金磊

北京市人民政府顧問，中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長，北京減災(zāi)協(xié)會副會長，

住建部防災(zāi)委員會委員，中國城市規(guī)劃學(xué)會防災(zāi)委員會副主任，

北京市建筑設(shè)計研究院有限公司教授級高級工程師

導(dǎo)讀：2015年7月28日，已是唐山大地震39周年祭日。如何在災(zāi)難祭日之際有理性地思考，如何使防災(zāi)減災(zāi)之策有效指導(dǎo)城市建設(shè)，從而使“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的頂層設(shè)計與布局更有針對性，已成為一個十分重要的問題。因此，很有必要重點結(jié)合國家《十三五城市防災(zāi)規(guī)劃》編制中遇到的亟待解決的問題，集中展開對城市巨災(zāi)應(yīng)對的分析。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.004

一、國家“十三五”城市防災(zāi)規(guī)劃的基本編研審視

研究發(fā)現(xiàn)，全球每年大約發(fā)生各級地震500萬次，其中有感地震約1%，這其中能造成輕微破壞的千次左右，而造成巨大破壞的地震十幾次。據(jù)中國地震局專題報告，中國1990～2013年間發(fā)生的地震共造成10 250.17億元經(jīng)濟損失（其中2008年汶川地震損失最大），平均每年地震災(zāi)害事件12.1次。地震災(zāi)害帶來的經(jīng)濟損失越來越嚴重，已呈現(xiàn)同等震級條件下地震損失越來越高的態(tài)勢。越來越多的共識是：地震不殺人，是倒塌的建筑物殺人。如在世界上130次巨災(zāi)地震中，90%～95%的傷亡是建筑物倒塌所致。在突如其來的地震面前，各類房屋的安全度有著天壤之別。最近美國公布了《氣候與社會安全》報告，其核心是探求人類與城市該如何作為才能應(yīng)對氣候威脅。該報告在分析氣候是如何影響社會安全的同時，提出了一系列有待展開基礎(chǔ)研究的項目，目的在于提升氣候等相關(guān)災(zāi)害的全球綜合系統(tǒng)分裂因素對城市安全的影響。另據(jù)慕尼黑再保險公司發(fā)布的2015年上半年巨災(zāi)報告：“2015年上半年，先是尼泊爾地震，后是影響印度和巴基斯坦的熱浪，兩場自然巨災(zāi)致1.2萬人死亡……截止6月底，自然巨災(zāi)造成的死亡人數(shù)遠高于2014年同期的2800人，也遠低于過去30年間平均2.7萬人的水平。4月25日尼泊爾7.8級地震，共有8850人喪生，大量建筑遺產(chǎn)被毀……”

據(jù)此，要以國家正在編研的“十三五”規(guī)劃為契機，將綜合減災(zāi)、尤其是防御巨災(zāi)對城市的侵襲作為規(guī)劃研究重點，建立涵蓋災(zāi)害風(fēng)險評估、規(guī)劃制度設(shè)計、重大隱患排除的對策，使國家在應(yīng)對“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的編制中，既有宏觀政策，也有針對提升城鄉(xiāng)公眾住房安全度的微觀操作措施，旨在追求社會治理與應(yīng)急安全管理的合一。

從宏觀上看，雖然2003年“非典”事件以來，我國城市防災(zāi)、抗災(zāi)的綜合能力明顯提高，防抗救一體化的綜合減災(zāi)體系初步形成（體制與機制），但由于迄今缺少必要的城市災(zāi)害法制建設(shè)，總體上應(yīng)對巨災(zāi)（自然與人為）的能力還相當薄弱。如果說“汶川5.12”自然巨災(zāi)該舉全國之力，那么更多的“災(zāi)事”就不應(yīng)該不計“成本”地“投入”救援，一個沒有防災(zāi)減災(zāi)“投入產(chǎn)出比”效益分析的城市化減災(zāi)戰(zhàn)略是可持續(xù)發(fā)展的有害要素。大量城市頻發(fā)的災(zāi)害說明，中國城市（含城鎮(zhèn)化）面臨的災(zāi)難挑戰(zhàn)日益突出：氣候變化的不確定性導(dǎo)致環(huán)境公害巨災(zāi)、中國城市化的無序猛增（城市群、一體化等）加劇新型巨災(zāi)的風(fēng)險，全球各類巨災(zāi)的影響不可能不影響、不擴展到中國來。這里涉及到可持續(xù)密度與承載力等命題，具體講：要正視四大直轄市與“京津冀一體化”的安全問題，尤其要研究城市之災(zāi)的復(fù)雜性與難預(yù)知性；要正視城市生命線系統(tǒng)承載能力的有效性，要研究防治大城市病的城市防災(zāi)常態(tài)管理的特殊性；要正視“十三五”規(guī)劃期內(nèi)城市防災(zāi)立法的可能性及必要性等，特別要探討面向巨災(zāi)的城市綜合減災(zāi)的處置過程及應(yīng)急預(yù)案的有效性，要從根本上解決城市總體規(guī)劃防災(zāi)篇與“十三五”防災(zāi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)度；尤其要正視集突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援為一體的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略的啟動機制研究等。作為巨災(zāi)應(yīng)對，城市還必須具備災(zāi)害區(qū)劃及“警戒線”的保障能力，具備最大限度減少人為災(zāi)害并造成災(zāi)害擴發(fā)化的遏制力。

從微觀上看，面對建設(shè)中國安全居住的大目標，精細化防災(zāi)減災(zāi)管理無止境。具體講至少有四點要求：其一，面對自然巨災(zāi)，城市規(guī)劃師、建筑師及防災(zāi)規(guī)劃者要密切配合，做好最充分的準備，即要有最大災(zāi)害假想風(fēng)險分析，樹立抗震減災(zāi)設(shè)計觀，選取抗震性能良好的建筑形式，從根本上提升新建項目的安全可靠性。其二，要利用“十三五”規(guī)劃，使“居者安其屋”真正落實，即要改變?nèi)珖r(nóng)村住房不設(shè)防的落后局面，要使之形成安全規(guī)范的建設(shè)標準。此外全國老樓危樓安全已如芒刺在背，必須“治療”，要用精細化管理之法解決“管新建不管保養(yǎng)、管新房不管老房、管城鎮(zhèn)不管農(nóng)村”的問題。其三，城市防災(zāi)能力的獲得要改變預(yù)案原則規(guī)定多、行動細節(jié)規(guī)定少的弊端。不少超大城市災(zāi)難事故證明：在巨災(zāi)及其連鎖反應(yīng)面前，再高明的領(lǐng)導(dǎo)指揮長也能力受限，水平再高的專業(yè)隊伍也捉襟見肘，再完善的預(yù)案也難面面俱到。只有通過精細化管理才能做到備災(zāi)防災(zāi)精細化、應(yīng)急響應(yīng)與救援精細化、災(zāi)害風(fēng)險辨識預(yù)警精細化，在災(zāi)害應(yīng)對中重視薄弱環(huán)節(jié)及脆弱人群等。其四，要以人類可接受風(fēng)險的客觀分析為基礎(chǔ)，重在減少人為因素的決策失誤，倡導(dǎo)城市人為災(zāi)害的控制研究。在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，尤其離不開公共服務(wù)體系的載體服務(wù)。具體講，要扎實推進應(yīng)急避難場所建設(shè)，要加強建設(shè)以巨災(zāi)保險為中心的災(zāi)害保險試點，要推進中小學(xué)及社區(qū)安全救護文化養(yǎng)成教育體系建設(shè)，真正補上防災(zāi)公共服務(wù)之“短板”。

二、京津冀一體化綜合減災(zāi)的思路與建設(shè)途徑

（一）京津冀一體化綜合災(zāi)情認識

事實上，面對“京津冀一體化”發(fā)展，業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。這里不僅有京津冀應(yīng)尋求差異化互補式發(fā)展等建言，更有“京津冀協(xié)同發(fā)展”別光熱了房地產(chǎn)等批評之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看，京津冀一體化要防止操之過急的負面效應(yīng)。從各方面看，若模式設(shè)計不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一體化的區(qū)域地形變化大，山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展，規(guī)劃不善極易重復(fù)以往的大城市運動；現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心，未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實，因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。

在2014年10月北京自然科學(xué)界和社會科學(xué)界聯(lián)席會議上，筆者圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，發(fā)表了“特大城市安全運行的綜合減災(zāi)對策研究”論文，文中提出要研究“京津冀一體化”的特大城市災(zāi)害風(fēng)險問題。面對“大城市病”有專家強調(diào)大城市是“發(fā)動機”，是“大旗艦”，是“孵化器”，為“大有大的好處”辯解，但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律時，往往就可能隱藏了完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律的舊有發(fā)展模式、舊管理思想已無法適應(yīng)大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄，寸草難生的廣場烈日炙烤，逢雨必澇且堵上加堵的城市道路，生命線系統(tǒng)事故頻發(fā)且塌陷不斷的事實，都使大城市生活失去尊嚴及保障。試問：京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢中，是否已布置并評估好它的安全保障系統(tǒng)？也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標下的現(xiàn)實，研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性。

新華社《瞭望》周刊2014年10月13日發(fā)表了題為“補齊發(fā)展短板，實現(xiàn)沖刺目標”的文章，從全面建成小康倒計時六年角度，調(diào)研了全國31個省區(qū)市的情況，旨在用“新常態(tài)”校準差距，用“新理念”尋找“短板”。從各地發(fā)展“短板”一覽表中發(fā)現(xiàn)：北京攻堅“大城市病”之根源在于，人口過快增長，2012年常住人口達2069萬人（比城市總體規(guī)劃中2020年的1800萬人多了近400萬人）。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是北京可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇，北京發(fā)展離不開天津、河北，疏散非首都核心功能，北京別無他途；天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待“躍升”，一方面產(chǎn)業(yè)尚未擺脫“散、弱、低、粗、污”的現(xiàn)實，另一方面與民生相關(guān)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險狀況也極為嚴重；河北要在“京津冀”中找準定位，既要服務(wù)，也要受益，在有限的生態(tài)安全容量中確定未來轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的“防線”，要“綠”字當先，要充分做好系統(tǒng)的頂層規(guī)劃設(shè)計。

在2015年2月上?！皟蓵鄙希?014年“12.31”外灘擁擠踩踏事件成為痛定思痛的重要話題，上海市領(lǐng)導(dǎo)用600字描述了上海對外灘擁擠踩踏事件的處理及警醒，在強調(diào)安全作為一切工作的底線思維時做了五方面分析，即智慧城市首先是安全城市、城市安全需要精細化管理、確保安全宜從規(guī)劃起步、探索超大城市特點的安全發(fā)展之路、以應(yīng)急管理單元建設(shè)為中心等。北京、天津、河北（石家莊）均有相同的自然生態(tài)地理條件，具有嚴重的地質(zhì)地震災(zāi)害機理。地震重災(zāi)區(qū)是指烈度≥Ⅷ度的災(zāi)區(qū)，北京、天津、河北“三地”基本上具有同樣的強震感受。1966年3月8日，河北隆堯6.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方公里；同年3月22日寧晉7.2級地震，Ⅷ度區(qū)面積為6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方公里，是隆堯6.8級地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震“京津冀”乃至大半個中國都有強烈震感，京津冀災(zāi)度尤重。

在筆者主持的“十二五”期間北京城市安全應(yīng)急管理規(guī)劃時，曾歸納了以北京為代表的七大類災(zāi)難：（1）首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級地震可能性大；（2）氣象巨災(zāi)頻發(fā)如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等；（3）能源供給短缺，能源網(wǎng)絡(luò)事故風(fēng)險加??；（4）巨大的人流物流使城市交通隱患加重；（5）火災(zāi)及爆炸的危險性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患；（6）信息安全及社會恐怖；（7）由一種災(zāi)害誘發(fā)多種災(zāi)難等。

北京的上述災(zāi)害類型及特點也基本上代表著天津、河北的情況，要看到2012年7月21日特大暴雨山洪災(zāi)害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國成立后北京歷史上的標志性“劫難”；天津薊縣“萊德商廈”火災(zāi)，至少致10人死亡，也成為近年來天津影響甚壞的重特大火災(zāi)事故；2012年2月28日河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡，46人受傷，也成為大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的一個典型例證。面對如此多的事例，無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害，重要的是預(yù)防為先，同時面對城市化發(fā)展，尤其是面對“京津冀一體化”大格局要想做大發(fā)展的盤子，就必須在高度應(yīng)對各種城市自身災(zāi)難的同時，按最大危險可能給出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展狀況，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設(shè)一道防線，設(shè)一條警戒線。要關(guān)注安全容量、安全存量（備用）的重要指標值。處理好這些問題等于從安全發(fā)展上為北京、也為京津冀找到發(fā)展新路。

（二）“京津冀一體化”綜合減災(zāi)規(guī)劃需要上升到“國家白皮書”的層面

白皮書是具有官方性質(zhì)的年度報告、資料或情況綜合研究。從科技政策及前沿出發(fā)，在我國20世紀90年代有《中國21世紀議程》；20世紀末至21世紀初的七年間，中國科協(xié)每年組織科學(xué)家完成《中國減災(zāi)白皮書》；2013年11月深圳市政府發(fā)布《深圳市公共安全白皮書》，將其明確為預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)事件，推動城市安全發(fā)展，保護公眾生命財產(chǎn)安全的指導(dǎo)性文件和行動方案。因此關(guān)于“京津冀一體化”綜合減災(zāi)白皮書編研的提出，旨在用系統(tǒng)工程之思，在提升“三地”一體化防災(zāi)減災(zāi)總體目標、落實公共安全責(zé)任、加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、積極防御各類災(zāi)害、提升應(yīng)急處置能力等方面找到技術(shù)與管理的新策略，實現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險源頭的綜合治理?！叭亍币惑w化防災(zāi)對策，不是“三地”策略的簡單逐一疊加，而是更大領(lǐng)域的整合、協(xié)調(diào)與聯(lián)動，它是必須由政府統(tǒng)一管理的系統(tǒng)化行動。

歷史地看，京津冀協(xié)同發(fā)展的提法由來已久。20世紀80年代，國家便首次提出“環(huán)渤海經(jīng)濟圈規(guī)劃”；可檢索到的最早的“京津冀”學(xué)術(shù)研討會是1982年12月2日～8日在石家莊召開的“京津冀”水資源問題學(xué)術(shù)討論會；“九五”期間，河北省再提出“兩環(huán)開放帶動戰(zhàn)略”（“環(huán)京津”、“環(huán)渤?！保?001年10月，建設(shè)部組織評審?fù)ㄟ^了兩院院士吳良鏞教授主持完成的“京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究（大北京規(guī)劃）”。但上述這些規(guī)劃與戰(zhàn)略是概念層面的，缺少合作的內(nèi)涵、方式等實質(zhì)性進展。2012年末，首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃被列入國家發(fā)改委2012年區(qū)域規(guī)劃審批計劃，使京津冀合作掀開新的篇章。如今，京津冀攜手推進大氣霧霾治理標志著“三地”深化“京津冀”新一輪合作的開始。

從“京津冀一體化”城市群的社會經(jīng)濟總體發(fā)展上看，不少方面其思路落后于“長三角”和“珠三角”，一體化區(qū)域的觀念淡薄，缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制，缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃（含防災(zāi)減災(zāi)安全規(guī)劃），缺乏區(qū)域發(fā)展權(quán)威協(xié)調(diào)體制與機制（如區(qū)域性金融市場等）。因此，無論是什么規(guī)劃戰(zhàn)略，“京津冀一體化”就是要以跨域治理為大前提，其意義在于：（1）跨域治理的目的是弱化邊界效應(yīng)的負面影響，放大積極作用；（2）跨域治理可以破解資源稀缺，公共品供給不足的諸多治理難題；（3）聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理，是解決“一體化”目標的重要手段。據(jù)此提出確?！熬┙蚣揭惑w化”的安全發(fā)展思路，相信會對“三地”已開始編制的“十三五”規(guī)劃有借鑒意義。

策略1.基于京津冀自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地，雖有陸海沉浮，區(qū)域變遷，但不變的是山水相連的大地。從地脈上看，京津冀地處華北平原，西臨黃土高原，東至天津渤海之濱，南向華北大平原，北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界，但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶，是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道，在地脈上彼此相通。京津冀原本就是一個整體，“三地”都通過海河和南北運河水系連成一體，近代海河作為南糧北運的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道，將天津、河北廣大腹地連成一片，北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地，三者自然構(gòu)成一個較為緊密的整體。然而新中國成立后，北京、天津成為直轄市，便割斷了京津冀三地原有的合作與分工。

因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看，行政困境、市場困境、文化困境都需由“京津冀一體化”后的策略予以調(diào)整，但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴重、缺乏生態(tài)建設(shè)成本、安全減災(zāi)底氣不足又再加“三地”一體化的新格局等問題，必須依靠綜合減災(zāi)的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立。當前要解決的問題是：必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災(zāi)害發(fā)生對“它地”的影響度，要研究綜合災(zāi)情的后效應(yīng)與擴大化趨勢，要研究災(zāi)害發(fā)生后京津冀所具有的安全度不同的可承災(zāi)能力等。

策略2.基于城市設(shè)計的安全“控制”之策

越來越多的實踐證明，城市設(shè)計對一個城市的未來太過重要，它一方面是城市規(guī)劃所致，另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖城市設(shè)計在中國已有實踐，但它仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中?？傮w規(guī)劃以文本為主，控制性詳細規(guī)劃以圖則為主，而城市設(shè)計師以城市空間為規(guī)劃目標和控制對象，系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程，它有議程、有政策、有愿景、有策略，是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設(shè)計。

“京津冀一體化”組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關(guān)聯(lián)要素構(gòu)成的巨系統(tǒng)，具有完整性、關(guān)聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)、動態(tài)平衡等特征，從城市設(shè)計出發(fā)的安全防災(zāi)策略就必須強調(diào)和體現(xiàn)“三性”：一是控制論的“可控性”，強調(diào)在城市設(shè)計中要運用政府、公眾參與機制，及時對城市設(shè)計中的成果“糾偏”，運用反饋及修正機制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性；二是系統(tǒng)論的“綜合性”，強調(diào)在任何突發(fā)事件下關(guān)注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個體的質(zhì)量，此外調(diào)動社會及各團體參與，體現(xiàn)“京津冀一體化”后城市的開發(fā)及自組織格局；三是管制論的“協(xié)調(diào)性”，強調(diào)城市設(shè)計的“彈性控制”，主張在城市系統(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。

之所以在京津冀一體化安全減災(zāi)戰(zhàn)略研究中引入城市設(shè)計的方法，是因為城市設(shè)計作為需要落實在實施層面的公共產(chǎn)品，是非要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)公共利益的。所以，通過城市設(shè)計可補充城市規(guī)劃的不足，不僅可明確“什么是好的城市”“什么是安全的城市內(nèi)涵”“什么是具有抗災(zāi)能力的京津冀一體化模式”，還能解答“怎樣去建設(shè)安全城市”“怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。

“京津冀一體化”的城市設(shè)計安全之策的根本在于強調(diào)“本質(zhì)安全”，這幾乎是現(xiàn)在“大城市病”治理中長久忽視的，為此提三個方面的要點：

一是城市用地的安全選址與再評價。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素，城市的各類建設(shè)用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項目置于首位，城市建設(shè)要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災(zāi)害易發(fā)地帶，同時工業(yè)化災(zāi)害易發(fā)區(qū)要遠離大城市系統(tǒng)。

二是合理安排城市功能的安全布局，特別要依據(jù)城市致災(zāi)因子風(fēng)險分析與診斷結(jié)果，協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局，該調(diào)整的必須做出重大調(diào)整。從大城市防災(zāi)抗災(zāi)視角出發(fā)，要使預(yù)安排的建設(shè)項目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運行及安全救助的通道，確保“生命線工程”的御災(zāi)設(shè)計與智能化防范。

三是“大城市病”致災(zāi)毀滅了城市的本質(zhì)，解構(gòu)了人們過美好安詳生活的可能，所以構(gòu)建起立體防護的應(yīng)對之策是有價值的。所謂“立體防護”，即同時從防災(zāi)規(guī)劃與城市設(shè)計上強調(diào)人的安全行為與工程建設(shè)的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災(zāi)害，其后果嚴重、教訓(xùn)深刻。所以，大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計，要源于災(zāi)變源頭治理的頂層推動與常態(tài)化機制，源自以災(zāi)變最大危險性為先導(dǎo)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急準備的協(xié)調(diào)，源自強化災(zāi)變責(zé)任意識下的全民安全自護文化，即避險能力的提升及其準備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀“三地”歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局，客觀上造成北京過境交通壓力大，也使河北交通東西不通、南北不暢，在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。按照“京津冀一體化”的交通發(fā)展構(gòu)想，旨在推進鐵路、公路、地鐵（含輕軌）、航空、海運等不同交通方式的有效銜接，實施京津冀交通樞紐功能外分，實現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達方式立體化的“暢通”格局。具體講：要構(gòu)建大首都區(qū)域級的快軌交通網(wǎng)，構(gòu)建多功能網(wǎng)絡(luò)化的航空體系（整合首都國際機場、北京新機場、天津濱海機場、石家莊正定機場的運輸服務(wù)覆蓋功能），外分京津交通樞紐功能（要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能），完善大首都區(qū)公路網(wǎng)（要建成北京大外環(huán)，改造提升國省干線公路水平等）。面對這些交通項目，“一體化”的交通安全城市設(shè)計要跟上，如：要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究，不僅涉及交通流的控制方法，更要關(guān)注非常態(tài)下的應(yīng)急交通控制策略；“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護工程，旨在建立綜合的安全防護設(shè)施分類分級投入制度，創(chuàng)新安全設(shè)施相關(guān)標準的規(guī)范及道路安全隱患的排查；地鐵及軌道交通將在“京津冀一體化”大交通網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當重要角色，但它越來越高的客流量要充分引起重視。如遇突發(fā)事件（地震、火災(zāi)、恐怖等），破解人員的疏散瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn)無論是靜態(tài)瓶頸還是動態(tài)瓶頸，都挑戰(zhàn)地鐵站站點及運行中的安全可靠性。同樣，加強水域?；愤\輸及港口安全也是越來越重要的命題，一方面從城市安全本質(zhì)設(shè)計出發(fā)，要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局，提高化工園區(qū)風(fēng)險防控能力，同時確保飲用水水源安全；另一方面要綜合設(shè)計沿水域應(yīng)急救援力量，即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應(yīng)急救援隊伍整合，以提升應(yīng)急救援隊伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域的安全“管理之策”

國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機制建設(shè)經(jīng)驗說明，建立統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)、以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)、創(chuàng)造多元化的參與機制、靠立法體系的支撐等都是“京津冀一體化”應(yīng)借鑒的經(jīng)驗，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。據(jù)此從“京津冀”協(xié)同發(fā)展需要的頂層設(shè)計出發(fā)，可組建中央牽頭的國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；由國務(wù)院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃；推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系；由中央及國務(wù)院統(tǒng)籌推動京津冀區(qū)域協(xié)作機制等。在此前提下要確保所有體制機制的落實，就要有體制與機制上得到充分保障的綜合減災(zāi)管理機構(gòu)及應(yīng)對突發(fā)事件的“京津冀一體化”管理機制。具體講，要擔(dān)負起“京津冀一體化”綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域管理的重任就要有創(chuàng)新性制度保障：設(shè)立京津冀綜合減災(zāi)委員會，重點指導(dǎo)并實施《京津冀一體化防災(zāi)規(guī)劃（2015-2030）》編制，其主要使命是落實“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位，從源頭與本地缺陷上解決因“一體化”給京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾，并明確“一體化”管理的責(zé)權(quán)利。

責(zé)任編輯：王 縉