■文/周弘

單一養(yǎng)老金改革難以解決財政可持續(xù)問題

■文/周弘

周弘

中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、國際學(xué)部副主任、中國歐洲學(xué)會會長、中國國際關(guān)系研究會副會長、中國經(jīng)社理事會理事、中國人力資源和社會保障部咨詢專家。

近10年，特別是歐債危機(jī)以來，歐洲許多國家都對公共養(yǎng)老金進(jìn)行了改革，目標(biāo)都是解決財政可持續(xù)性問題。這些改革是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，成效如何？2015年10月，挪威統(tǒng)計局發(fā)布的一份評估公共養(yǎng)老金改革的研究報告表明，單一的養(yǎng)老金改革難以解決財政可持續(xù)問題。

挪威養(yǎng)老金制度改革始于2011年，當(dāng)時財政狀況良好，改革并不是為了解決當(dāng)下的財政問題。挪威政府將大筆的石油稅收存入主權(quán)財富基金，2014年該基金價值已經(jīng)超過國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.3倍，因此短期和中期財政都不會出現(xiàn)問題。但預(yù)測顯示，老齡化趨勢加上過于慷慨的福利政策，2025年以后可能出現(xiàn)支出超過收入的情況?？紤]到長期的財政可持續(xù)問題，挪威啟動了養(yǎng)老金改革。

多數(shù)歐洲國家的養(yǎng)老金改革并沒有傷筋動骨，因?yàn)榇蠓认鳒p養(yǎng)老金待遇不可能受到民眾的歡迎，是政治選舉制的大忌。因此，都盡量地保留了公共養(yǎng)老金制度中的再分配成分，改革措施主要是強(qiáng)化稅收、鼓勵就業(yè)，特別是增加有效就業(yè)，從而擴(kuò)大稅基。挪威的養(yǎng)老金改革也體現(xiàn)了這些特點(diǎn)。

評估養(yǎng)老金改革本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。挪威統(tǒng)計局的研究報告采用的模型匯合了三種主要要素，一是與改革相關(guān)的海量細(xì)節(jié)信息，例如公共養(yǎng)老金與職業(yè)年金計劃之間的協(xié)調(diào)，針對低收入群體的特殊安排，與個人收入及其他與個人生命周期相關(guān)的信息等，對公共養(yǎng)老金支出的計算很有幫助。二是客觀地估算養(yǎng)老金改革對于人們行為方式的影響，主要是在勞動力供給方面的影響，這些行為可以通過退休行為取向加以量化。挪威改革實(shí)施后第一年的退休情況證實(shí)養(yǎng)老金制度對于退休行為有很強(qiáng)的影響。三是人們對養(yǎng)老金改革的反應(yīng)強(qiáng)烈程度，比如削減養(yǎng)老金可能引起社會負(fù)效應(yīng)，擴(kuò)大稅收對于財政的貢獻(xiàn)將遠(yuǎn)大于削減養(yǎng)老金支出。

研究認(rèn)為：在挪威實(shí)行以節(jié)約開支為目的的公共福利計劃改革要比歐洲絕大多數(shù)國家更難。因?yàn)榧词咕S持、甚至降低稅收水平，政府也能在不動用石油稅收儲備的條件下維持養(yǎng)老金及其他現(xiàn)有福利項(xiàng)目的支出，直到2035年。因此，挪威養(yǎng)老金改革的主要目的是設(shè)法有針對性地收窄財政缺口，采用的辦法是長期地降低養(yǎng)老金支出的增長率，同時通過更強(qiáng)有力的勞動力供給刺激政策提高稅基，而不是突兀地實(shí)行削減養(yǎng)老金開支的政策。更具體地說，就是采取更加精細(xì)的方式逐年調(diào)整養(yǎng)老金待遇，使其與預(yù)期壽命的延長和提前退休的行為相關(guān)聯(lián)。

如果挪威不實(shí)行改革，從2020年到2060年，養(yǎng)老金支出占GDP的比例將從7.6%上升至12.8%；如果實(shí)施上述小幅調(diào)整式改革，養(yǎng)老金支出占GDP的比例將明顯減少，但是財政支出還將繼續(xù)上升。

研究者最終得出結(jié)論認(rèn)為，首先，養(yǎng)老金改革是必要的，改革的主要效果是推遲退休，而推遲退休會減少養(yǎng)老金領(lǐng)取者的人數(shù)，提高私營企業(yè)的就業(yè)。而這些私營企業(yè)又多是非石油企業(yè)，有利于擴(kuò)大稅基。測算證明，減少領(lǐng)取者的人數(shù)遠(yuǎn)比降低養(yǎng)老金待遇的財政削減效率高。因此預(yù)期壽命的延長本身不一定造成財政負(fù)擔(dān)，如果政策得當(dāng)，壽命延長應(yīng)當(dāng)可以加大勞動力供給，帶來積極的財政效果。其次，由于養(yǎng)老金改革的目標(biāo)并不包括減少政府在健康和老年長期照顧方面的支出增長，因此，單憑養(yǎng)老金改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以緩解長期財政可持續(xù)問題?？傊?，目前的養(yǎng)老金改革很可能對挪威財政的長期可持續(xù)和促進(jìn)勞動力供給產(chǎn)生巨大影響，但還需要其他方面的配套改革，才可能解決長期的財政可持續(xù)問題。研究還提出可以就養(yǎng)老金改革的社會效果進(jìn)行評估，并采取更加積極的鼓勵勞動者就業(yè)的政策，例如在挪威勞動者的個人所得稅很高，如果改革個人所得稅可能引起巨大的社會效應(yīng)。解決財政可持續(xù)性問題需要多管齊下，不必只在削減養(yǎng)老金上下功夫?！?/p>