賀春慧

摘 要：該文基于課題研究者多年從事公路養(yǎng)護(hù)方面的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，利用工作之余對(duì)養(yǎng)護(hù)體制的研究，探討了我國(guó)現(xiàn)行高等級(jí)公路的養(yǎng)護(hù)體制現(xiàn)狀，提出了“管、養(yǎng)分離”的市場(chǎng)化方法，全文是建立在筆者長(zhǎng)期從事具體公路養(yǎng)護(hù)的工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過(guò)研究提出了對(duì)整個(gè)養(yǎng)護(hù)體制改革的見解，相信對(duì)從事相關(guān)工作的同行有著重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高等級(jí)公路 養(yǎng)護(hù)體制 市場(chǎng)化

中圖分類號(hào)：U418 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）06（b）-0152-02

1 國(guó)內(nèi)高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)體制機(jī)制問(wèn)題分析

1.1 養(yǎng)護(hù)體制改革不徹底，養(yǎng)護(hù)公司管理事業(yè)化

自1995年交通部提出“管養(yǎng)分離、事企分開”的養(yǎng)護(hù)原則之后，全國(guó)各地開始推進(jìn)養(yǎng)護(hù)體制改革。由于各地的差異性以及改革程度不同，使得我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)管理存在“管養(yǎng)一體”和“管養(yǎng)分離”兩種模式并存。其中“管養(yǎng)一體”模式比較普遍。許多高速公路養(yǎng)護(hù)公司仍然套用事業(yè)型養(yǎng)護(hù)管理體制，職責(zé)不明、責(zé)任不清，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)采用撥款形式，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)高速公路公司化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)和養(yǎng)護(hù)體制改革的要求，束縛了養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平的提高和管理體制的創(chuàng)新。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離，事企分開”的地區(qū)，雖然組建了養(yǎng)護(hù)公司，但是公司仍由公路管理機(jī)構(gòu)主管，企業(yè)自身缺乏自主權(quán)，而且內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，缺少約束和監(jiān)督機(jī)制，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)管理的要求。同時(shí)，大部分養(yǎng)護(hù)公司不具備獨(dú)立法人資格，不是真正意義上的企業(yè)，養(yǎng)護(hù)工作仍按上級(jí)指令計(jì)劃完成，養(yǎng)護(hù)公司形同虛設(shè)，更談不上養(yǎng)護(hù)工作的企業(yè)化管理，這種體制同高速公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化和社會(huì)化格格不入。

1.2 養(yǎng)護(hù)定額和規(guī)范不健全，缺乏管理依據(jù)

近幾年來(lái)，一系列公路法規(guī)的頒布實(shí)施，對(duì)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理起到了一定的積極作用。但從整體上看，公路法規(guī)體系尚不配套，尤其是高速公路管理與養(yǎng)護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)難以適應(yīng)突飛猛進(jìn)的高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)體制改革的要求。我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)目前仍未制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)定額和高速公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范，各地養(yǎng)護(hù)部門在編制養(yǎng)護(hù)計(jì)劃和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用估算時(shí)，大多參考公路工程定額和《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》中的相關(guān)要求，從而導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)支出缺乏嚴(yán)格的考量標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大。養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的考核仍沿用一般公路養(yǎng)護(hù)的“好路率”指標(biāo)，不能滿足高等級(jí)公路全方位養(yǎng)護(hù)的客觀要求。

1.3 養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)不成熟，運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范的問(wèn)題

近幾年全國(guó)各地均根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)體制改革，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，且沒有現(xiàn)成模式，往往造成達(dá)不到預(yù)期目的，甚至出現(xiàn)急于求成、適得其反的效果。問(wèn)題主要體現(xiàn)在：養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)封閉運(yùn)作、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化模式尚未確定、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體尚未完全形成、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)各項(xiàng)制度尚不完善等。高速公路大修、中修等養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的條件比較成熟，進(jìn)入養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)進(jìn)行招投標(biāo)完全可行，并且有一套比較規(guī)范的操作程序。而小修保養(yǎng)進(jìn)入市場(chǎng)的條件目前尚不太成熟，首先是其自身特殊性、復(fù)雜性；其次是小修保養(yǎng)的技術(shù)規(guī)范特別是工程質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)未出臺(tái)；三是小修保養(yǎng)定額不夠完善；四是缺乏政府配套政策。在改革條件不成熟的情況下，急于將小修保養(yǎng)工程投入市場(chǎng)，招投標(biāo)操作不規(guī)范往往達(dá)不到改革目的。

1.4 養(yǎng)護(hù)體系不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“預(yù)防性養(yǎng)護(hù)”要求

目前各地高速公路養(yǎng)護(hù)在很大程度上是被動(dòng)養(yǎng)護(hù)，主要表現(xiàn)為疲于應(yīng)付各種病害，缺乏運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的路況調(diào)查、病害預(yù)測(cè)以及適時(shí)養(yǎng)護(hù)決策和養(yǎng)護(hù)規(guī)劃。只有變被動(dòng)養(yǎng)護(hù)為預(yù)防性維護(hù)，才能延長(zhǎng)道路的使用壽命，減少養(yǎng)護(hù)成本，提高養(yǎng)護(hù)效益。實(shí)現(xiàn)預(yù)防性養(yǎng)護(hù)應(yīng)具備兩個(gè)條件。

（1）技術(shù)條件。包括道路及橋梁結(jié)構(gòu)檢測(cè)系統(tǒng)、路況評(píng)價(jià)預(yù)警系統(tǒng)、養(yǎng)護(hù)決策系統(tǒng)及成套養(yǎng)護(hù)設(shè)備。

（2）機(jī)制條件。指養(yǎng)護(hù)管理體制及其運(yùn)作模式，需要建立完善的養(yǎng)護(hù)決策、養(yǎng)護(hù)規(guī)劃、養(yǎng)護(hù)調(diào)度及工程養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制度。

2 高等級(jí)公路“管、養(yǎng)分離”市場(chǎng)化方法研究

在推行高等級(jí)（高速）公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可考慮以下基本的方法見圖1。

2.1 轉(zhuǎn)變觀念

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，針對(duì)養(yǎng)護(hù)管理中存在的“重建輕養(yǎng)”等思想障礙應(yīng)確立以下觀念：一是確立高等級(jí)公路是公共產(chǎn)品，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)活動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的觀念，可以采取市場(chǎng)化的方式完成從投資建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程管理。高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)活動(dòng)可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)來(lái)確定養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)活動(dòng)的承擔(dān)者，全面推行招投標(biāo)制和養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)計(jì)量支付制度，改計(jì)劃管理為合同管理，變供給關(guān)系為市場(chǎng)交換關(guān)系。二是確立高等級(jí)公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念。只有確立公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念，才能依法對(duì)公路實(shí)施有效的經(jīng)營(yíng)管理和養(yǎng)護(hù)管理。

2.2 明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行管養(yǎng)分離的體制性改革

明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行管養(yǎng)分離的體制性改革就是將高等級(jí)公路管養(yǎng)合一的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣莛B(yǎng)分離的模式。在改革的過(guò)程中，與改革相關(guān)的各個(gè)主體具體從事的職責(zé)不同。

政府的職責(zé)：監(jiān)管養(yǎng)護(hù)，協(xié)助制定養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)則。

高等級(jí)公路管理公司的職責(zé)：負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位資質(zhì)的審查與復(fù)審、養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)管理、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量監(jiān)督和造價(jià)管理、養(yǎng)護(hù)信息管理以及養(yǎng)護(hù)有序市場(chǎng)的建立和管理等。確定養(yǎng)護(hù)投資定額，養(yǎng)護(hù)設(shè)施量的統(tǒng)計(jì)和記錄，科學(xué)的路況評(píng)價(jià)與投資計(jì)劃，養(yǎng)護(hù)工程的招投標(biāo)等。

養(yǎng)護(hù)企業(yè)的職責(zé)：按合同及養(yǎng)護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的養(yǎng)護(hù)施工。

2.3 培育市場(chǎng)，構(gòu)建不同經(jīng)濟(jì)成分的市場(chǎng)主體

將高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)業(yè)務(wù)從高等級(jí)公路運(yùn)營(yíng)管理業(yè)務(wù)中分離出來(lái)。即將高等級(jí)公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)所屬的工程隊(duì)、運(yùn)輸隊(duì)，生產(chǎn)廠站等單位與高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)分離，使其成為自主經(jīng)營(yíng)、～自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)業(yè)務(wù)和養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)分離的途徑大致有四種。

（1）行政性合并組建：高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的建立與一般公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)一樣，養(yǎng)護(hù)企業(yè)的市場(chǎng)行為受到政府行為的控制和制約。養(yǎng)護(hù)企業(yè)不僅僅以贏利為最終目的，它還必須承擔(dān)相當(dāng)大一部分社會(huì)責(zé)任，其經(jīng)營(yíng)行為的商品化屬性又難以完全量化，這就決定了高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)，特別是日常維修只具有微利性，在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予必要的政策傾斜與扶持。將現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)單位進(jìn)行合并重組，配備必要的養(yǎng)護(hù)機(jī)具與設(shè)備，創(chuàng)造條件將其培育成為具有一定規(guī)模的養(yǎng)護(hù)企業(yè)。

（2）實(shí)行股份合作制改造：現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)站職工可以通過(guò)入股的方式購(gòu)買原國(guó)有養(yǎng)護(hù)設(shè)備及資產(chǎn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)站一次性公司化轉(zhuǎn)制。職工與公司的關(guān)系由原來(lái)的純勞動(dòng)聯(lián)合變?yōu)閯趧?dòng)與資產(chǎn)的雙重聯(lián)合，職工可以依據(jù)投入資本的多少參與公司分紅，由此提高職工對(duì)養(yǎng)護(hù)作業(yè)與公司經(jīng)營(yíng)的關(guān)切度。

（3）組建民營(yíng)養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊(duì)和公司：鼓勵(lì)養(yǎng)護(hù)站職工個(gè)人或合伙人成立具有民營(yíng)性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊(duì)伍和公司，以獨(dú)立承包人或法人的身份進(jìn)入養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。

（4）在大力發(fā)展市場(chǎng)主體的同時(shí)，加快發(fā)展市場(chǎng)中介組織。將各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員重新組成咨詢公司、監(jiān)理公司、工程檢測(cè)中心、機(jī)械設(shè)備租賃公司等中介機(jī)構(gòu)，參與到養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)中。

2.4 推行養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)制

推行高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)制可以利用市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最大限度地降低養(yǎng)護(hù)工程造價(jià)，提高養(yǎng)護(hù)資金使用效益；通過(guò)“管、養(yǎng)分離”的改革，促使高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理部門改進(jìn)管理辦法、管理手段，有助于公路養(yǎng)護(hù)管理水平向現(xiàn)代化方向發(fā)展。養(yǎng)護(hù)企業(yè)為能使自己在市場(chǎng)中站穩(wěn)腳跟，經(jīng)得起市場(chǎng)的考驗(yàn)，不斷更新觀念，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不斷調(diào)整自身的養(yǎng)護(hù)水平，不斷改進(jìn)機(jī)械設(shè)備等養(yǎng)護(hù)手段，按“精簡(jiǎn)能效”的原則，努力使人盡其才，物盡其用，能很快地解決人浮于事、效率低下的問(wèn)題，有效地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益的統(tǒng)一，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量穩(wěn)步提高，有效地解決原有體制下的諸多矛盾。

2.5 改革養(yǎng)護(hù)資金使用體系

養(yǎng)護(hù)資金使用體系改革需要解決以下三個(gè)問(wèn)題。

（1）養(yǎng)護(hù)資金的確定：由于養(yǎng)護(hù)資金的數(shù)額是根據(jù)路面質(zhì)量狀況確定的，因此，在確定某條公路養(yǎng)護(hù)資金數(shù)額之前要作的第一項(xiàng)工作就是要及時(shí)分析路面現(xiàn)狀和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)路面性能。隨著時(shí)間的推移，高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)的資料必然日益完善，養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)也會(huì)愈加成熟，這就為建立一套科學(xué)合理的預(yù)測(cè)模型鋪平了道路。根據(jù)路面狀況預(yù)測(cè)模型，路面新建、大中修工程歷史，交通量等資料，確定養(yǎng)護(hù)工程的材料、人工、資金的消耗量，據(jù)此作為高等級(jí)公路公司確定養(yǎng)護(hù)資金數(shù)量的依據(jù)。

（2）資金的使用和支付：采用公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位。對(duì)于日常維修保養(yǎng)，采用總價(jià)合同的形式可以減少管理部門的工作量，又使得養(yǎng)護(hù)工作便于控制，總價(jià)合同將迫使養(yǎng)護(hù)企業(yè)放棄短期行為，在高等級(jí)公路基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)上承擔(dān)更大的責(zé)任并做出較長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，十分有利于提高質(zhì)量。在合同履行期間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)慎重考慮調(diào)價(jià)系數(shù)，據(jù)此計(jì)算下一年的合同價(jià)格。支付是資金使用體系的最后環(huán)節(jié)，是體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的直接反映，能否把好支付關(guān)是能否有效控制市場(chǎng)，能否切實(shí)提高投資效益的關(guān)鍵所在。管養(yǎng)分離后，可以通過(guò)支付規(guī)范市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。因此，不能簡(jiǎn)單地對(duì)待支付，支付應(yīng)該包含標(biāo)準(zhǔn)的審查、質(zhì)量的認(rèn)定，定額的修正，計(jì)量的復(fù)核和過(guò)程的控制等內(nèi)容。

（3）解決好計(jì)量問(wèn)題：準(zhǔn)確計(jì)量是合理使用資金的基本依據(jù)。在按市場(chǎng)規(guī)律規(guī)定了定額標(biāo)準(zhǔn)的方法后，如何使用定額進(jìn)行計(jì)量的問(wèn)題是值得深入研究的問(wèn)題。管養(yǎng)分離后，定額計(jì)量水平將顯示市場(chǎng)管理水平。

2.6 健全養(yǎng)護(hù)質(zhì)量保證和監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)維修作業(yè)而言，質(zhì)量管理的重點(diǎn)應(yīng)放在養(yǎng)護(hù)承包人的質(zhì)量自檢和高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理公司監(jiān)督上。高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)依據(jù)合同規(guī)定，采用隨機(jī)抽查的方式了解養(yǎng)護(hù)工程的質(zhì)量狀況，以最終成果作為評(píng)價(jià)的最終依據(jù)，從而減少工作量，加大覆蓋面。

高等級(jí)公路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有不可替代的巨大作用。因此對(duì)高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)及其質(zhì)量，必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府行業(yè)職能的有效干預(yù)，以便形成一整套完善的高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量保證體系，及時(shí)制止因投資不足或養(yǎng)護(hù)不善給高等級(jí)公路帶來(lái)的不良侵害。如通過(guò)法規(guī)建設(shè)確定政府行業(yè)部門對(duì)養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位的分級(jí)警告權(quán)，中止經(jīng)營(yíng)權(quán)以及對(duì)養(yǎng)護(hù)從業(yè)單位的資信登記權(quán)，凍結(jié)經(jīng)費(fèi)賬戶權(quán)等。

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