□ 夏 光

改善我國(guó)環(huán)境治理體系的幾個(gè)突破點(diǎn)

□ 夏 光

“十三五”是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是建設(shè)美麗中國(guó)的加速階段。環(huán)境保護(hù)是全面建設(shè)小康社會(huì)和美麗中國(guó)的主要領(lǐng)域，擔(dān)負(fù)著克服最大短板、保障順利實(shí)現(xiàn)宏偉目標(biāo)的重任，因此，認(rèn)真謀劃“十三五”環(huán)境保護(hù)開(kāi)篇布局，積極推進(jìn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，至關(guān)重要。

一、認(rèn)清環(huán)境保護(hù)兩大命題

做好“十三五”環(huán)境保護(hù)工作，首先要從戰(zhàn)略上看清環(huán)境保護(hù)的方向。我們看到，新修訂的《環(huán)保法》、“水十條”、中央《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等，都是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的特殊時(shí)候出臺(tái)實(shí)施的，這打破了過(guò)去常有的“經(jīng)濟(jì)比較困難的時(shí)候環(huán)保要求會(huì)低一些”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，它說(shuō)明，一方面國(guó)家將采取重大措施解決嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題（綠水青山），另一方面國(guó)家也要求用環(huán)境保護(hù)來(lái)支持和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)（金山銀山），這是“十三五”環(huán)境保護(hù)所處的特殊背景。

因此，“十三五”環(huán)境保護(hù)必須要同時(shí)回答兩個(gè)重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的需求？二是如何以有限的環(huán)境承載力支撐更大規(guī)模和更高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

目前來(lái)看，我們當(dāng)前對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)，主要集中在回答第一個(gè)命題（改善環(huán)境）上，而對(duì)第二個(gè)命題（支持經(jīng)濟(jì)）未予重視。有人認(rèn)為，如何改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展那是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)該考慮的事情，不是環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)。這種看法具有一定的代表性，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣思維。

但是環(huán)境保護(hù)始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，二者是互為前提的。環(huán)境是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展也是必須實(shí)現(xiàn)的硬目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)從來(lái)不能通過(guò)放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。從中央到地方，都要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，也都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的底線，只有能夠支持和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保要求才能得到各級(jí)黨委政府的真誠(chéng)支持。

目前環(huán)保工作處在“兩頭受擠”的境地：人民群眾渴望碧水藍(lán)天，各地又必須保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。環(huán)境（包括環(huán)境容量和生態(tài)承載力）作為一種資源，既要滿足人民群眾生活需要（稱為生存性功能），又要承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)（稱為生產(chǎn)性功能）。在過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的時(shí)候，這兩種功能各有空間，相安無(wú)事，但在“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”的新常態(tài)下，這兩種功能發(fā)生了內(nèi)在沖突，其外在表現(xiàn)形式就是日益突出的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境事件?！笆濉睍r(shí)期，來(lái)自社會(huì)的生存性環(huán)境需求和來(lái)自經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)性環(huán)境需求都將明顯上升，因此環(huán)保工作需要比過(guò)去更加有力，也更加智慧，需要進(jìn)行更多的改革和創(chuàng)新。

總體上說(shuō)，“十三五”環(huán)境保護(hù)需要采取“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略，從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面全面納入環(huán)境保護(hù)的要求，促使這些對(duì)環(huán)境具有重要影響的領(lǐng)域都向著環(huán)境友好的方向進(jìn)行優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到改善環(huán)境和促進(jìn)發(fā)展的雙重目標(biāo)。

二、環(huán)境治理體系的四項(xiàng)要?jiǎng)?wù)

實(shí)施上述總體戰(zhàn)略，必須按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總要求，建立和完善有效的環(huán)境治理體系。這個(gè)體系是在現(xiàn)有的環(huán)境治理體系基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展的?！笆濉逼陂g，改進(jìn)環(huán)境治理體系的任務(wù)非常多，我們擇其要者，列出幾項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：

1、察情，即掌握信息，為環(huán)保決策和管理提供可靠的基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)工作所需的信息浩如煙海，但目前存在著環(huán)境信息缺失和失真問(wèn)題。這又分為兩個(gè)方面：一是能力不足帶來(lái)的環(huán)境信息缺失，主要是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位代表性不夠和指標(biāo)不全，不能真實(shí)反映環(huán)境質(zhì)量狀況，例如，相比發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)取樣點(diǎn)位過(guò)于稀疏，北京這樣的大城市也只有數(shù)百個(gè)大氣監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)。我國(guó)水體環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)量比較少，還有很多城市不能進(jìn)行PM2.5的監(jiān)測(cè)。至于基層的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力缺口就更大了。二是環(huán)境信息收集機(jī)制帶來(lái)信息失真，主要是全國(guó)性的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)或環(huán)保工作信息依賴地方上報(bào)數(shù)據(jù)匯總，而這些信息又反過(guò)來(lái)作為評(píng)價(jià)地方環(huán)境狀況或工作狀況的依據(jù)，這就導(dǎo)致信息準(zhǔn)確性出現(xiàn)偏差。

信息缺失和失真帶來(lái)嚴(yán)重后果。首先是不能提供準(zhǔn)確的決策依據(jù)，到目前，關(guān)于我國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)還難以形成共識(shí)，究竟近幾年來(lái)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量是在好轉(zhuǎn)、惡化還是持平？國(guó)家層面不能明確表態(tài)，2015年發(fā)布的《2014年全國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》干脆回避了回答這個(gè)問(wèn)題。其次是環(huán)保信息的公信力下降，社會(huì)普遍流行對(duì)政府環(huán)保信息和工作成績(jī)的不信任感，環(huán)境質(zhì)量信息與公眾的直接感受之間差距較大，環(huán)境普查信息不能及時(shí)公開(kāi)造成了社會(huì)的不滿，環(huán)保工作相關(guān)信息也被質(zhì)疑。

不能充分和準(zhǔn)確地掌握信息是環(huán)保工作的一個(gè)軟肋。為了克服之，長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府投入了大量資源進(jìn)行信息系統(tǒng)建設(shè)，但又出現(xiàn)了多頭建設(shè)、各自為政的新問(wèn)題，一定程度上還加劇了信息混亂的程度。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，信息缺乏是難以進(jìn)行有效環(huán)境管理的，因此，搞清情況已經(jīng)成為改善環(huán)境治理體系的頭號(hào)任務(wù)。

2、立威，即嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，樹(shù)立強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象。環(huán)境保護(hù)是公共利益的代言者，與那些侵占公益而謀其私利者的對(duì)立是必然和尖銳的，環(huán)保法律法規(guī)必須成為剛硬的“殺手锏”，而不是虛弱的“稻草人”，才能起到為人民群眾護(hù)好碧水藍(lán)天的作用，因此環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督不能溫情脈脈、網(wǎng)開(kāi)一面。新《環(huán)保法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》、《環(huán)境保護(hù)督察方案》等為樹(shù)立環(huán)保威權(quán)給予了法定授權(quán)。現(xiàn)在來(lái)看，約談?wù)⑼．a(chǎn)治理等強(qiáng)硬措施已經(jīng)初步形成了強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象，取得了環(huán)境改善的初步成效?！笆濉睍r(shí)期，打好氣水土污染防治“三大戰(zhàn)役”是加強(qiáng)環(huán)保立威的不二法器。

3、健序，即加快改革，建立和完善環(huán)境保護(hù)制度體系。用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本方針之一。環(huán)境保護(hù)制度體系可以分為約束和激勵(lì)兩類，前者強(qiáng)調(diào)限制，后者強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)。到目前，以約束和限制為目的的環(huán)保制度體系，包括法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等，已經(jīng)相對(duì)比較豐富和成熟，而以激勵(lì)和引導(dǎo)為目的的制度體系還比較欠缺，需要加強(qiáng)改革和發(fā)展。改革的方向，主要是體現(xiàn)“智慧環(huán)保”的精神，通過(guò)制定適當(dāng)?shù)闹贫纫龑?dǎo)全社會(huì)走綠色發(fā)展道路，例如，對(duì)于一定的用于承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的環(huán)境承載力，如何使它產(chǎn)出更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值？在這種時(shí)候，用行政手段配置這些環(huán)境承載力，往往不是效率最高的，市場(chǎng)才是有效配置資源的手段，因此，可以在明確環(huán)境承載力的全民所有權(quán)性質(zhì)前提下，進(jìn)一步對(duì)這些環(huán)境承載力進(jìn)行必要的使用權(quán)界定（確權(quán)），成立“國(guó)家環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總公司”和地方環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)市場(chǎng)拍賣和交易的制度，使那些不能高效利用環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)退出這個(gè)地區(qū)，由能夠更好地利用環(huán)境承載力的企業(yè)來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，這樣就達(dá)到了人民群眾基本生活環(huán)境需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境需求都得到滿足的雙贏局面。

4、樹(shù)人，即進(jìn)行環(huán)境社會(huì)建設(shè)，開(kāi)創(chuàng)生態(tài)文明新時(shí)代。長(zhǎng)期以來(lái)，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境監(jiān)督管理工作十分困難，原因是社會(huì)守法意識(shí)比較薄弱，有意違規(guī)違法現(xiàn)象普遍，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管成為貓鼠式強(qiáng)迫行政行為?！白屪杂X(jué)守法成為常態(tài)”，這是基層環(huán)保工作者真心的愿望?！笆濉杯h(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該在改善環(huán)保的社會(huì)基礎(chǔ)方面有所前進(jìn)。我們必須培養(yǎng)一代新人，塑造新的社會(huì)，否則即使通過(guò)大量投入能夠得到一些環(huán)境改善的效果，也難以穩(wěn)固，陷入再惡化再治理的循環(huán)。提高全社會(huì)的環(huán)境守法意識(shí)應(yīng)該成為“十三五”環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)而不是手段。

三、改善環(huán)境治理體系的三個(gè)突破點(diǎn)

我國(guó)已經(jīng)基本形成了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系及其執(zhí)行系統(tǒng)，它具有以下特點(diǎn)：一是保持了全國(guó)環(huán)境法治的統(tǒng)一性，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)最高責(zé)任；二是實(shí)行中央和地方分層治理，強(qiáng)調(diào)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，又保留充分的地方創(chuàng)新空間；三是社會(huì)各界成員在環(huán)境保護(hù)中都負(fù)有一定的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。這是一種統(tǒng)分結(jié)合、多方參與的體系，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)其歷史貢獻(xiàn)應(yīng)予肯定，對(duì)其基本架構(gòu)應(yīng)予繼承和發(fā)展，保持對(duì)國(guó)家環(huán)境治理體系的制度自信。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改善環(huán)境治理體系，有幾個(gè)突破點(diǎn)：

突破點(diǎn)一：強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的中央事權(quán)

全國(guó)環(huán)境法治的統(tǒng)一性決定了中央在國(guó)家環(huán)境治理中居于核心和主導(dǎo)地位。現(xiàn)在有一種看法，認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重主要是地方環(huán)保執(zhí)法不力造成的，因此環(huán)境問(wèn)題應(yīng)該由地方負(fù)責(zé)任。我們認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)有失偏頗。如果環(huán)境治理體系失效，一定要首先追問(wèn)國(guó)家層面的環(huán)保履責(zé)情況。目前存在的環(huán)保法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全、考核激勵(lì)和監(jiān)察監(jiān)督不到位、環(huán)境信息不全不準(zhǔn)不實(shí)和公信力低等，是國(guó)家層面環(huán)保職能不足的表現(xiàn)。改善國(guó)家環(huán)境治理體系，首先應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的中央事權(quán)。

一是建立獨(dú)立和完整的國(guó)家環(huán)境信息系統(tǒng)。由中央政府實(shí)施全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境監(jiān)察體系建設(shè)工程，不再依賴地方上報(bào)數(shù)據(jù)構(gòu)成全國(guó)環(huán)境信息。地方環(huán)境信息系統(tǒng)為本地環(huán)境治理服務(wù)，中央不予干預(yù)。支持和引導(dǎo)社會(huì)力量依法提供環(huán)境信息。

二是重構(gòu)國(guó)家環(huán)境保護(hù)激勵(lì)體系。包括正向激勵(lì)和反向制約，優(yōu)先提任生態(tài)文明建設(shè)政績(jī)突出的地方官員，拿下幾個(gè)環(huán)保政績(jī)不佳的一把手，樹(shù)立中央權(quán)威。

三是建立新型的中央與地方環(huán)境治理關(guān)系。突出中央事權(quán)的法律地位，在相關(guān)環(huán)保法律中寫(xiě)入“中央人民政府對(duì)全國(guó)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的規(guī)定。中央加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督和節(jié)制，通過(guò)控制地方利益鏈而引導(dǎo)地方環(huán)保積極性。國(guó)家環(huán)保部門(mén)與地方環(huán)保部門(mén)相互合作，但不是親子關(guān)系。

四是實(shí)行簡(jiǎn)政，減少環(huán)保政策數(shù)量。國(guó)家環(huán)保工作注重加強(qiáng)結(jié)果監(jiān)督，盡量不搞需要耗費(fèi)較大行政成本的過(guò)程控制措施。

五是增強(qiáng)環(huán)保政策的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政策制定要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和基層調(diào)查。在環(huán)保部?jī)?nèi)設(shè)立承擔(dān)戰(zhàn)略研究和政策協(xié)調(diào)職能的機(jī)構(gòu)。

突破點(diǎn)二：將環(huán)境保護(hù)工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重心一直在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，突出抓了城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染減排。這種格局是有原因和道理的，因?yàn)檫^(guò)去我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的焦點(diǎn)和難點(diǎn)確實(shí)是在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場(chǎng)必須擺在這里。隨著環(huán)保工作不斷發(fā)展，現(xiàn)在大中城市的環(huán)境治理體系已有較大改善，機(jī)構(gòu)比較健全，各種軟硬條件大為改善，基本能夠應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的需要。

與此同時(shí)，縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的環(huán)境問(wèn)題卻變得突出和尖銳起來(lái)：大量工業(yè)企業(yè)建在縣級(jí)城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，城市中轉(zhuǎn)移出來(lái)的很多產(chǎn)業(yè)來(lái)到農(nóng)村，農(nóng)村還新辦了畜禽養(yǎng)殖等工廠以滿足城市擴(kuò)張的需求，同時(shí)大量農(nóng)民集聚到縣城或集鎮(zhèn)上生活卻沒(méi)有及時(shí)建設(shè)污水處理和垃圾清運(yùn)系統(tǒng)。這些地方?jīng)]有大城市的集聚優(yōu)勢(shì)，不得不依賴落后產(chǎn)業(yè)搞發(fā)展，一旦這些產(chǎn)能形成，盡管環(huán)保不合法或不達(dá)標(biāo)，但也難于取締。這一切都使很多過(guò)去被認(rèn)為“環(huán)境好”的縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在變成污染嚴(yán)重、環(huán)境臟亂的典型代表。絕大部分環(huán)境污染問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)層面，大量的環(huán)保任務(wù)集中在縣鄉(xiāng)層面，保障環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任也主要在縣鄉(xiāng)層面。然而，縣鄉(xiāng)層面又是我國(guó)環(huán)境治理體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，環(huán)保機(jī)構(gòu)非常薄弱，工作條件十分缺乏，環(huán)境監(jiān)管難以實(shí)施，環(huán)境治理失效情況突出。

“郡縣治，天下安”。應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理在我國(guó)環(huán)境保護(hù)全局中的地位，把環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。在近期舉行的環(huán)保部環(huán)保工作創(chuàng)新大討論中，我們提出了“把環(huán)保工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面”的建議，隨后我們到湖北省武穴市開(kāi)展了“加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理”專題調(diào)研，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的同志反映，早就應(yīng)該把環(huán)保工作重心下移了?？h鄉(xiāng)環(huán)境治理是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)該予以突出加強(qiáng)。如果說(shuō)那些條件比較好的大中城市的環(huán)境治理主要依靠自身力量的話，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理則需要國(guó)家和省級(jí)層面伸出援手。

下移環(huán)保工作重心，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，應(yīng)著重做好以下工作：

一是研究制定縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的特殊政策，重在幫助縣鄉(xiāng)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是進(jìn)行工業(yè)重組和建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，緩解當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。

二是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)各種企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，在一時(shí)無(wú)法關(guān)停超標(biāo)排放企業(yè)的情況下，優(yōu)先做好防范污染事故發(fā)生的措施，避免出現(xiàn)重大污染事件。不出事是底線。

三是對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)采取利益激勵(lì)機(jī)制，將縣鄉(xiāng)環(huán)保守法情況與省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。

四是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)治理的監(jiān)督管理，制定分區(qū)域的縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)目標(biāo)，對(duì)到時(shí)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)堅(jiān)決關(guān)停一批，并幫助企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出。

五是幫助加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理能力建設(shè)，對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員清理，請(qǐng)走“七大姑八大姨”，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和設(shè)施配備。

突破點(diǎn)三：實(shí)行社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式

相對(duì)于不斷增加的監(jiān)管對(duì)象，政府環(huán)境監(jiān)管力量增長(zhǎng)是有限的，需要借助于社會(huì)力量的參與。這種從政府直控型治理向社會(huì)制衡型治理的轉(zhuǎn)變，是國(guó)家環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的實(shí)施途徑。社會(huì)制衡型治理模式是政府主導(dǎo)下的多方共治格局，其核心是擴(kuò)展公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

這是一種“全民環(huán)?！保ㄈ嗣癍h(huán)保），突出人民群眾在環(huán)境保護(hù)中的重要地位，從政府包辦環(huán)保向發(fā)揮政府市場(chǎng)社會(huì)綜合作用轉(zhuǎn)變。全民環(huán)保就是走群眾路線，打人民戰(zhàn)爭(zhēng)。主要建議是：

一是對(duì)社會(huì)公眾賦予更多環(huán)境權(quán)利和相關(guān)責(zé)任，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等。讓社會(huì)大眾和環(huán)境監(jiān)管對(duì)象參與環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制定和執(zhí)行過(guò)程，形成環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線。

二是以司法公正體現(xiàn)環(huán)境公平正義，鼓勵(lì)公眾依法維護(hù)環(huán)境權(quán)益，通過(guò)投訴、訴訟等途徑，與噪聲、水污染和惡臭等侵權(quán)行為進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)。積極辦理環(huán)境公益訴訟等新型司法案件，增強(qiáng)環(huán)境司法信息公開(kāi)和司法審判公開(kāi)。

三是發(fā)起綠色社會(huì)運(yùn)動(dòng)，將環(huán)境保護(hù)理念貫穿于國(guó)民教育體系，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊手段向社會(huì)大量輸入環(huán)境信息，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)國(guó)情教育。

四是建立環(huán)境信用制度，讓環(huán)境違法者承擔(dān)違法違規(guī)的長(zhǎng)期個(gè)人成本，以此引導(dǎo)社會(huì)改變忽視環(huán)保的思維和行為習(xí)慣。培育社會(huì)綠色消費(fèi)方式，推動(dòng)節(jié)能低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，

五是加強(qiáng)社會(huì)組織與政府的協(xié)商和合作，有序發(fā)展社會(huì)組織，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)。

四、改革相關(guān)機(jī)構(gòu)的建議

馬達(dá)轟鳴不等于車輪飛轉(zhuǎn)。把中央建設(shè)生態(tài)文明的強(qiáng)大意志轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)的實(shí)際成效，還需要連接二者的傳動(dòng)機(jī)構(gòu)——政策法規(guī)和體制機(jī)制。

——在部?jī)?nèi)設(shè)立政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境政策制定的統(tǒng)一性和有效性。加強(qiáng)決策支持體系建設(shè)，建立重大環(huán)境政策的費(fèi)用效益評(píng)估機(jī)制。

——設(shè)立“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)工作辦公室”，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)制定綠色金融、綠色證券、環(huán)境稅收等經(jīng)濟(jì)政策，開(kāi)展環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的政策制定和體制改革工作。

——設(shè)立“社會(huì)管理司”，建立政府環(huán)保機(jī)構(gòu)面向社會(huì)大眾的“窗口”，擔(dān)負(fù)環(huán)境信息公開(kāi)、公眾參與、司法、宣傳以及企業(yè)環(huán)境責(zé)任等管理職能，建立政府與企業(yè)、公眾和社會(huì)組織對(duì)話、協(xié)商的工作機(jī)制。

總之，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境治理體系之間差距很大，一條腿長(zhǎng)一條腿短，我們不能把發(fā)展這條腿縮短，只能通過(guò)拉長(zhǎng)環(huán)境治理體系這條短腿來(lái)使二者相匹配，因此在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，改善環(huán)境治理體系將是一項(xiàng)持久的任務(wù)。

（作者系環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任）