(zhèn)化)面臨的災(zāi)難挑戰(zhàn)日益突出:氣候變化的不確定性導(dǎo)致環(huán)境公害巨災(zāi)、中國城市化的無序猛增(城市群、一體化等)加劇新型巨災(zāi)的風(fēng)險,全球各類巨災(zāi)的影響不可能不影響、不擴展到中國來。這里涉及到可持續(xù)密度與承載力等命題,具體講:要正視四大直轄市與“京津冀一體化”的安全問題,尤其要研究城市之災(zāi)的復(fù)雜性與難預(yù)知性;要正視城市生命線系統(tǒng)承載能力的有效性,要研究防治大城市病的城市防災(zāi)常態(tài)管理的特殊性;要正視“十三五”規(guī)劃期內(nèi)城市防災(zāi)立法的可能性及必要性等,特別要探討面向巨災(zāi)的城市綜合減災(zāi)的處置過程及應(yīng)急預(yù)案的有效性,要從根本上解決城市總體規(guī)劃防災(zāi)篇與“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)度;尤其要正視集突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援為一體的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略的啟動機制研究等。作為巨災(zāi)應(yīng)對,城市還必須具備災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力,具備最大限度減少人為災(zāi)害并造成災(zāi)害擴發(fā)化的遏制力。
從微觀上看,面對建設(shè)中國安全居住的大目標,精細化防災(zāi)減災(zāi)管理無止境。具體講至少有四點要求:其一,面對自然巨災(zāi),城市規(guī)劃師、建筑師及防災(zāi)規(guī)劃者要密切配合,做好最充分的準備,即要有最大災(zāi)害假想風(fēng)險分析,樹立抗震減災(zāi)設(shè)計觀,選取抗震性能良好的建筑形式,從根本上提升新建項目的安全可靠性。其二,要利用“十三五”規(guī)劃,使“居者安其屋”真正落實,即要改變?nèi)珖r(nóng)村住房不設(shè)防的落后局面,要使之形成安全規(guī)范的建設(shè)標準。此外全國老樓危樓安全已如芒刺在背,必須“治療”,要用精細化管理之法解決“管新建不管保養(yǎng)、管新房不管老房、管城鎮(zhèn)不管農(nóng)村”的問題。其三,城市防災(zāi)能力的獲得要改變預(yù)案原則規(guī)定多、行動細節(jié)規(guī)定少的弊端。不少超大城市災(zāi)難事故證明:在巨災(zāi)及其連鎖反應(yīng)面前,再高明的領(lǐng)導(dǎo)指揮長也能力受限,水平再高的專業(yè)隊伍也捉襟見肘,再完善的預(yù)案也難面面俱到。只有通過精細化管理才能做到備災(zāi)防災(zāi)精細化、應(yīng)急響應(yīng)與救援精細化、災(zāi)害風(fēng)險辨識預(yù)警精細化,在災(zāi)害應(yīng)對中重視薄弱環(huán)節(jié)及脆弱人群等。其四,要以人類可接受風(fēng)險的客觀分析為基礎(chǔ),重在減少人為因素的決策失誤,倡導(dǎo)城市人為災(zāi)害的控制研究。在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,尤其離不開公共服務(wù)體系的載體服務(wù)。具體講,要扎實推進應(yīng)急避難場所建設(shè),要加強建設(shè)以巨災(zāi)保險為中心的災(zāi)害保險試點,要推進中小學(xué)及社區(qū)安全救護文化養(yǎng)成教育體系建設(shè),真正補上防災(zāi)公共服務(wù)之“短板”。
二、京津冀一體化綜合減災(zāi)的思路與建設(shè)途徑
(一)京津冀一體化綜合災(zāi)情認識
事實上,面對“京津冀一體化”發(fā)展,業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。這里不僅有京津冀應(yīng)尋求差異化互補式發(fā)展等建言,更有“京津冀協(xié)同發(fā)展”別光熱了房地產(chǎn)等批評之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看,京津冀一體化要防止操之過急的負面效應(yīng)。從各方面看,若模式設(shè)計不到位,河北往往“先受其害”;京津冀一體化的區(qū)域地形變化大,山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展,規(guī)劃不善極易重復(fù)以往的大城市運動;現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心,未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實,因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。
在2014年10月北京自然科學(xué)界和社會科學(xué)界聯(lián)席會議上,筆者圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展,發(fā)表了“特大城市安全運行的綜合減災(zāi)對策研究”論文,文中提出要研究“京津冀一體化”的特大城市災(zāi)害風(fēng)險問題。面對“大城市病”有專家強調(diào)大城市是“發(fā)動機”,是“大旗艦”,是“孵化器”,為“大有大的好處”辯解,但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律時,往往就可能隱藏了完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶,不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠,更表明千篇一律的舊有發(fā)展模式、舊管理思想已無法適應(yīng)大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄,寸草難生的廣場烈日炙烤,逢雨必澇且堵上加堵的城市道路,生命線系統(tǒng)事故頻發(fā)且塌陷不斷的事實,都使大城市生活失去尊嚴及保障。試問:京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢中,是否已布置并評估好它的安全保障系統(tǒng)?也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標下的現(xiàn)實,研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性。
新華社《瞭望》周刊2014年10月13日發(fā)表了題為“補齊發(fā)展短板,實現(xiàn)沖刺目標”的文章,從全面建成小康倒計時六年角度,調(diào)研了全國31個省區(qū)市的情況,旨在用“新常態(tài)”校準差距,用“新理念”尋找“短板”。從各地發(fā)展“短板”一覽表中發(fā)現(xiàn):北京攻堅“大城市病”之根源在于,人口過快增長,2012年常住人口達2069萬人(比城市總體規(guī)劃中2020年的1800萬人多了近400萬人)。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是北京可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇,北京發(fā)展離不開天津、河北,疏散非首都核心功能,北京別無他途;天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待“躍升”,一方面產(chǎn)業(yè)尚未擺脫“散、弱、低、粗、污”的現(xiàn)實,另一方面與民生相關(guān)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險狀況也極為嚴重;河北要在“京津冀”中找準定位,既要服務(wù),也要受益,在有限的生態(tài)安全容量中確定未來轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的“防線”,要“綠”字當先,要充分做好系統(tǒng)的頂層規(guī)劃設(shè)計。
在2015年2月上?!皟蓵鄙希?014年“12.31”外灘擁擠踩踏事件成為痛定思痛的重要話題,上海市領(lǐng)導(dǎo)用600字描述了上海對外灘擁擠踩踏事件的處理及警醒,在強調(diào)安全作為一切工作的底線思維時做了五方面分析,即智慧城市首先是安全城市、城市安全需要精細化管理、確保安全宜從規(guī)劃起步、探索超大城市特點的安全發(fā)展之路、以應(yīng)急管理單元建設(shè)為中心等。北京、天津、河北(石家莊)均有相同的自然生態(tài)地理條件,具有嚴重的地質(zhì)地震災(zāi)害機理。地震重災(zāi)區(qū)是指烈度≥Ⅷ度的災(zāi)區(qū),北京、天津、河北“三地”基本上具有同樣的強震感受。1966年3月8日,河北隆堯6.8級地震,Ⅷ度區(qū)面積有900平方公里;同年3月22日寧晉7.2級地震,Ⅷ度區(qū)面積為6000平方公里,是前者的6.7倍;1976年7月28日唐山7.8級地震,Ⅷ度區(qū)面積為7270平方公里,是隆堯6.8級地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍,是寧晉7.2級地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大半個中國都有強烈震感,京津冀災(zāi)度尤重。
在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應(yīng)急管理規(guī)劃時,曾歸納了以北京為代表的七大類災(zāi)難:(1)首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級地震可能性大;(2)氣象巨災(zāi)頻發(fā)如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等;(3)能源供給短缺,能源網(wǎng)絡(luò)事故風(fēng)險加??;(4)巨大的人流物流使城市交通隱患加重;(5)火災(zāi)及爆炸的危險性,伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患;(6)信息安全及社會恐怖;(7)由一種災(zāi)害誘發(fā)多種災(zāi)難等。
北京的上述災(zāi)害類型及特點也基本上代表著天津、河北的情況,要看到2012年7月21日特大暴雨山洪災(zāi)害中,房山區(qū)蒙受巨大損失,死亡79人,成為新中國成立后北京歷史上的標志性“劫難”;天津薊縣“萊德商廈”火災(zāi),至少致10人死亡,也成為近年來天津影響甚壞的重特大火災(zāi)事故;2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸,致25人死亡,46人受傷,也成為大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的一個典型例證。面對如此多的事例,無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害,重要的是預(yù)防為先,同時面對城市化發(fā)展,尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子,就必須在高度應(yīng)對各種城市自身災(zāi)難的同時,按最大危險可能給出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況,并要按安全容量的底線思維,為不安全的發(fā)展設(shè)一道防線,設(shè)一條警戒線。要關(guān)注安全容量、安全存量(備用)的重要指標值。處理好這些問題等于從安全發(fā)展上為北京、也為京津冀找到發(fā)展新路。
(二)“京津冀一體化”綜合減災(zāi)規(guī)劃需要上升到“國家白皮書”的層面
白皮書是具有官方性質(zhì)的年度報告、資料或情況綜合研究。從科技政策及前沿出發(fā),在我國20世紀90年代有《中國21世紀議程》;20世紀末至21世紀初的七年間,中國科協(xié)每年組織科學(xué)家完成《中國減災(zāi)白皮書》;2013年11月深圳市政府發(fā)布《深圳市公共安全白皮書》,將其明確為預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)事件,推動城市安全發(fā)展,保護公眾生命財產(chǎn)安全的指導(dǎo)性文件和行動方案。因此關(guān)于“京津冀一體化”綜合減災(zāi)白皮書編研的提出,旨在用系統(tǒng)工程之思,在提升“三地”一體化防災(zāi)減災(zāi)總體目標、落實公共安全責(zé)任、加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、積極防御各類災(zāi)害、提升應(yīng)急處置能力等方面找到技術(shù)與管理的新策略,實現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險源頭的綜合治理?!叭亍币惑w化防災(zāi)對策,不是“三地”策略的簡單逐一疊加,而是更大領(lǐng)域的整合、協(xié)調(diào)與聯(lián)動,它是必須由政府統(tǒng)一管理的系統(tǒng)化行動。
歷史地看,京津冀協(xié)同發(fā)展的提法由來已久。20世紀80年代,國家便首次提出“環(huán)渤海經(jīng)濟圈規(guī)劃”;可檢索到的最早的“京津冀”學(xué)術(shù)研討會是1982年12月2日~8日在石家莊召開的“京津冀”水資源問題學(xué)術(shù)討論會;“九五”期間,河北省再提出“兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略”(“環(huán)京津”、“環(huán)渤?!保?001年10月,建設(shè)部組織評審?fù)ㄟ^了兩院院士吳良鏞教授主持完成的“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究(大北京規(guī)劃)”。但上述這些規(guī)劃與戰(zhàn)略是概念層面的,缺少合作的內(nèi)涵、方式等實質(zhì)性進展。2012年末,首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃被列入國家發(fā)改委2012年區(qū)域規(guī)劃審批計劃,使京津冀合作掀開新的篇章。如今,京津冀攜手推進大氣霧霾治理標志著“三地”深化“京津冀”新一輪合作的開始。
從“京津冀一體化”城市群的社會經(jīng)濟總體發(fā)展上看,不少方面其思路落后于“長三角”和“珠三角”,一體化區(qū)域的觀念淡薄,缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制,缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃(含防災(zāi)減災(zāi)安全規(guī)劃),缺乏區(qū)域發(fā)展權(quán)威協(xié)調(diào)體制與機制(如區(qū)域性金融市場等)。因此,無論是什么規(guī)劃戰(zhàn)略,“京津冀一體化”就是要以跨域治理為大前提,其意義在于:(1)跨域治理的目的是弱化邊界效應(yīng)的負面影響,放大積極作用;(2)跨域治理可以破解資源稀缺,公共品供給不足的諸多治理難題;(3)聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理,是解決“一體化”目標的重要手段。據(jù)此提出確?!熬┙蚣揭惑w化”的安全發(fā)展思路,相信會對“三地”已開始編制的“十三五”規(guī)劃有借鑒意義。
策略1.基于京津冀自然地理要素的安全“域情”之策
京津冀廣袤大地,雖有陸海沉浮,區(qū)域變遷,但不變的是山水相連的大地。從地脈上看,京津冀地處華北平原,西臨黃土高原,東至天津渤海之濱,南向華北大平原,北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界,但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶,是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道,在地脈上彼此相通。京津冀原本就是一個整體,“三地”都通過海河和南北運河水系連成一體,近代海河作為南糧北運的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道,將天津、河北廣大腹地連成一片,北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地,三者自然構(gòu)成一個較為緊密的整體。然而新中國成立后,北京、天津成為直轄市,便割斷了京津冀三地原有的合作與分工。
因此,從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看,行政困境、市場困境、文化困境都需由“京津冀一體化”后的策略予以調(diào)整,但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴重、缺乏生態(tài)建設(shè)成本、安全減災(zāi)底氣不足又再加“三地”一體化的新格局等問題,必須依靠綜合減災(zāi)的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立。當前要解決的問題是:必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災(zāi)害發(fā)生對“它地”的影響度,要研究綜合災(zāi)情的后效應(yīng)與擴大化趨勢,要研究災(zāi)害發(fā)生后京津冀所具有的安全度不同的可承災(zāi)能力等。
策略2.基于城市設(shè)計的安全“控制”之策
越來越多的實踐證明,城市設(shè)計對一個城市的未來太過重要,它一方面是城市規(guī)劃所致,另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖城市設(shè)計在中國已有實踐,但它仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中??傮w規(guī)劃以文本為主,控制性詳細規(guī)劃以圖則為主,而城市設(shè)計師以城市空間為規(guī)劃目標和控制對象,系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程,它有議程、有政策、有愿景、有策略,是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設(shè)計。
“京津冀一體化”組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關(guān)聯(lián)要素構(gòu)成的巨系統(tǒng),具有完整性、關(guān)聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)、動態(tài)平衡等特征,從城市設(shè)計出發(fā)的安全防災(zāi)策略就必須強調(diào)和體現(xiàn)“三性”:一是控制論的“可控性”,強調(diào)在城市設(shè)計中要運用政府、公眾參與機制,及時對城市設(shè)計中的成果“糾偏”,運用反饋及修正機制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性;二是系統(tǒng)論的“綜合性”,強調(diào)在任何突發(fā)事件下關(guān)注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個體的質(zhì)量,此外調(diào)動社會及各團體參與,體現(xiàn)“京津冀一體化”后城市的開發(fā)及自組織格局;三是管制論的“協(xié)調(diào)性”,強調(diào)城市設(shè)計的“彈性控制”,主張在城市系統(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。
之所以在京津冀一體化安全減災(zāi)戰(zhàn)略研究中引入城市設(shè)計的方法,是因為城市設(shè)計作為需要落實在實施層面的公共產(chǎn)品,是非要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)公共利益的。所以,通過城市設(shè)計可補充城市規(guī)劃的不足,不僅可明確“什么是好的城市”“什么是安全的城市內(nèi)涵”“什么是具有抗災(zāi)能力的京津冀一體化模式”,還能解答“怎樣去建設(shè)安全城市”“怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。
“京津冀一體化”的城市設(shè)計安全之策的根本在于強調(diào)“本質(zhì)安全”,這幾乎是現(xiàn)在“大城市病”治理中長久忽視的,為此提三個方面的要點:
一是城市用地的安全選址與再評價。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素,城市的各類建設(shè)用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項目置于首位,城市建設(shè)要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災(zāi)害易發(fā)地帶,同時工業(yè)化災(zāi)害易發(fā)區(qū)要遠離大城市系統(tǒng)。
二是合理安排城市功能的安全布局,特別要依據(jù)城市致災(zāi)因子風(fēng)險分析與診斷結(jié)果,協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局,該調(diào)整的必須做出重大調(diào)整。從大城市防災(zāi)抗災(zāi)視角出發(fā),要使預(yù)安排的建設(shè)項目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運行及安全救助的通道,確保“生命線工程”的御災(zāi)設(shè)計與智能化防范。
三是“大城市病”致災(zāi)毀滅了城市的本質(zhì),解構(gòu)了人們過美好安詳生活的可能,所以構(gòu)建起立體防護的應(yīng)對之策是有價值的。所謂“立體防護”,即同時從防災(zāi)規(guī)劃與城市設(shè)計上強調(diào)人的安全行為與工程建設(shè)的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災(zāi)害,其后果嚴重、教訓(xùn)深刻。所以,大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計,要源于災(zāi)變源頭治理的頂層推動與常態(tài)化機制,源自以災(zāi)變最大危險性為先導(dǎo)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急準備的協(xié)調(diào),源自強化災(zāi)變責(zé)任意識下的全民安全自護文化,即避險能力的提升及其準備。
策略3.基于大交通的安全“暢通”之策
京津冀“三地”歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局,客觀上造成北京過境交通壓力大,也使河北交通東西不通、南北不暢,在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。按照“京津冀一體化”的交通發(fā)展構(gòu)想,旨在推進鐵路、公路、地鐵(含輕軌)、航空、海運等不同交通方式的有效銜接,實施京津冀交通樞紐功能外分,實現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達方式立體化的“暢通”格局。具體講:要構(gòu)建大首都區(qū)域級的快軌交通網(wǎng),構(gòu)建多功能網(wǎng)絡(luò)化的航空體系(整合首都國際機場、北京新機場、天津濱海機場、石家莊正定機場的運輸服務(wù)覆蓋功能),外分京津交通樞紐功能(要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能),完善大首都區(qū)公路網(wǎng)(要建成北京大外環(huán),改造提升國省干線公路水平等)。面對這些交通項目,“一體化”的交通安全城市設(shè)計要跟上,如:要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究,不僅涉及交通流的控制方法,更要關(guān)注非常態(tài)下的應(yīng)急交通控制策略;“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護工程,旨在建立綜合的安全防護設(shè)施分類分級投入制度,創(chuàng)新安全設(shè)施相關(guān)標準的規(guī)范及道路安全隱患的排查;地鐵及軌道交通將在“京津冀一體化”大交通網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當重要角色,但它越來越高的客流量要充分引起重視。如遇突發(fā)事件(地震、火災(zāi)、恐怖等),破解人員的疏散瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn)無論是靜態(tài)瓶頸還是動態(tài)瓶頸,都挑戰(zhàn)地鐵站站點及運行中的安全可靠性。同樣,加強水域?;愤\輸及港口安全也是越來越重要的命題,一方面從城市安全本質(zhì)設(shè)計出發(fā),要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局,提高化工園區(qū)風(fēng)險防控能力,同時確保飲用水水源安全;另一方面要綜合設(shè)計沿水域應(yīng)急救援力量,即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應(yīng)急救援隊伍整合,以提升應(yīng)急救援隊伍的快速安全處置能力。
策略4.基于綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域的安全“管理之策”
國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機制建設(shè)經(jīng)驗說明,建立統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)、以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)、創(chuàng)造多元化的參與機制、靠立法體系的支撐等都是“京津冀一體化”應(yīng)借鑒的經(jīng)驗,以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。據(jù)此從“京津冀”協(xié)同發(fā)展需要的頂層設(shè)計出發(fā),可組建中央牽頭的國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組;由國務(wù)院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃;推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系;由中央及國務(wù)院統(tǒng)籌推動京津冀區(qū)域協(xié)作機制等。在此前提下要確保所有體制機制的落實,就要有體制與機制上得到充分保障的綜合減災(zāi)管理機構(gòu)及應(yīng)對突發(fā)事件的“京津冀一體化”管理機制。具體講,要擔(dān)負起“京津冀一體化”綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域管理的重任就要有創(chuàng)新性制度保障:設(shè)立京津冀綜合減災(zāi)委員會,重點指導(dǎo)并實施《京津冀一體化防災(zāi)規(guī)劃(2015-2030)》編制,其主要使命是落實“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位,從源頭與本地缺陷上解決因“一體化”給京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾,并明確“一體化”管理的責(zé)權(quán)利。
責(zé)任編輯:王 縉