● 雷曉康 賈 偉 張世杰 郭 蕾

基于危險(xiǎn)源分析的第一響應(yīng)人制度構(gòu)建探析

● 雷曉康 賈 偉 張世杰 郭 蕾

一、第一響應(yīng)人制度發(fā)展概述

第一響應(yīng)人來源于西方，在歐美各國(guó)有廣泛的運(yùn)用。第一響應(yīng)人最早起源于急救醫(yī)療服務(wù)（EMS）。1987年，美國(guó)Richard Cummins博士研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)心臟病患者展開一系列有步驟的救援，其存活的幾率更大，他提出早發(fā)現(xiàn)、早到達(dá)、早恢復(fù)、早除顫、早提供先進(jìn)的生命支持的被稱為“幸存鏈條”的救援步驟，這就要求社區(qū)在快速反應(yīng)的基礎(chǔ)上擁有相應(yīng)醫(yī)療救護(hù)知識(shí)與技能的救援人員，這在一定程度上促進(jìn)了社區(qū)第一響應(yīng)人制度的產(chǎn)生。①

美國(guó)運(yùn)輸部、美國(guó)國(guó)家公路交通安全管理局等定義第一響應(yīng)人為擁有救援證書、首先到達(dá)災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)的個(gè)人。他們使用有限的設(shè)備進(jìn)行最初的事故現(xiàn)場(chǎng)判斷和急救干預(yù)，被訓(xùn)練成為專業(yè)急救服務(wù)的輔助力量，是急救服務(wù)系統(tǒng)中不可或缺的一部分。第一響應(yīng)人的培訓(xùn)除醫(yī)療救助外，還包括救火、安保、法律援助等技術(shù)要求更高的服務(wù)內(nèi)容。另有學(xué)者定義第一響應(yīng)人是經(jīng)過訓(xùn)練的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和危機(jī)請(qǐng)求的人員，可能涵蓋的群體有警察、消防人員、急救醫(yī)療人員、心理健康輔導(dǎo)員、醫(yī)務(wù)人員、保安等。②2002年，美國(guó)成立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的公民服務(wù)隊(duì)計(jì)劃，由美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)署主管、聯(lián)邦政府有關(guān)部門資助，其使命是：通過教育、培訓(xùn)和志愿者服務(wù)，充分發(fā)揮公民的潛能，使社區(qū)更好、更安全、更有能力準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、犯罪等各種突發(fā)事件威脅。③2010年3月和9月，四川省和德國(guó)聯(lián)邦政府技術(shù)救援署、中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心先后在綿竹、都江堰聯(lián)合舉辦聯(lián)合國(guó)城市搜索救援“第一響應(yīng)人”培訓(xùn)。該項(xiàng)目將第一響應(yīng)人定義為突發(fā)事件發(fā)生后，在第一時(shí)間內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)，能夠指揮現(xiàn)場(chǎng)民眾徒手或利用簡(jiǎn)單工具開展搶險(xiǎn)救災(zāi)的人員。④根據(jù)這一定義，“第一響應(yīng)人”的范圍包括基層官兵、警察、消防人員、醫(yī)院、居委會(huì)、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)的負(fù)責(zé)人等。此外，聯(lián)合國(guó)城市搜索救援“第一響應(yīng)人”的培訓(xùn)增加了指揮控制和組織協(xié)調(diào)的能力與現(xiàn)場(chǎng)組織管理的職責(zé)。培訓(xùn)增加的指揮控制和組織協(xié)調(diào)的能力與現(xiàn)場(chǎng)組織管理的職責(zé)，要求第一響應(yīng)人在趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)后能夠有效控制事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行合理的指揮、協(xié)調(diào)、控制措施，利用簡(jiǎn)單工具、組織現(xiàn)場(chǎng)人力展開簡(jiǎn)單的施救活動(dòng)，從而有效減輕突發(fā)事件本身造成的沖擊與影響，防止突發(fā)事件引發(fā)的次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生。⑤

“第一響應(yīng)人”的優(yōu)勢(shì)在于抓住救援隊(duì)伍到來之前的救援黃金時(shí)間展開救援，能夠掌握比居民自救知識(shí)更多、更專業(yè)的救援知識(shí)、技能與資源，能夠在趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)后有效控制事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行合理的指揮、協(xié)調(diào)、控制措施，并利用簡(jiǎn)單工具、組織現(xiàn)場(chǎng)人力指導(dǎo)展開簡(jiǎn)單的施救活動(dòng)，從而有效減輕突發(fā)事件本身造成的沖擊與影響，防止突發(fā)事件引發(fā)次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生。

二、突發(fā)事件、危險(xiǎn)源與第一響應(yīng)人

國(guó)際上通常認(rèn)為，突發(fā)事件是指社會(huì)生活中一類事前難以預(yù)測(cè)、作用范圍廣泛且對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重威脅和危害的公共事件。即指那些事前難以預(yù)測(cè)、帶有異常性質(zhì)、違反社會(huì)常態(tài)并在人們沒有任何思想準(zhǔn)備或無法知曉的情況下，猝然發(fā)生，迅速演變或激化為較大規(guī)模和影響，將危及社會(huì)安定、政治穩(wěn)定和人身安全的事件。

突發(fā)事件至少具有以下特征：危險(xiǎn)性、突然性和緊急性。危險(xiǎn)性是指突發(fā)事件的發(fā)生會(huì)沖擊正常的社會(huì)秩序，對(duì)國(guó)家、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全會(huì)造成損失與破壞。突然性是指突發(fā)事件的發(fā)生在時(shí)間上具有偶然性和不確定性，難以預(yù)測(cè)。緊急性是指突發(fā)事件發(fā)生的突然性與造成的破壞性需要采取緊急處置措施，防止事故擴(kuò)散蔓延，減少事故危害，盡快展開事故處置救援工作，直到恢復(fù)到正常狀態(tài)。

危險(xiǎn)源是一個(gè)系統(tǒng)中具有潛在能量和物質(zhì)釋放危險(xiǎn)的、可能造成人員傷害、在一定的觸發(fā)因素作用下可轉(zhuǎn)化為事故的因素的總稱。危險(xiǎn)源的實(shí)質(zhì)是具有潛在危險(xiǎn)的部位，是事故爆發(fā)的源頭。危險(xiǎn)源由三個(gè)要素構(gòu)成：潛在危險(xiǎn)性、存在條件和觸發(fā)因素。潛在危險(xiǎn)性是指危險(xiǎn)源引發(fā)的事故的危害程度的大??；存在條件是危險(xiǎn)源所處的物理、化學(xué)狀態(tài)和約束條件狀態(tài)；觸發(fā)因素是危險(xiǎn)源轉(zhuǎn)化為事故的條件。⑥

危險(xiǎn)源分析要求首先進(jìn)行危險(xiǎn)源辨識(shí)，通過對(duì)工作流程的梳理，尋找潛在的危險(xiǎn)源，對(duì)組織進(jìn)行診斷。組織應(yīng)對(duì)自身的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面分析，建立正確的行為規(guī)范，確定合理的工作流程，并在此過程中分析可能導(dǎo)致組織陷入危機(jī)狀態(tài)的因素，辨識(shí)出潛在的危險(xiǎn)源。其次，進(jìn)行危險(xiǎn)源分析，對(duì)潛在的危險(xiǎn)源進(jìn)行深層次的挖掘，找出其產(chǎn)生的原因、發(fā)生條件和可能產(chǎn)生的后果與影響，并尋找可能的解決方案，最終達(dá)到發(fā)現(xiàn)那些可能引發(fā)突發(fā)事件的危險(xiǎn)源，了解其產(chǎn)生原因、條件與后果，從而在源頭上消除危險(xiǎn)源，避免災(zāi)難的發(fā)生。⑦

第一響應(yīng)人是指在突發(fā)事件發(fā)生后，首先到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)并組織展開簡(jiǎn)單救援的人，是在突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生后快速、有效展開救援，降低突發(fā)事件損失的一種突發(fā)事件應(yīng)急制度。由于突發(fā)事件在發(fā)展周期上存在著“事前—事中—事后”三個(gè)階段，而且三個(gè)階段之間存在著密切的聯(lián)系。因此，第一響應(yīng)人制度也與突發(fā)事件的三個(gè)階段存在著必然聯(lián)系。危險(xiǎn)源是引致突發(fā)事件的因素，危險(xiǎn)源分析是基于事前的突發(fā)事件預(yù)防，著眼點(diǎn)在于“防患于未然”。第一響應(yīng)人制度是突發(fā)事件發(fā)生后的處置與應(yīng)對(duì)，是基于事中響應(yīng)處置和事后的恢復(fù)，著眼于快速應(yīng)對(duì)、將突發(fā)事件損失降低到最小化。因此，第一響應(yīng)人制度的構(gòu)建也需要借鑒危險(xiǎn)源分析，從危險(xiǎn)源分析入手。

圖1 突發(fā)事件、危險(xiǎn)源分析與第一響應(yīng)人制度

三、第一響應(yīng)人制度構(gòu)建思路

第一響應(yīng)人制度的構(gòu)建包括危險(xiǎn)源分析、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、教育培訓(xùn)體系、物資保障體系四個(gè)部分，其中危險(xiǎn)源分析是前提和基礎(chǔ)，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、教育培訓(xùn)體系、物資保障體系都建立在危險(xiǎn)源分析的基礎(chǔ)上，最終形成以危險(xiǎn)源為導(dǎo)向，涵蓋突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所必需的人員、知識(shí)、技能和物資等因素的第一響應(yīng)人制度體系（見圖2）。

圖2 第一響應(yīng)人制度構(gòu)建思路

1. 危險(xiǎn)源分析

危險(xiǎn)源分析是構(gòu)建第一響應(yīng)人制度的第一步。其目的在于通過對(duì)突發(fā)事件災(zāi)害種類劃分，分析引致突發(fā)事件的危險(xiǎn)源，找出危險(xiǎn)源的產(chǎn)生原因、發(fā)生條件和可能的危害后果。例如，對(duì)林區(qū)火災(zāi)的危險(xiǎn)源分析，就要從人、物、管理、環(huán)境幾方面分析引致火災(zāi)的危險(xiǎn)源。人為因素方面，防火意識(shí)不高、缺乏消防防火知識(shí)、工作疏忽大意等都是引致火災(zāi)的危險(xiǎn)源；物的因素方面，防火設(shè)施的缺乏、是否有效、是否有缺陷等；管理因素方面，設(shè)施與人員的配置調(diào)動(dòng)、安全操作規(guī)范、檢查監(jiān)督等；環(huán)境因素方面，包括天氣、風(fēng)向、溫度、濕度等因素。

危險(xiǎn)源分析中獲得的引致突發(fā)事件的潛在危險(xiǎn)源以及產(chǎn)生原因、發(fā)生條件和可能的危害后果，是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必備信息。通過危險(xiǎn)源分析了解突發(fā)事件的原因與因果鏈條，就能夠在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中針對(duì)這些危險(xiǎn)源有的放矢，有效應(yīng)對(duì)。第一響應(yīng)人制度的構(gòu)建將在危險(xiǎn)源分析的基礎(chǔ)上，從人員組織、教育培訓(xùn)和物資保障方面針對(duì)這些資料有針對(duì)性地展開。

2. 基于危險(xiǎn)源分析的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

組織結(jié)構(gòu)是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的重要條件，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中人員、組織之間協(xié)作開展救援工作的基本保障。首先，第一響應(yīng)人制度中的人員隊(duì)伍構(gòu)成，根據(jù)危險(xiǎn)源分析的結(jié)果，第一響應(yīng)人應(yīng)該對(duì)本類別的突發(fā)事件比較熟悉，且相對(duì)專業(yè)，能夠在教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上勝任第一響應(yīng)人的職責(zé)。比如，交通事故類突發(fā)事件，第一響應(yīng)人構(gòu)成上應(yīng)該選擇交通警察、交通協(xié)管員、具有豐富經(jīng)驗(yàn)的資深司機(jī)等，并對(duì)其加以教育培訓(xùn)。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，第一響應(yīng)人構(gòu)成上應(yīng)選擇居民中從事醫(yī)療、護(hù)理或者有醫(yī)療、護(hù)理教育背景的人，掌握一定醫(yī)療知識(shí)的人。其次，在第一響應(yīng)人組織結(jié)構(gòu)上，根據(jù)危險(xiǎn)源分析的結(jié)果，第一響應(yīng)人應(yīng)該能夠?qū)⑹鹿尸F(xiàn)場(chǎng)的信息情況及時(shí)上報(bào)傳達(dá)給專業(yè)救援隊(duì)伍，尋求專業(yè)救援隊(duì)伍的援助。因此，第一響應(yīng)人組織結(jié)構(gòu)上應(yīng)采用靈活、分散的扁平化結(jié)構(gòu)，直接由突發(fā)事件專業(yè)救援機(jī)構(gòu)管理，并保持快捷的信息溝通。第一響應(yīng)人將信息直接上報(bào)至專業(yè)救援機(jī)構(gòu)，在專業(yè)救援機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下開展前期的救援工作。

3. 基于危險(xiǎn)源分析的教育培訓(xùn)體系

教育培訓(xùn)體系是對(duì)第一響應(yīng)人進(jìn)行學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、教育，使之掌握有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、降低事故影響與損失的知識(shí)與技能的智力保障。首先，第一響應(yīng)人教育培訓(xùn)的內(nèi)容來自于危險(xiǎn)源分析的結(jié)果。第一響應(yīng)人有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要掌握一定的知識(shí)與技能，但具體需要掌握何種知識(shí)與技能，可通過危險(xiǎn)源分析得到。包括危險(xiǎn)源分析中潛在的危險(xiǎn)源，危險(xiǎn)源的產(chǎn)生原因、發(fā)生條件和可能的危害后果；突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)、突發(fā)事件的相關(guān)理論知識(shí)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的操作技能與救助傷員的技巧技能。其次，第一響應(yīng)人教育培訓(xùn)主體的確定來自于危險(xiǎn)源分析。第一響應(yīng)人教育培訓(xùn)內(nèi)容之一就是危險(xiǎn)源分析，對(duì)于教育培訓(xùn)主體要由專業(yè)的救援機(jī)構(gòu)來實(shí)施，包括專業(yè)救援人員、本領(lǐng)域研究專家以及參與危險(xiǎn)源分析的人員。

4. 基于危險(xiǎn)源分析的物資保障體系

物資保障是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括維持基本生活的食物和飲用水、開展救援活動(dòng)的基本工具和設(shè)施，是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、降低事故影響與損失的物質(zhì)保障。物資保障體系來自于危險(xiǎn)源分析。首先，第一響應(yīng)人個(gè)人應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“應(yīng)急包”的物資種類和數(shù)目來源于危險(xiǎn)源分析。危險(xiǎn)源分析中，可以得到該類突發(fā)事件潛在危險(xiǎn)的種類和可能造成影響，對(duì)此，基于應(yīng)對(duì)這類突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)與影響，為第一響應(yīng)人配備能夠保障其基本生活與開展簡(jiǎn)單救援的應(yīng)急物資，形成第一響應(yīng)人“應(yīng)急包”，包括基本的食物與飲用水、簡(jiǎn)單的工具、藥品等。其次，應(yīng)急物資庫(kù)的分布、應(yīng)急物資庫(kù)物資的確定來源于危險(xiǎn)源分析。通過對(duì)地區(qū)頻發(fā)突發(fā)事件及其危險(xiǎn)源分析，可以整理總結(jié)出本地區(qū)可能發(fā)生的突發(fā)事件類型、潛在危險(xiǎn)源以及危險(xiǎn)源的產(chǎn)生原因、發(fā)生條件和可能的危害后果，可以確定應(yīng)對(duì)這些突發(fā)事件所需要的應(yīng)急物資種類和數(shù)量，并根據(jù)危險(xiǎn)源分析結(jié)構(gòu)合理布局應(yīng)急物資庫(kù)，保證具備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需要的應(yīng)急物資以及應(yīng)急物資的合理調(diào)配。

四、總結(jié)與思考

第一響應(yīng)人制度最早發(fā)源于西方，并得到長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐與應(yīng)用，在突發(fā)事件發(fā)生后，第一響應(yīng)人擁有比普通公民更專業(yè)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的知識(shí)與技能，比專業(yè)救援隊(duì)伍更早到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，第一響應(yīng)人能夠抓住救援黃金時(shí)間，在第一時(shí)間有效地組織展開專業(yè)化的事故救援，從而有效減少事故損失，開展救援工作。正是第一響應(yīng)人制度具有這樣的優(yōu)勢(shì)，若在中國(guó)實(shí)施并推廣第一響應(yīng)人制度，將能減少事故損失，提升全民危機(jī)意識(shí)與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，促進(jìn)中國(guó)應(yīng)急管理水平的提升。而第一響應(yīng)人制度的構(gòu)建，則需要借鑒危險(xiǎn)源分析的思路，基于危險(xiǎn)源分析，構(gòu)建第一響應(yīng)人制度的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、教育培訓(xùn)體系和物資保障體系，從人員組織、知識(shí)與技能、物資保障三個(gè)方面推動(dòng)中國(guó)第一響應(yīng)人應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的整體提升。

①⑤宋勁松、劉紅霞、王詩(shī)劍：“應(yīng)急管理第一響應(yīng)者制度綜述”，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》，2011年第2期，第14-21頁(yè)。

②③宋勁松、劉紅霞：“應(yīng)急管理第一響應(yīng)者制度的產(chǎn)生與發(fā)展”，《中國(guó)應(yīng)急管理》，2011年第8期，第28-31頁(yè)。

④劉剛：“第一響應(yīng)者制度的必要與可能”，《中國(guó)應(yīng)急救援》，2013年第4期，第20-22頁(yè)。

⑥危險(xiǎn)源分類及危險(xiǎn)有害因素識(shí)別培訓(xùn)資料，http：//www.docin. com/p-190792215.html。

⑦雷曉康、陶紹卿：《應(yīng)急質(zhì)量管理》，北京大學(xué)出版社，2013年，第55-71頁(yè)。

（作者系西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授；西北大學(xué)公共管理學(xué)院研究生；寶雞市煙草專賣局（公司）辦公室主任；寶雞市煙草專賣局（公司）檔案管理員）

注：本文系陜西省煙草公司寶雞市公司科技項(xiàng)目《煙草行業(yè)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系與推廣》的階段性成果。