□ 王利民 彭軍偉

浙江仙居：傾力打造國家公園“金名片”

□ 王利民 彭軍偉

國家公園是指國家為了保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為科學(xué)研究、環(huán)境教育和生態(tài)旅游提供場所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。國家公園的理念和發(fā)展是世界公認(rèn)的能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用關(guān)系的行之有效的保護(hù)和管理模式。2014年3月7日，仙居縣獲國家環(huán)保部批復(fù)開展國家公園試點。

仙居國家公園地處浙江省仙居縣南部的田市鎮(zhèn)、白塔鎮(zhèn)、淡竹鄉(xiāng)、皤灘鄉(xiāng)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河谷平原和丘陵山區(qū)，界于東經(jīng)120°17′6″-120°55′51″、北緯28°28′14″-28°59′48″之間，南北寬21.1千米、東西長20.84千米，總面積301平方千米。該區(qū)域保存著完好的中亞熱帶常綠闊葉林、中生代火山與火山巖地貌地質(zhì)，是罕見的天然植物“基因庫”、動植物“博物館”、“火山巖地貌的大觀園”。

國家公園區(qū)域現(xiàn)有自然園區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀與問題

據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，仙居國家公園區(qū)域已建立了各級各類自然生態(tài)保護(hù)園區(qū)5類，5處，分別是括蒼山省級自然保護(hù)區(qū)、仙居國家級風(fēng)景名勝區(qū)、浙江仙居國家級森林公園、神仙居省級地質(zhì)公園、神仙居4A級旅游景區(qū)。但是，按生態(tài)要素劃分，目前，各類自然生態(tài)保護(hù)區(qū)分屬環(huán)保、林業(yè)、國土、住建、旅游等5個部門和單位主管。其中，括蒼山省級自然保護(hù)區(qū)主管單位為環(huán)保部門綜合管理、林業(yè)部門線條管理，仙居國家級風(fēng)景名勝區(qū)為住建、旅游部門主管，浙江仙居國家級森林公園為林業(yè)部門主管，神仙居省級地質(zhì)公園為國土部門主管，神仙居4A級旅游景區(qū)為旅游部門主管。

同時，自然園區(qū)面臨著許多問題。一是自然園區(qū)交叉重疊、人為割裂生態(tài)系統(tǒng)完整性?，F(xiàn)有各類園區(qū)過于強調(diào)對自然生態(tài)要素的劃分，忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和服務(wù)功能，與維護(hù)生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性的需求不適應(yīng)，5處自然園區(qū)交叉重疊嚴(yán)重、人為割裂生態(tài)系統(tǒng)完整性，形成一張復(fù)雜的空間“文氏圖”。

二是管理混亂、責(zé)任不清。5類已建立的自然園區(qū)是由不同的資源管理部門根據(jù)各自權(quán)限制定不同的管理制度、措施、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，現(xiàn)有各類園區(qū)實行管理、經(jīng)營和服務(wù)一體化，“既是裁判員又是運動員”壟斷經(jīng)營模式，未引進(jìn)競爭機制、對市場全面放開。沒有實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)管，存在自然生態(tài)保護(hù)管理混亂、責(zé)任不清，重復(fù)建設(shè)、效能低下等問題。導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)、宣傳教育、科學(xué)研究、生態(tài)旅游各方面發(fā)展不平衡。

究其原因，一是實行生態(tài)要素劃分自然園區(qū)?，F(xiàn)有各類園區(qū)過于強調(diào)對自然生態(tài)要素的劃分，忽視了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和服務(wù)功能，與維護(hù)生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性的需求不適應(yīng)。導(dǎo)致各類自然生態(tài)保護(hù)園區(qū)的無序發(fā)展，造成自然園區(qū)種類繁多、數(shù)量龐大，彼此之間缺乏有機聯(lián)系，不成體系。

二是實行部門線條管理體制?，F(xiàn)有各類園區(qū)實行由資源部門分散、線條管理的管理體制，過于強調(diào)管理權(quán)限的劃分。沒有實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和統(tǒng)一監(jiān)管，不符合自然規(guī)律，出現(xiàn)授權(quán)不一、規(guī)范性文件經(jīng)常代替正式的立法等多種現(xiàn)象，導(dǎo)致自然生態(tài)保護(hù)管理缺失。

三是實行管經(jīng)一體化運營。現(xiàn)有各類園區(qū)實行管理、經(jīng)營和服務(wù)一體化，“既是裁判員又是運動員”壟斷經(jīng)營模式，未引進(jìn)競爭機制、對市場全面放開。導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)、宣傳教育、科學(xué)研究、生態(tài)旅游各方面發(fā)展不平衡。

浙江省仙居縣景星巖

多方參與，多舉措打造“國家公園”

為了促進(jìn)仙居國家公園的良性發(fā)展，仙居采取了許多的措施：

首先，通過政府主導(dǎo)、多方參與，優(yōu)化整合管理體制。仙居成立了以縣黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的國家公園建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立國家公園辦公室，下設(shè)體制機制組、規(guī)劃調(diào)查組和政策研究組，分別由發(fā)改、環(huán)保和旅游等部門一把手任組長。人大、政協(xié)高度支持，納入人大主任、政協(xié)主席辦公會議議題，組織10多次專題調(diào)研，專題聽取、研究縣政府國家公園建設(shè)報告。密切聯(lián)系國際、國內(nèi)組織，先后邀請世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、世界自然基金會（WWF）、保護(hù)國際（IC），環(huán)保部規(guī)劃院、國家環(huán)科院、中科院、人民大學(xué)、北京大學(xué)、中國礦業(yè)大學(xué)、清華大學(xué)等專家實地考察、調(diào)研國家公園建設(shè)。與環(huán)保部對外合作中心合作框架協(xié)議，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)仙居國家公園建設(shè)。對仙居國家級風(fēng)景名勝區(qū)、浙江仙居國家森林公園、仙居神仙居省級地質(zhì)公園、浙江括蒼山省級自然保護(hù)區(qū)等4個管理機構(gòu)、人員編制進(jìn)行整合調(diào)整。建立仙居國家公園管理委員會，作為仙居縣人民政府派出機構(gòu)，下設(shè)公益一類事業(yè)單位——仙居縣生物多樣性資源保護(hù)中心。深入“權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單”3張清單研究，試行行政審批制度改革。初步形成了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，為形成科學(xué)、穩(wěn)定、高效、廉潔的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運行機制奠定了基礎(chǔ)。

其次，通過區(qū)域統(tǒng)籌、分區(qū)管理，實行分類等級保護(hù)。仙居開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評價、生態(tài)敏感性分析、生態(tài)適宜分析，篩選完整的生態(tài)系統(tǒng)，科學(xué)劃定四至范圍，有效整合自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類自然園區(qū)。深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門調(diào)研，制訂生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測、宣傳教育、生態(tài)旅游等專項規(guī)劃，積極推動各類自然區(qū)國家級、省級創(chuàng)建。以生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的完整性和價值為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行空間上保護(hù)、管理、利用，針對不同生態(tài)資源保護(hù)對象、生活生產(chǎn)需求，劃定嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、重要保護(hù)區(qū)、限制利用區(qū)、利用區(qū)4條紅線，實行“紅線內(nèi)外管理有別”。同時，對功能區(qū)實行等級管護(hù)，各區(qū)全面禁止、限制新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)項目，嚴(yán)格控制非環(huán)境友好型項目進(jìn)入，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)業(yè)比重和水平，促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)在更高水平上協(xié)同發(fā)展。將神仙居旅游度假區(qū)與國家公園基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目結(jié)合，大力推進(jìn)國家公園外圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后建成了國家公園地質(zhì)博物分館、服務(wù)中心大樓、生態(tài)停車場、環(huán)景公路等22個項目。同時，將國家公園試點與各類創(chuàng)建工作相結(jié)合，神仙居景區(qū)已全票通過5A景區(qū)景觀質(zhì)量專家評估、創(chuàng)建成國家級生態(tài)旅游示范區(qū)。統(tǒng)籌開展保護(hù)工作，印發(fā)《仙居縣生物多樣性保護(hù)行動計劃（2015-2030年）》，爭取“生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)價值評估（簡稱TEEB）行動”和“仙居國家公園生物多樣性碳匯試點”等多個國際性贈款項目。

生物多樣性

三是管經(jīng)分離、特許經(jīng)營，一園一法長效管理。組織開展“仙居縣自然保護(hù)區(qū)多樣性保護(hù)示范項目”、資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，實施生物多樣性本底調(diào)查與評估、生物多樣性監(jiān)測項目，加大科研基地、宣傳設(shè)施、官網(wǎng)等公共服務(wù)項目投入，實行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、收支兩條線管理。逐步退出營利類項目，保障國家公園公益性，明確經(jīng)營利用空間范圍、業(yè)務(wù)范圍，實施國家公園神仙居景區(qū)特許經(jīng)營制度。召集環(huán)保、林業(yè)、住建、國土、發(fā)改、旅游等部門骨干集中辦公，深入研究國家12類自然保護(hù)園區(qū)19項管理辦法，開展全方位調(diào)研，分別赴開化縣、云南香格里拉、黑龍江湯旺河等地學(xué)習(xí)，廣泛吸收各類自然生態(tài)保護(hù)園區(qū)成功做法，編制國家公園管理規(guī)范和仙居國家公園的“一園一法”初稿，安排專項資金，探索一園一法長效管理。針對仙居國家公園實際，深入山林地類型國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系研究。以保護(hù)性、公益性、可推廣性為原則，研究制訂政府主導(dǎo)、多方參與，區(qū)域統(tǒng)籌、分區(qū)管理，管經(jīng)分離、特許經(jīng)營3個基本條件；根據(jù)國家公園3個職能的本質(zhì)特點，研究制訂科學(xué)研究、環(huán)境教育、生態(tài)旅游3方面14個子項的國家公園建設(shè)指標(biāo)。

四是提高認(rèn)知、加強宣傳，全民共建共享。仙居邀請行業(yè)專家、上級領(lǐng)導(dǎo)，召開“縣委理論學(xué)習(xí)中心組——國家公園專題學(xué)習(xí)會”，深入學(xué)習(xí)黨的十八大、十八屆三中全會等會議及《中央關(guān)于深化改革的決定》等重要文件精神。在黨校、行政學(xué)院等干部培訓(xùn)基地開設(shè)國家公園知識講座，強化生態(tài)文明建設(shè)的導(dǎo)向。通過央視《發(fā)現(xiàn)之旅》《地理中國》，中國環(huán)境報、中國生態(tài)旅游雜志國家公園?？⑾删訃夜珗@新聞發(fā)布會，首都T3航站樓等，開展仙居生物多樣性公益宣傳，并利用微博、微信及時向公眾公布國家公園試點的重大管理舉措等信息。開展生態(tài)文明知識進(jìn)教材（進(jìn)課堂）、主題實踐活動，多部門聯(lián)動開展國家公園專題宣教。決策聽從群眾意愿，過程調(diào)動群眾參與，長效謀求群眾監(jiān)督，優(yōu)先開展公園周邊“五水共治”、“四邊三化”、美麗鄉(xiāng)村等重點工作，“掙工分”式的投工投勞投錢。國家公園借“婦女節(jié)”、“中國旅游日”等節(jié)日實行國家公園神仙居景區(qū)“免單日”，在同等條件下優(yōu)先招聘社區(qū)居民務(wù)工、扶持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造社區(qū)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)全民共建共享、綠色化發(fā)展。

浙江省仙居縣美麗山村

問題和建議

今年浙江省政府已經(jīng)正式?jīng)Q定，給仙居等26個欠發(fā)達(dá)縣“摘帽”，并取消GDP總量考核，轉(zhuǎn)為重點考核生態(tài)保護(hù)、居民增收等。仙居國家公園以點帶面示范作用日益突出，需找準(zhǔn)矛盾，破解難題，大力實施改革、創(chuàng)新。

一是改變上下層級管理機制不協(xié)調(diào)問題?，F(xiàn)有各類園區(qū)已形成相應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、管理制度，仙居設(shè)立的國家公園管委會在縣級層面完成職權(quán)歸并的同時，受市職部門行業(yè)管理，造成“下合上不合”的模式；研究制訂的管理辦法、建設(shè)體系未得到認(rèn)可等問題，為國家公園運行機制套上了“緊箍咒”。建議由國務(wù)院明確（或設(shè)立）國家公園主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)綜合管理工作，制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法、自然資源整合范疇、補償辦法等。

二是避免“新瓶裝舊酒”的尷尬。國家公園涉及環(huán)境與發(fā)展、保護(hù)與利用關(guān)系，在人員編制、技術(shù)支持、財物保障等均投入不足的情況下，客觀條件限制了國家公園體制的發(fā)展，能有“新瓶”已實屬不易，釀出“新酒”倍感壓力。建議上級部門委派人員到公園掛職增加技術(shù)支撐，中央、省、市建立專項發(fā)展資金，給予更多政策性優(yōu)惠，協(xié)調(diào)社會與經(jīng)濟(jì)各方面發(fā)展。

三是避免國家公園體制的局限性。仙居國家公園建設(shè)處于初期階段，無章可循、無例可照，只能“摸著石頭過河”。建議重點加強對外交流與合作，積極借鑒國際國家公園的理念、國際非政府組織的經(jīng)驗，完善仙居國家公園體制，與國際接軌。

（作者單位：仙居國家公園管理委員會）